一、特色風貌塑造面臨的問題

從老城建設角度來看，老城風貌在日新月異的同時，老城的整體格局的保護和歷史文化特色的塑造也面臨越來越多的問題。

問題之一:傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式，使老城保護的壓力越來越大

老城一直是南京經(jīng)濟發(fā)展的中心，由于過去對歷史名城的價值認識不足，高強度的開發(fā)，使得老城功能不斷集中。根據(jù)2005年經(jīng)濟普查，老城面積僅占主城的20%不到，卻集中了主城60%左右的人口，62%的就業(yè)崗位，80%左右的高層建筑，有整個主城近一半的公共設施和商業(yè)服務用地。建筑容量越來越大，在不長的時間內(nèi)，興建了巨大體量的各種建筑，使舊城容量過分飽和。2004年老城4　000多萬平方米的建筑總量中，12米以上的建筑即占到1/5以上，主城內(nèi)高層建筑80%以上集中在老城，24米以上的高層建筑有1　000多幢，其中50米以上的有400多幢。這樣的發(fā)展強度對老城造成了嚴重的環(huán)境和交通壓力，導致老城原有的肌理和尺度發(fā)生改變，老城的整體格局已經(jīng)發(fā)生了變化。

問題之二:老城區(qū)兩種職能疊加，相互排斥，矛盾加劇

現(xiàn)代中心城市所需要的是交通便利、信息通暢、娛樂豐富、吃住方便，而歷史文化名城所要求的是要保持歷史格局的完整性與真實性，兩種需求不同的城市功能疊加在同一空間，當突出一種功能時，另一種功能必然受到影響。而南京為使老城區(qū)能夠承載這些現(xiàn)代城市的功能，老城區(qū)的道路不斷地拓寬，原建筑不斷地被拆除，新的現(xiàn)代建筑不斷增多，傳統(tǒng)的歷史風貌在逐漸消失。但老城區(qū)內(nèi)的交通阻塞等問題仍然沒有解決，人口也在不斷集聚，為解決老城內(nèi)道路擁堵，老城道路又不斷改造，并已經(jīng)影響到被劃定的歷史文化保護街區(qū)的風貌。如此下去，不但使歷史文化名城得不到有效保護，城市現(xiàn)代化建設也必然受到一定制約，保護與建設的矛盾與日俱增。

問題之三:老城與新區(qū)發(fā)展未能協(xié)調(diào)好，老城與新區(qū)發(fā)展矛盾并存

早在1980年南京總體規(guī)劃就提出了“圈層式城鎮(zhèn)群體”空間發(fā)展模式，1991年南京總體規(guī)劃又提出“市域—都市圈—主城”的空間發(fā)展模式，但從現(xiàn)實情況來看，南京城市發(fā)展大空間上的拓展并沒有像總體規(guī)劃的那樣步伐大，南京城市建設基本上一直沒有突破明城墻的范圍，其重心仍然集中在鼓樓以南和中山北路沿線地區(qū)。這與老城濃厚的歷史文化氛圍、優(yōu)越的自然條件和良好的物質(zhì)基礎設施不無關系，也符合城市發(fā)展總是依附于原有的城市基礎的一般規(guī)律。近年來，以“保護老城風貌，疏散老城的功能，建設現(xiàn)代化新區(qū)”為目標，以“一城三區(qū)”建設為重點，加快建設河西新城，仙林、東山和江北三個新區(qū)，在一定程度上疏解了老城過多的人口，調(diào)整了與老城不協(xié)調(diào)的工廠和設施，對老城起到了很好的保護作用。但是，主城攤大餅式的城市擴展模式并沒有真正改變，同時由于外圍地區(qū)及新區(qū)缺乏獨立的綜合服務功能，外溢的部分主要還是依賴老城內(nèi)的設施，這種發(fā)展模式，不僅沒有減弱老城壓力，客觀上還強化了老城的城市中心職能，增加了老城發(fā)展的壓力。而在遷出工業(yè)的同時，卻又忽視了對城市中心功能的調(diào)整，老城居住人口、現(xiàn)代商業(yè)、辦公和服務業(yè)進一步集聚。古老的城市難以承受現(xiàn)代功能的重壓，千百年的傳統(tǒng)風貌正在被“現(xiàn)代文明”所吞噬。

