9.4.1　縣轄市的意義

1)縣轄市有利于克服整縣改市的弊端

20世紀(jì)80年代以前，我國設(shè)市以“切塊設(shè)市”為主，到了20世紀(jì)80年代之后，“整縣改市”成為主要形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1986年以來，整縣改市占設(shè)市數(shù)量的90%以上。整縣改市的積極意義主要體現(xiàn)在:①克服了“切塊設(shè)市”所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)分割的矛盾，一定程度上有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化;②保證新設(shè)市有較大的成長腹地和建設(shè)的回旋空間，有利于中心城市的合理布局;③有利于精簡機(jī)構(gòu)，減少行政管理人員;④不改變縣界，可操作性強(qiáng)，引起的矛盾和社會(huì)震動(dòng)較小;⑤在一定程度上處理了地域型政區(qū)和城鎮(zhèn)型政區(qū)的統(tǒng)一管理問題;⑥一定程度上促進(jìn)了縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，推進(jìn)了城市化進(jìn)程。但整縣改市也有負(fù)面影響:①耕地流失，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)?？h改市后中心城市建設(shè)框架急劇擴(kuò)大，占用了大量的耕地。同時(shí)，縣改市后市政府工作重心由農(nóng)業(yè)、農(nóng)村轉(zhuǎn)向了工商業(yè)和城市，財(cái)力、物力也相應(yīng)向工商業(yè)和城市集中，減少了對農(nóng)業(yè)的投入，動(dòng)搖了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。②產(chǎn)生了虛假城市化。整縣改市后的市包括了全縣人口，這與國際通用的“城市人口”概念不相符合，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)上城市化的虛假和與國際指標(biāo)的不可比性。③整縣改市不便于對地域型政區(qū)和城鎮(zhèn)型政區(qū)的分別管理，也與國際普遍的城鄉(xiāng)分治相悖。整縣改市后真正城市化的地區(qū)集中在中心市區(qū)，農(nóng)村地區(qū)所占比重仍然很大，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口仍然占很高的比重，常達(dá)到70%以上，如我國整縣改市效果較好的張家港市，2000年時(shí)城鎮(zhèn)化水平也僅有42%，有58%的人口仍生活在農(nóng)村地區(qū)。因此，整縣改市沒有顧及城鄉(xiāng)管理的根本區(qū)別。④大規(guī)模的整縣改市會(huì)動(dòng)搖我國政區(qū)的基石，如果縣全部改為市的話，就會(huì)導(dǎo)致縣在我國消失?！翱h下轄市”設(shè)市模式即國際上通行的“切塊”為主的設(shè)市模式，這種“切塊”城市與過去傳統(tǒng)的“切塊”設(shè)市的不同之處，是給新設(shè)的“切塊”市留有充分發(fā)展的地域空間，即“切塊”的面大一些，有一個(gè)合理的城郊比例。這樣，既滿足該城鎮(zhèn)發(fā)展的要求，反映了城市化的真實(shí)水平，有利于城市的發(fā)展，又保留了傳統(tǒng)縣的體制，有利于農(nóng)村地域的發(fā)展，同時(shí)又避免了因切塊改成縣級市而必須增加縣級政區(qū)的現(xiàn)象，還可協(xié)調(diào)市縣發(fā)展中的各種矛盾和問題。

2)縣轄市有利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是雙重身份和地位的基層國家行政機(jī)關(guān)，既對本級人大負(fù)責(zé)，也對上一級政府(縣或縣級市)負(fù)責(zé)，其職權(quán)主要包括執(zhí)行權(quán)、制令權(quán)、管理權(quán)和保護(hù)權(quán)4項(xiàng)。其機(jī)構(gòu)設(shè)置既有本身的直屬辦公機(jī)構(gòu)和企事業(yè)機(jī)構(gòu)，又有雙重領(lǐng)導(dǎo)的垂直機(jī)構(gòu)。目前管理中的突出問題有:鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直未能成為一級完備的政府，缺少?zèng)Q策權(quán)和獨(dú)立的財(cái)政，因而也缺少相應(yīng)的施政能力。權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱是對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的精練概括。權(quán)力小是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立的決策和行政權(quán)力;責(zé)任大是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作在基層第一線，直接面對農(nóng)民，擔(dān)負(fù)著發(fā)展建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重任;能力弱是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配的資源少，可動(dòng)用的手段少，尤其是財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等部門的垂直管理，進(jìn)一步縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理手段，而且造成了新的條塊矛盾，如安徽某鎮(zhèn)在縣房產(chǎn)部門對房產(chǎn)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，在該鎮(zhèn)設(shè)有20人組成的房管分局，不僅加重了該鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)，而且造成房地產(chǎn)開發(fā)的沖突。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的思路，一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)和民選機(jī)制，使其成為真正的基層實(shí)體政府;二是弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使其成為縣的派出機(jī)構(gòu)，專門完成縣政府委托的任務(wù)和指導(dǎo)村的自治活動(dòng)，從而精簡機(jī)構(gòu)。第二種方案是區(qū)分鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的不同管理對象的差異，把條件特別優(yōu)秀的鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)型政區(qū)進(jìn)行管理。

