治理“農(nóng)村病”的對策與建議_中國城市化發(fā)展與反思

第三節(jié)　治理“農(nóng)村病”的對策與建議

我國在城鎮(zhèn)化推進過程中，將改革開放的成果、先進的科技文明以及諸多的惠民措施共享于農(nóng)村社會，提升了國家以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的帶動作用明顯增強。目前在城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，其實是發(fā)展中的問題，我國正在通過調(diào)整公共政策來推進城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，讓廣大農(nóng)民能共享城鎮(zhèn)化的成果。

一、加快農(nóng)村社會保障制度建設

黨的十七大提出了“到2020年，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系基本建立”的奮斗目標，這對我國城鄉(xiāng)社會保障體系的發(fā)展指明了方向。目前“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象日益凸現(xiàn)，同時由于城鎮(zhèn)化對農(nóng)村帶來的負面影響，農(nóng)村社會保障問題客觀上成為全國社會保障體系中極為重要的部分，而農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度的建立和完善又成為農(nóng)村社會保障制度的重中之重。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，至2011年年底，我國60歲及以上的老年人口已近1.85億，其中近六成分布在農(nóng)村?！拔锤幌壤稀钡木置娼o我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。因此，建立和完善同社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，為農(nóng)民提供有效的養(yǎng)老保障，是破解“三農(nóng)”問題的必要之舉，它也為實現(xiàn)全面建成小康社會與和諧社會的構(gòu)建提供重要保證。

一是加快建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。由于大量青壯年勞動力涌入城鎮(zhèn)，隨之而來的農(nóng)村老人贍養(yǎng)矛盾日益突出。為確保實現(xiàn)“勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”，在廣大農(nóng)村開展養(yǎng)老保險制度有著十分重要的意義。在經(jīng)濟條件比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居），可采取“政府補貼一部分、個人繳納一部分、社會贊助一部分”的措施來解決老年人的養(yǎng)老保險問題；在經(jīng)濟條件不是太好的農(nóng)村，政府和社會可加大補貼力度，使養(yǎng)老保險制度順利運行。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，對養(yǎng)老保險制度，應是經(jīng)濟條件成熟一個便推行一個，最終逐步實行城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度。只有建立了這種長效運行的保障機制，才能從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度方面已提供了成功經(jīng)驗。目前，全國已有北京、江蘇、浙江、安徽、四川等省市率先啟動了利用公共財政通過多種方式進行補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。^[13]

二是完善農(nóng)村老年人醫(yī)療保障服務體系。新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱“新農(nóng)合”）制度的廣泛推行，得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。農(nóng)村合作醫(yī)療保險是由我國農(nóng)民自己創(chuàng)造的互助共濟的醫(yī)療保障制度，其在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。2011年2月，中國政府發(fā)布了《醫(yī)藥衛(wèi)生體制五項重點改革2011年度主要工作安排》。這份文件明確指出，2011年政府對新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保補助標準均由上一年每人每年120元提高到200元；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費用支付比例力爭達到70%左右。但對處于貧困底層的農(nóng)村老年人來說，新農(nóng)合并沒有體現(xiàn)出對這群疾病最容易眷顧的群體的特殊關照。因為這項制度的保障水平依然不高，它以大病統(tǒng)籌為主，小病仍然是由農(nóng)民個人醫(yī)療賬戶來支出；且程序繁瑣，宣傳力度不夠大，相當多的農(nóng)村老人還沒有切身體會到其中的實惠。對此，各級政府可加大對農(nóng)村老年人的合作基金補助力度，對他們的小病支出也支付適當?shù)谋壤?；同時努力改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，在各農(nóng)村社區(qū)建立老年人醫(yī)療聯(lián)絡網(wǎng)點，及時了解老年人，特別是孤寡老人群體的身體現(xiàn)狀。

三是加快制定農(nóng)村社會救助制度。農(nóng)村社會救助制度是各級政府及各種社會群體運用掌握的資金、實物、服務等手段，通過一定的機構(gòu)或?qū)I(yè)人員，向農(nóng)村中無生活來源、喪失工作能力者，向生活在貧困線或最低生活標準以下的農(nóng)村老人實施的一種社會保障制度，以使受救助者能繼續(xù)生存下去。該制度還充分挖掘老年人力資源，根據(jù)老年人的層次性，鼓勵低齡的健康老年人為高齡老年人服務，實現(xiàn)互助養(yǎng)老。

另外，各地區(qū)應在農(nóng)村建立配套的老年文化、體育、教育、娛樂設施，這有利于豐富“空巢老人”的精神生活，緩解他們精神生活緊張的壓力，為他們度過一個健康、充實、快樂的晚年提供物質(zhì)條件，充分實現(xiàn)“老有所樂”。

