一、城市管理體制的基本內(nèi)涵

（一）城市管理體制的概念與特征

1.城市管理體制的概念

城市管理體制的概念來源于行政管理體制，根據(jù)一般的說法，體制是制度具體的、外在的表現(xiàn)形式和實(shí)施方式，是對有關(guān)制度主體，包括正式組織、社會團(tuán)體及個人的行為規(guī)范的總和。由于城市運(yùn)行具有相當(dāng)大的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致理論界對城市管理體制的理解有很大的差異。就一般意義上說，城市管理體制就是城市政府的組織形式，它反映的是城市政府的組織結(jié)構(gòu)、職能劃分、內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，是規(guī)范城市的權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、政黨等內(nèi)部關(guān)系的各種制度規(guī)范的總稱，是城市政府的組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制的總和。城市管理體制是整個國家的政治體制和行政體制的重要組成部分，在一定程度上反映了國家政權(quán)組織形式的基本特征^[1]。

在國內(nèi)城市管理學(xué)界，對城市管理體制較有影響的概念解釋是：城市管理體制是指處理城市中各階級、階層之間的關(guān)系、規(guī)范和調(diào)整城市內(nèi)部的政黨組織與國家機(jī)構(gòu)之間、城市的國家機(jī)構(gòu)縱向上下級之間以及橫向代議機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的各種法律、規(guī)章和制度的總稱^[2]。

理解城市管理體制的首要前提是對城市公共權(quán)力的把握。眾所周知，權(quán)力是社會存在和發(fā)展的必要管理要素，它體現(xiàn)的是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之間的職位和支配力的差異。權(quán)力的實(shí)質(zhì)是一種控制力和支配力，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)只有依靠群體的力量才能保持自身的延續(xù)和發(fā)展時，公共權(quán)力產(chǎn)生的條件就被準(zhǔn)備出來了。公共權(quán)力是一種普遍的社會現(xiàn)象，只要人類社會需要維系和發(fā)展，權(quán)力現(xiàn)象就不會消亡。城市作為一個共同體，其社會活動必然是有組織的，這種組織性是維系城市社會存在和發(fā)展的基本力量。城市的公共權(quán)力也由此產(chǎn)生。通常說來，城市政府的權(quán)限來自法律的授予，并取決于代表國家的中央政府的意愿^[3]。

就一般意義上說，城市中各種社會關(guān)系和利益的協(xié)調(diào)、城市正常的經(jīng)濟(jì)秩序和生產(chǎn)與生活秩序的維護(hù)、公共安全和社會穩(wěn)定的維系、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供等等，構(gòu)成了城市自身的公共事務(wù)。如何協(xié)調(diào)城市公眾、社會組織的力量，搞好城市的公共事務(wù)，維持城市的社會秩序，實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)，都必然會牽涉到城市的公共管理問題。而城市公共管理的實(shí)現(xiàn)必然要依賴于城市公共權(quán)力的有效運(yùn)作。關(guān)于城市公共權(quán)力如何配置的問題就是城市管理體制所面臨的最為緊迫的問題。

在現(xiàn)代城市中，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通常包含城市的立法機(jī)構(gòu)（即代議制機(jī)構(gòu)）、行政機(jī)構(gòu)（即市政府）、司法機(jī)構(gòu)和政黨組織、社會團(tuán)體等諸多部分。城市權(quán)力的配置，既是市政決策、市政執(zhí)行、市政監(jiān)督各種權(quán)力的分配過程，也是各種關(guān)系的協(xié)調(diào)和規(guī)范的過程。一方面，城市中的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)具有不同作用和性質(zhì)，它們之間有著明確而細(xì)致的分工；另一方面，城市中各政治主體需要在一定的框架范圍內(nèi)相互配合，相互協(xié)調(diào)，共同治理好城市的各項事務(wù)。因此，良好的城市管理體制就必須對城市中各國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、政黨與國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、各機(jī)構(gòu)上下級之間的關(guān)系給以明確的規(guī)范，框定它們各自的權(quán)力和職責(zé)，使它們能夠既各行其是、各盡其責(zé)，又相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督。

在不同的城市管理體制下，城市權(quán)力的配置方式有較大的差異性。西方國家的市政管理體制，主要是城市議會、市政府、市長和司法機(jī)關(guān)四方面的權(quán)力分配問題，不同的市政體制下，四方面的權(quán)限各有差異，彼此之間也通過一定的法律法規(guī)建立了相互協(xié)調(diào)和相互監(jiān)督的機(jī)制。在我國，城市管理體制主要涉及城市執(zhí)政黨委員會、市人民代表大會、市政府三方面的權(quán)力配置問題。因此，我國城市管理體制所要規(guī)范的關(guān)系就具體體現(xiàn)在：中國共產(chǎn)黨的市委與市政府之間的關(guān)系（通常稱之為黨政關(guān)系）、市政府與中央政府之間的關(guān)系（通常稱之為中央和地方之間的關(guān)系）、城市政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系（如區(qū)街關(guān)系等）。這些關(guān)系是否得到明確的規(guī)范，直接影響到城市政府的效能。