實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的積極意義是明顯的:有利于集中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的財(cái)力進(jìn)行中心鎮(zhèn)建設(shè);符合城鎮(zhèn)化的規(guī)律，有利于提高城鎮(zhèn)公共設(shè)施的使用效率，從而提高運(yùn)行效率，降低運(yùn)行成本;有利于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及人員編制，從而減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)等。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作地域差異很大，采取一刀切的做法，導(dǎo)致了相互攀比，不僅沒有起到應(yīng)有的效果，反而造成集體上訪和不穩(wěn)定等問題的產(chǎn)生。突出的有:①?zèng)]有從城鎮(zhèn)體系的整體合理化要求出發(fā)，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得有一些有潛力的鎮(zhèn)被撤并，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)體系的布局的合理化;②對一些重大因素變化和一些鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿烙?jì)不足，也導(dǎo)致了設(shè)鎮(zhèn)方案的不可行;③在建設(shè)新中心鎮(zhèn)的同時(shí)，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，忽視了原鄉(xiāng)政府駐地的發(fā)展和建設(shè);④一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的管轄范圍過大，導(dǎo)致不能夠?yàn)榫用裉峁┘皶r(shí)而有效的服務(wù)。

3)縣轄市有利于理順市鎮(zhèn)體系關(guān)系

(1)從我國城市的級別來看，盡管我國的城市法定級別是明確的，分為直轄市、地級市、縣級市和鎮(zhèn)，但是現(xiàn)實(shí)的管理和設(shè)市模式卻導(dǎo)致“市”、“縣”概念的模糊，而且“市”有直轄市、地級市、縣級市，還有副省級市、計(jì)劃單列市、副地級市等，這些“市”相互交叉、重疊，加上實(shí)事上存在的“市領(lǐng)導(dǎo)市”體制，人們很難區(qū)分各種“市”的等級、規(guī)模、隸屬關(guān)系和“市”與“市”之間的相互關(guān)系。改革的重點(diǎn)是減少中間環(huán)節(jié)，取消所謂副省級、地級、縣級市的行政等級，根據(jù)憲法設(shè)置的行政區(qū)劃分層級，實(shí)行地域型政區(qū)管轄城市型政區(qū)的體制，即中央政府管轄直轄市，省政府管轄省轄市，縣政府管轄縣轄市，撤銷地級市、副省級市、縣級市的行政等級建制;規(guī)范城市型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行直轄市—省轄市—縣轄市3級城市行政等級體制，有利于克服城市型政區(qū)行政等級過多、過濫以及由此造成的種種弊端。

(2)從城市的規(guī)?？?，我國城市規(guī)模分為超大城市(＞200萬人)、特大城市(100萬～200萬人)、大城市(50萬～100萬人)、中等城市(20萬～50萬人)、小城市(＜20萬人)。一般來講，“中等城市”對應(yīng)地級市，“小城市”(10萬～20萬人)對應(yīng)縣級市。而根據(jù)1984年設(shè)鎮(zhèn)的一般標(biāo)準(zhǔn)，建成區(qū)非農(nóng)業(yè)人口達(dá)2 000人以上可設(shè)立鎮(zhèn)。于是，介于0.2萬～10萬人口規(guī)模均為“鎮(zhèn)”的范圍。但在0.2萬～10萬人口這一相差懸殊的數(shù)值區(qū)間內(nèi)，存在近2萬個(gè)建制鎮(zhèn)。2002年平均每個(gè)建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域總?cè)丝跒?2 309人，鎮(zhèn)區(qū)人口為5 600人;有403個(gè)鎮(zhèn)人口超過10萬，其中43個(gè)鎮(zhèn)人口超過20萬，10個(gè)鎮(zhèn)人口超過30萬，3個(gè)鎮(zhèn)人口超過50萬，如龍崗鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)等。但在我國現(xiàn)行行政本位體制下，各級政府的政治資源和經(jīng)濟(jì)資源是嚴(yán)格按照行政級別標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的。盡管從經(jīng)濟(jì)總量上看，發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)已經(jīng)完全成為了一個(gè)中小城市的規(guī)模，但是在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策權(quán)限上卻完全是一個(gè)鎮(zhèn)級建制。城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，客觀上也突破了1993年制定的縣級市標(biāo)準(zhǔn)，因此，一些建制鎮(zhèn)要求撤鎮(zhèn)設(shè)市。實(shí)踐呼喚縣轄市新市制的誕生。