二、南京土地有償使用對老城改造的影響

南京土地使用制度隨著國家土地使用制度的發(fā)展而相應進行調整（見表6-1），且在實際操作中結合南京的特點不斷探索具有南京特色的土地有償使用制度。從不同時期南京市城市土地經(jīng)營政策的比較分析中可以看出，南京市城市土地供給市場日趨成熟，其市場運行的主要特點是:政府對土地出讓市場有效壟斷，而對土地轉讓市場則實行在一定制度規(guī)范下的有效競爭。

表6-1　南京土地有償使用發(fā)展變化

南京城市土地有償使用可劃分為三階段。這三個階段是相互聯(lián)系，不斷發(fā)展的過程，體現(xiàn)了南京土地市場是一個不斷優(yōu)化的過程。

第一階段:1992至1994年。以市政府1992年5月28日出臺的寧政辦發(fā)〔1992〕45號文件《關于開展國有土地有償使用有關事項的通知》為標志，市政府成立了南京市土地使用制度改革領導小組及南京市國有土地出讓辦公室，啟動了以國有土地有償使用為核心的土地使用制度改革。同年9月18日，南京首次以拍賣方式出讓了白下區(qū)大行宮及正洪里兩幅地塊，經(jīng)42輪及19輪的角逐，分別以12　500元/平方米、9　800元/平方米成交，比底價7　000元/平方米分別高出178%、140%。這一階段為城市內部更新的起始階段，土地有償使用的開展以及城市居住條件的歷史使市場和政府一拍即合，大力推進房地產(chǎn)開發(fā)，老城改造步伐開始加快。

第二階段:1994至2000年。自1994年8月起，土地出讓工作歸口管理，南京市國土局將土地有償使用作為一項日常工作開展，土地多按照“以地補路”政策協(xié)議方式出讓，結合年租金、企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置、土地租賃等，將土地有償使用制度化、規(guī)范化。

自1995年4月南京市政府批轉的《南京市市政建設項目復建補償用地若干政策的意見》（寧政發(fā)〔1995〕87號）實施后，南京的城市建設及房地產(chǎn)開發(fā)均按“以地補路”的形式進行，這就是“以地補路”的政策。其內容是城市的市政設施建設（主要是拓寬或新修城市道路）的前期費用（包括拆遷安置等）均由房地產(chǎn)開發(fā)負擔，政府則給予承擔這一市政項目的房產(chǎn)公司以沿路或其他地區(qū)土地的開發(fā)權進行沖抵。此政策到1999年11月底為城市建設籌措資金總額達67.3億元，對城市面貌的改善功不可沒，但該政策使得進入市場的土地量不是適應于房地產(chǎn)市場的需求而是取決于政府進行城市建設的需要。據(jù)統(tǒng)計，4年間預撥土地達11.1平方公里，正式立項9.1平方公里，其中到1999年底尚有6平方公里左右的土地存在于各開發(fā)公司手中尚未建設。預撥土地量約相當于當時7～9年的開發(fā)量，大量的土地預撥出去，使得市場上的土地存量遠大于實際需求量。而這些開發(fā)公司由于前期投入太大，造成自身負債累累，多數(shù)公司無力再進行開發(fā)，而后期進入市場的公司有資金卻沒有土地，致使土地在開發(fā)商之間頻頻倒手，無形又抬高了房價。

這一期間，老城的更新力度也非常大，到2001年末，老城所剩尚需更新改造的居住用地已不足5平方公里。但在更新改造過程中由于缺乏系統(tǒng)組織，整體性不強，標準也不高，以分散建設、零星開發(fā)為主。與高速度的更新相適應，老城內市場上的土地存量也很大。很多項目在立項后，雖然實際上或名義上獲得了土地，但卻未開始建設。一直到2002年中，老城內這部分控制在開發(fā)商手中的土地面積仍達3平方公里多。土地的大量閑置帶來的資金積壓暫且不論，對政府而言，這些存量土地無疑會給政策調控帶來很大的操作難度，遲滯了城市發(fā)展方針的調整。而且，這些公司的無力開發(fā)又使得大量的拆遷戶得不到及時妥善的安置，只能在外過渡，帶來了不少的社會問題。