問題之四:規(guī)劃控制和建筑設計過于平淡，古都的歷史感不夠濃厚

一是老城規(guī)劃控制力不夠。一些建筑一再突破城市規(guī)劃確定的控制底線，導致建筑容積率和密度過大，破壞了環(huán)境的合理容量，甚至個別高層建筑在景觀特色的敏感地區(qū)建設，造成對老城的建設性破壞。二是建筑風格不統(tǒng)一。建筑的形態(tài)、風格和色彩缺少城市設計層面的引導和控制，整體性不強，在一定程度上影響了老城原有的肌理和尺度，減弱了山體在老城中的主導作用及自然與老城之間的有機聯(lián)系。三是整體格局的保護不夠。保留下來的老建筑、歷史遺址、傳統(tǒng)街區(qū)不夠豐富，現(xiàn)有的歷史文化資源中僅僅是市級以上的“文物保護單位”基本得到保護，而體現(xiàn)南京古都特色和歷史個性的近代優(yōu)秀建筑、名人故居、山川形勝、河湖水系、街巷格局等未得到整體有效的保護，使得古都的歷史感不夠濃厚。

問題之五:歷史文化資源經(jīng)營各自為政，影響了老城整體格局的塑造

影響歷史文化資源合理利用的重要因素是資源條塊分割，開發(fā)單位太分散，影響了開發(fā)的投入和檔次。很多歷史文化資源文物、旅游、文化、園林、建設、宗教各管一段，缺少統(tǒng)一的規(guī)劃建設，影響了老城整體風貌的保護與整體格局的塑造。原因在于:一是缺乏整體開發(fā)和管理的思想，導致歷史文化資源沒能有機地整合起來；二是開發(fā)利用的主體不明，客觀上存在所有者與獲利者不一致，投入者與受益者不一致的情況，形成“你建我用”、“你投入，我產(chǎn)出”的狀況，整體開發(fā)的積極性不足。

問題之六:住宅過于集中，居住環(huán)境改善的難度較大

老城住宅擁擠、房屋破舊成為最為嚴重的問題之一。經(jīng)過多年住宅的開發(fā)建設，盡管這一歷史遺留問題得到了一定程度的改善，但由于問題面廣量大，老城中的住宅解困工作仍然十分艱巨。2004年，老城戶籍統(tǒng)計人口計134萬（常住人口150萬），明城墻內(nèi)老城平均人口密度為3.3萬人/平方公里左右，人均建設用地只有31平方米，遠低于國家標準；人均道路用地只有4.5平方米，停車問題十分突出，加大了老城的交通壓力。同時，老城成片未改造的地區(qū)主要面臨著傳統(tǒng)民居保護問題，如門東、門西地區(qū)，這些地區(qū)建筑和人口密集，在改造時既要再現(xiàn)傳統(tǒng)民居的特色和風貌，同時在目前的開發(fā)體制下，還要保證開發(fā)能取得一定的經(jīng)濟回報，加大了改造的難度。

問題之七:行政區(qū)劃不夠合理，影響了老城的功能定位

行政區(qū)劃和城區(qū)政府職能定位是影響南京老城保護的重要原因。2003年以前，老城包括玄武、白下、秦淮、建鄴、鼓樓和下關六城區(qū)部分區(qū)域，2003年行政區(qū)劃調(diào)整后，建鄴從城區(qū)退出。由于老城的經(jīng)濟基礎較好，發(fā)展?jié)摿^大，所以一直以來城區(qū)政府就把老城作為經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場。雖然從1980年以來，城區(qū)的周邊地區(qū)也有較快的發(fā)展，但仍主要以居住為主，由于老城產(chǎn)出效益較高，各城區(qū)政府經(jīng)濟發(fā)展重心主要集中在老城范圍內(nèi)，因此發(fā)展空間的制約使得老城開發(fā)強度在不斷提高，老城保護也受到越來越多的威脅。同時，由于老城各項服務配套相對較為齊全，很多企業(yè)和公司不愿意搬到老城以外地區(qū)去，想盡一切辦法向空中發(fā)展，這也增加了老城的開發(fā)強度。