一、制約因素

1.城市紫線的嚴格限制

“城市紫線”是2004年原建設部在《城市紫線管理辦法》中提出的，是指國家歷史文化名城內(nèi)的歷史文化街區(qū)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布的歷史文化街區(qū)的保護范圍界線，以及歷史文化街區(qū)外經(jīng)縣級以上人民政府公布保護的歷史建筑的保護范圍界線。在編制城市規(guī)劃時應當劃定城市紫線，在其范圍內(nèi)進行土地開發(fā)必須先由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)保護規(guī)劃進行審查，組織專家論證和公示，不允許對歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護構成破壞性影響的土地開發(fā)活動發(fā)生。譬如違反歷史文化名城保護規(guī)劃的大面積拆除、開發(fā)；對歷史文化街區(qū)傳統(tǒng)格局和風貌構成影響的大面積改建；占用或者破壞保護規(guī)劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路和古樹名木等。

建設部對歷史文化街區(qū)劃定“城市紫線”并嚴格保護之后，許多城市都采取了相應措施促進城市紫線管理的實施。如南京市將劃定的文物保護紫線在網(wǎng)上進行公布以便市民了解詳情，讓人們對城市范圍內(nèi)的文物古跡一目了然，從而提高公眾的名城保護意識；蘇州市以建設部發(fā)布的《城市紫線管理辦法》為基礎，結合自己的實際情況，率先在全國推出《城市紫線管理辦法（試行）》，明確了城市紫線的內(nèi)容，并將老城保護納入城市規(guī)劃的強制性內(nèi)容，用法律強制性手段來保護歷史遺存，喚起市民的法制意識，較好地保護了蘇州的老城風貌和各種歷史古跡。

2.地下文物的保護要求

近年來，隨著城市的快速發(fā)展和人口的不斷增長，土地資源日漸緊缺，地上空間已難以滿足人類的用地需要，一些具備較高經(jīng)濟水平和技術實力的城市開始積極探尋“向地下要空間”。對地下空間的開發(fā)利用已成為緩解城市人地矛盾、拓展城市發(fā)展空間的有效途徑。尤其在城市中心區(qū)，地下空間的開發(fā)具有明顯的實用價值和經(jīng)濟價值，如南京新街口的萊迪地下廣場，有效地延伸了新街口商業(yè)用地的面積，緩解了用地需求與供給的矛盾，實現(xiàn)了土地的集約利用。但對于大多數(shù)歷史文化名城而言，它們不僅有著豐富的地上古建筑，更擁有大量的地下文物。地下文物極其珍貴，一旦損毀就很難恢復，因此歷史文化名城保護中必須加強對地下文物的保護。按照國家文物保護法的規(guī)定:進行大型基本建設工程，建設單位應當事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進行考古調(diào)查、勘探；凡因進行基本建設和生產(chǎn)建設需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費用均由建設單位列入建設工程預算。這些規(guī)定的出臺，一定程度上約束了名城土地開發(fā)的規(guī)模和強度，甚至迫使一些開發(fā)項目擱淺、終結。地下文物的特殊保護要求使得名城地下空間的開發(fā)利用受到極大制約。

3.部門管理權限的條塊分割

歷史文化名城的土地開發(fā)涉及眾多政府行政部門，包括規(guī)劃、國土、建設、財政、文化、文物、旅游等職能機構。如此多的部門共同參與名城土地的開發(fā)管理，其結果往往是各部門之間責權不明，溝通不足，導致政出多門、資源浪費，無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)；而即使是土地管理部門內(nèi)部，其各級之間在具體實施過程中也經(jīng)常無法取得統(tǒng)一。

由于缺少協(xié)調(diào)各部門利益的上級機構，也沒有一個能夠規(guī)范名城土地開發(fā)的共同綱領，所以各部門往往從自己的部門利益出發(fā)，而不去考慮與其他部門間的合作，致使各部門管理權限條塊分割的現(xiàn)象難以改觀。各部門編制的規(guī)劃常常在用地范圍、規(guī)范標準、時限等方面存在明顯差異，造成名城土地開發(fā)缺乏有效的指導依據(jù)，一些不合理、不可持續(xù)的用地現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生，嚴重影響了名城保護工作的正常開展。

4.土地市場供應的嚴重不足

歷史文化名城一般都擁有豐富的自然風光資源、遺跡遺址和古建筑等，一直以來都實行較為嚴格的土地管理控制政策，尤其是嚴格控制新增建設用地量，這就使得進入市場可供應的土地相對較少。且由于對歷史建筑物實體、歷史街區(qū)格局的保護，需要避免大規(guī)模的更新，為此要清理出大量可開發(fā)土地的可能性較小。同時，近年來各地的房地產(chǎn)市場發(fā)展迅速，大部分可利用土地都已開發(fā)殆盡。以上種種均造成歷史文化名城可利用土地急劇減少，土地市場供求缺口不斷加大。

另外，在對名城土地供應管理上，一些城市的主管部門在具體調(diào)控土地供應時并未做好合理的規(guī)劃或計劃，對進入市場的各類土地缺乏總量控制，存在著無計劃供地，這也在一定程度上造成了土地市場供應的缺口。

土地供應量的不足，導致有效需求無法得到滿足，直接制約著名城的開發(fā)建設，甚至連一些必要的基礎設施也無法得到改善。

5.地塊建設指標的嚴格控制

近年來，人們對提高住所、辦公環(huán)境品味的要求越來越強烈。為此，很多開發(fā)商將開發(fā)焦點轉(zhuǎn)移到文化底蘊深厚的歷史文化名城，尤其是一些歷史街區(qū)，其特有的歷史風情成為一種獨特的魅力，更易吸引人們的目光。不過，受歷史文化名城、歷史街區(qū)保護規(guī)劃的限制，城市在編制控制性詳細規(guī)劃時，對于歷史地段或歷史文化保護區(qū)內(nèi)各個地塊的用地性質(zhì)、建筑密度、容積率、限建高度、綠地率等均會作出嚴格的限定，任何開發(fā)項目的設計要求必須符合這些標準方可獲批。以建筑高度為例，《北京歷史文化名城保護規(guī)劃》指出，將停止審批建設3層及3層以上的樓房及與傳統(tǒng)皇城風貌不協(xié)調(diào)的建筑，并提出分層次控制舊城建筑高度的措施?？梢姡鲇诒Ｗo的目的，歷史文化名城尤其是老城的各地塊均有極為嚴格的建設控制指標，導致這些地塊的利益空間被大大壓縮，進而影響到開發(fā)商的投資熱情和積極性，使得這些地區(qū)的更新改造無法維持而更加趨于衰敗。