同時，房地產(chǎn)開發(fā)項目實行實物拆遷安置政策，也間接造成了老城的建設容量居高不下。在1999年以前，在舊城進行房地產(chǎn)開發(fā)（主要是居住項目）時，要求開發(fā)商對被拆遷戶要按照其戶口本上的人數(shù)或被拆遷房屋的面積按一定比例折成相應的建筑面積，在項目建成后予以補償。在政府缺乏資金補貼的情況下，尤其在福利分房制度改革之前，針對某具體的地塊而言，開發(fā)商新建的樓盤其面積的一部分必須首先能夠補償原有舊房的建筑面積或安置原有人口，其次還要有一部分面積來沖抵建筑的土建費用，這樣剩余的面積才能作為開發(fā)商的贏利（這還不算土地的成本）。這就使得舊城更新在居住用地的同質更新上必然是在維持土地功能不變，完成建筑更新的同時，建設強度大幅增加。尤其是對南京舊城更新中見縫插針的建設和舊城更新項目的規(guī)模過小所帶來的后果認識不足。舊城內住宅開發(fā)項目的土地面積大都只有4　000m²～8　000m²，如此規(guī)模的開發(fā)就規(guī)避了很多成片開發(fā)時需配建的公建、綠化、停車等設施，而所增加的需求則都依賴于老城范圍內現(xiàn)狀較高的公共服務設施來解決，老城的人口、設施的擁擠狀況當然得不到解決，而且開發(fā)項目規(guī)模過小帶來的還有建設容積率過高的問題，從而使得老城歷史風貌受到較大破壞。

第三階段:從2000年開始至今。土地市場走向完善化、規(guī)范化。自2000年3月1日起，以市政府出臺〔2000〕56號文《南京市國有土地使用權招標和拍賣管理辦法》為標志。市政府成立“南京市國有土地使用權招標和拍賣領導小組”（現(xiàn)為“南京市國有土地出讓與儲備工作領導小組”）；本市市區(qū)范圍內的土地招標拍賣掛牌工作由南京市土地市場管理辦公室（1999年11月市政府批準成立）具體實施；2002年年初，成立南京市土地儲備中心。

文件規(guī)定:自2002年3月1日起，本市行政區(qū)域內，商業(yè)、旅游、娛樂、金融、房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性用地必須以招標拍賣方式出讓國有土地使用權；土地招標拍賣出讓以凈地為主。文件還明確規(guī)定:清理納入拍賣范圍的原“以地補路”項目用地、“退二進三”、“污染搬遷”及特困企業(yè)遷址后原企業(yè)用地、破產(chǎn)企業(yè)原生產(chǎn)經(jīng)營性用地、舊城改造地塊、單位自有劃撥土地、其他依法應當以招標、拍賣方式出讓的土地等六類國有土地，依法出讓用于商業(yè)、旅游、娛樂、金融、房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性用途的，由政府先行收回土地使用權，統(tǒng)一以招標、拍賣方式供地。從2000年全市經(jīng)營性土地開始通過市場交易進行供應后，逐漸改變了以往依靠行政劃撥、協(xié)議出讓的單一模式，市場開始成為決定土地供應的主要手段。

1999年開始，城市拆遷政策也發(fā)生了較大變化，城市房屋拆遷從“實物安置”轉為“貨幣補償”，2001年后逐步建立起以貨幣補償為主的補償體系，這對疏散老城人口具有積極的推動作用。在世紀之初，也開始對城市改造中出現(xiàn)的問題進行全面的反思，對南京的城市發(fā)展重新定位，對城市內部更新定位，突出城市歷史文化內涵，以拆為主，增加城市內部配套設施，改善人居環(huán)境。同時樹立了跳出老城更新老城的觀念。從2002年開始，南京市實施了“一城三區(qū)”、“一集中、三疏散”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，老城的更新逐步從被動改造，向主動更新轉變。