2.城市管理體制的基本特征

（1）從屬性。城市是整個國家的有機(jī)組成部分，它的法律地位由國家有關(guān)法律法規(guī)確定，城市管理活動必須在國家法律法規(guī)的框架內(nèi)實(shí)施，城市的有關(guān)法規(guī)、法令也必須符合國家有關(guān)規(guī)定。因此，從屬性是城市管理體制第一個重要的特征。

幾乎所有國家的憲法都有專門的條文對國家內(nèi)部整體與部分、中央與地方的權(quán)限關(guān)系予以明確的規(guī)定，我國當(dāng)然也不例外?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織和管理本地區(qū)的行政事務(wù)。各級人民代表大會是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，按照民主集中制的原則，由選民或下一級人民代表大會定期選舉產(chǎn)生，其他國家機(jī)構(gòu)由各級人民代表大會產(chǎn)生。

（2）獨(dú)立性。城市既是一級地方政府，又是一個自治團(tuán)體。城市政府的職權(quán)、職責(zé)與內(nèi)部的權(quán)力配置都是既具有一般地方政府所具有的共性，同時也具有自身的特性。因此，良好的城市管理體制應(yīng)針對這種特殊性在體制上予以規(guī)范和界定。西方國家城市管理體制中出現(xiàn)的市長制、市長—議會制和市經(jīng)理制等不同樣式的管理體制都是針對城市這些特性確立起來的，城市管理體制的多樣性是城市政府管理獨(dú)立性的集中反映。此外，針對城市在各方面所面臨的特殊問題，西方不少城市都建立起相對獨(dú)立和完整的特殊法律體系，如城市組織法、城市規(guī)劃法、城市環(huán)境保護(hù)法、城市政府機(jī)關(guān)工作法規(guī)等，這些也是城市管理體制獨(dú)立性的重要表現(xiàn)。

（3）多樣性。不同特性的城市和處于不同的歷史時期的城市，以及不同政治制度和國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的調(diào)整變化，都會要求與之相適應(yīng)的城市管理體制。由于政治和歷史的緣由，世界各國的城市管理體制在形式上和內(nèi)容上都存在較大的差異性，中央與地方城市政府的關(guān)系、城市內(nèi)部的權(quán)力劃分都有較大的區(qū)別。這種差異與區(qū)別不僅存在于不同政治制度的國家之間，就是同一種政治制度的國家的城市管理體制也有很大的差異，如美國、英國、法國、德國和日本等國在城市管理體制上存在著明顯的差異。美國的城市管理體制更傾向于分權(quán)，英國的城市管理體制帶有明顯的城市自治的色彩，法國的城市管理體制則有著更多的集權(quán)特點(diǎn)……在不同的歷史時期，各國的城市管理體制也在不斷地發(fā)展和變化。如美國的城市管理體制就有市長—議會制、市經(jīng)理制、市政委員會制等多種形式，一些城市在不同的歷史時期也采用不同的城市管理體制。因此，國家不同、歷史時期不同，城市管理體制會呈現(xiàn)出多種多樣的特色，其多樣性是極其明顯的。

（二）城市管理體制的基本內(nèi)涵

一般而言，城市政府管轄范圍內(nèi)的事務(wù)大致有兩類：一是必須也只可能由城市政府來管理的社會事務(wù)，即城市地方事務(wù)（如城市經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會事務(wù)和城市建設(shè)事務(wù)等）；二是那些本應(yīng)由國家或上級政府管理，但基于效益和效率方面的考慮，而通過立法或行政授權(quán)的方式，委托城市政府代行管理職責(zé)的那些社會事務(wù)。

城市政府在運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)自己基本職責(zé)時，一般存在著三種不同的權(quán)力類型：

第一是議決權(quán)，即決定城市應(yīng)如何治理的權(quán)力。根據(jù)當(dāng)代民主理論的重要原則，城市權(quán)力的最終來源應(yīng)來自民眾的授權(quán)，因此，議決權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須取決于全體城市居民的意愿，并通過市民投票選舉產(chǎn)生出來的代表機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這一重要職責(zé)。

第二是執(zhí)行權(quán)，即決定應(yīng)如何去實(shí)現(xiàn)市民對城市治理愿望的權(quán)力。它必須通過一系列具體的活動來完成，它要求能以最經(jīng)濟(jì)有效的方式將這種意愿付諸實(shí)現(xiàn)。因此，執(zhí)行權(quán)通常由一個人或一個小型委員會來掌控。

第三是行政權(quán)，即對社會事務(wù)實(shí)施公共管理的權(quán)力。行政權(quán)是一種管理性的權(quán)力，是完成執(zhí)行意愿的具體行為。因而，它需要多個有一定規(guī)模的工作機(jī)構(gòu)，在各自的負(fù)責(zé)人的指揮下去完成，而這些行政機(jī)構(gòu)作為有相互關(guān)系的分工各異的工作部門，也需要有一個總的負(fù)責(zé)人來加以協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督^[4]。

與此相適應(yīng)，城市管理體制一般也涉及城市議會、城市政府和城市司法機(jī)構(gòu)等三部分機(jī)構(gòu)的管理體制，但不同的國家在三者的權(quán)力關(guān)系上有很大的不同。如有的國家城市管理機(jī)構(gòu)只由一個議行合一的委員會組成（如英國）；有的國家城市管理機(jī)構(gòu)中不包括城市的司法系統(tǒng)；也有的國家由城市行政系統(tǒng)與執(zhí)政黨緊密結(jié)合構(gòu)成城市政府核心，而城市權(quán)力機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)則圍繞著這個核心運(yùn)轉(zhuǎn)（如我國）。

城市管理體制雖具有多樣性，但大多包含三個部分的內(nèi)容：

1.城市政府的組織結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)

城市政府組織是中央政府組織在地方的一種表現(xiàn)形式，是政府組織的一種，即設(shè)置在城市型區(qū)域內(nèi)的國家的政治分支機(jī)構(gòu)，它包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)的劃分、方式的運(yùn)行等，具有相對的穩(wěn)定性。城市政府組織具有內(nèi)外之分，外部主要指城市政府與中央政府或省政府的職權(quán)劃分與相互聯(lián)系，城市政府職能機(jī)構(gòu)與中央政府職能機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分和相互聯(lián)系。城市政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)主要指市政府與區(qū)政府職能劃分和相互關(guān)系，這里既包括城市政府各職能部門之間的橫向組織結(jié)構(gòu)，也包括城市政府與下層政府機(jī)構(gòu)之間的縱向組織結(jié)構(gòu)。我國的城市政府組織結(jié)構(gòu)從廣義上看，是由城市中行使國家權(quán)力的各種國家機(jī)關(guān)按照一定方式組成的，包括城市權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等，它們各自執(zhí)掌一部分權(quán)能，并且相互支持、相互配合，構(gòu)成了我國城市政府組織結(jié)構(gòu)的廣義內(nèi)涵。從狹義上看，我國城市政府的組織結(jié)構(gòu)就是指市人民政府內(nèi)部的組織體系和職能體系。

2.城市政府與其他國家機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體之間的關(guān)系

在不同的國家，城市政府與其他國家機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體之間的關(guān)系有很大的不同。在我國，中國共產(chǎn)黨的市委是城市政府體制中總的領(lǐng)導(dǎo)者，居于城市政治生活的核心地位。我國的各類城市都設(shè)有黨的委員會，它的決策和主張一般不直接對社會發(fā)生約束力，而是通過某種法定程序轉(zhuǎn)化為市的國家機(jī)關(guān)的意志后，才產(chǎn)生法律的約束力。市委實(shí)際上執(zhí)掌著城市的公共權(quán)力，是城市政府管理體制的核心部分。我國城市中的權(quán)力機(jī)關(guān)——市人民代表大會在城市的國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中具有最高的法律地位，市委、市政府的許多政策主張需要通過人大的表決才能獲得必要的法律權(quán)威，從而得以嚴(yán)格地遵照執(zhí)行。但從實(shí)際運(yùn)行過程看，市人大的許多作為都必須基于市政府的建議和議案，它不是一個主動的管理者和設(shè)計者，而是一個確認(rèn)者或批準(zhǔn)者。市人民法院和市人民檢察院是城市的司法機(jī)關(guān)，它們應(yīng)該依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。在法律地位上，它們從屬于市人民代表大會及其常務(wù)委員會，并對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督；在業(yè)務(wù)上則有很強(qiáng)的獨(dú)立性。

3.城市政府的管理方式和管理程序

城市政府管理方式，是政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員為貫徹管理思想、執(zhí)行管理功能、提高管理功效和實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。城市政府管理方式和管理程序是實(shí)現(xiàn)公共管理理念和目標(biāo)的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要保證。就我國而言，在城市政府管理方式上，長期以來都習(xí)慣于用自上而下的行政權(quán)力和行政手段進(jìn)行管理，這種“指揮式”、“命令式”的管理方式與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)。特別是在加入WTO以后，中國經(jīng)濟(jì)已日益融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的也不再是一個相對封閉的國內(nèi)市場，而是一個更加強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的開放的世界市場。因此，我國城市政府更應(yīng)注重運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段管理城市經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)，尤其是管理方式必須從“管”字當(dāng)頭的控制型政府管理方式向立足于服務(wù)和監(jiān)督的服務(wù)型政府管理方式轉(zhuǎn)變。