我們必須樹立長期作戰(zhàn)的思想，既要加強理論創(chuàng)新和制度建設，又要勇于探索、實踐，真正建立起農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。在這一過程中，相關部門要考慮到“農(nóng)民的主體性”這一重要因素，充分尊重農(nóng)民的利益需求。在農(nóng)村社會保障制度的建立和完善過程中，出現(xiàn)農(nóng)民的聲音越多，農(nóng)村社會保障制度的合理性和科學性才越充分，農(nóng)民從中受益的程度才越大。

二、加快推進城鄉(xiāng)公共服務均等化

2004年2月21日，溫家寶同志在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上指出，公共服務，就是提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設服務型政府。2005年，黨的十六屆五中全會提出“公共服務均等化”這一發(fā)展目標；2008年的中央一號文件提出，堅持把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步提高農(nóng)村基本公共服務水平；2009年的中央一號文件提出，要推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村基礎設施建設；2010年的中央一號文件又提出，加快改善農(nóng)村民生問題，縮小城鄉(xiāng)之間的公共事業(yè)發(fā)展差距。

進入“十二五”時期，隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展和加快轉(zhuǎn)型，農(nóng)村居民對文化、教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的公共服務的需求也在不斷增長。但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割公共服務供給體系無法滿足農(nóng)村居民對基本公共服務的需求。農(nóng)村社會公共服務的滯后發(fā)展、城鄉(xiāng)居民在享有的公共服務方面所存在的切實差異，是當前推進城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展的主要桎梏之一，也是造成當前農(nóng)村社會諸多問題凸顯的重要原因。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，帶動農(nóng)村社會的健康、穩(wěn)步發(fā)展，就必須在城鄉(xiāng)之間公平、合理地分配公共資源，不但使進城務工的農(nóng)民工公平享有城市基本公共服務，還要使城市文明的成果延伸到農(nóng)村，讓留守在農(nóng)村的居民也能享受到城鎮(zhèn)化帶來的物質(zhì)文明和精神文明。因此，公共服務的均等化是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要內(nèi)容，它也是縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)民生活質(zhì)量和生活水平、解決城鎮(zhèn)化對農(nóng)村社會造成負面影響的重要對策。因此要做好以下工作。

一是推進基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的均等化。當前，在世界衛(wèi)生組織的194個會員國中，除美國以外的所有高收入國家、60%的中高收入國家、40%的中低收入國家、10%的低收入國家，共約90個國家建立了覆蓋全民的健康保障制度。^[14]在我國，推進基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化的工作也在積極開展中。2008年，新農(nóng)合人均籌資額為96.3元，到2009年增加至113.4元，2010年提高到150元，其中農(nóng)民個人繳費為30元，其余由中央財政和地方財政共同墊付。

目前，覆蓋我國城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系已經(jīng)基本建立，縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生網(wǎng)也在逐步健全。截至2008年年底，全國共設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.9萬個，村衛(wèi)生室61.3萬個，89.4%的行政村設立了衛(wèi)生室，全面普及了新農(nóng)合制度。^[15]此外，我國新一輪的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革于2009年4月啟動。目前，參與新農(nóng)合的農(nóng)民達8.15億人，占農(nóng)村總?cè)藬?shù)的91.5%。新農(nóng)合制度已經(jīng)基本能夠?qū)Υ蟛?、重病、住院醫(yī)療等情況實現(xiàn)大約一半的費用報銷，避免了許多農(nóng)村家庭因病致貧情況的出現(xiàn)。

但當前農(nóng)村社會公共醫(yī)療和衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展還有許多問題和困境有待解決。第一，國家對農(nóng)村社會醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入有待提高。2007年，在全國醫(yī)療衛(wèi)生總費用中，城市占77.5%，農(nóng)村僅占22.5%。城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療衛(wèi)生費用比例在2000年為3.9∶1，到2007年已經(jīng)擴大到4.2∶1。^[16]第二，必須促使醫(yī)療資源向農(nóng)村社會適度轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源。截至2008年年底，每千人床位數(shù)、每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量、每千人衛(wèi)生技術員數(shù)量的城鄉(xiāng)比分別為4.22∶1、2.43∶1、2.52∶1。^[17]由此可見，當前我國醫(yī)療衛(wèi)生資源過多集中于城市的現(xiàn)狀亟待改變。第三，要繼續(xù)推進新農(nóng)合，并加強管理和創(chuàng)新。目前新農(nóng)合為農(nóng)民提供的醫(yī)療費報銷比例遠低于城市。此外，還有一些地區(qū)出現(xiàn)了利用新農(nóng)合進行騙保的行為。如2009年重慶市秀山縣在一年多的時間里出現(xiàn)了303個“癌癥病人”，共詐騙新農(nóng)合基金高達449萬元。新農(nóng)合作為一項新生制度，其在運行、管理等方面還存在著諸多漏洞需要去完善。

二是進一步發(fā)展農(nóng)村教育。進一步發(fā)展農(nóng)村教育，促進教育公平，這是我國教育政策的基本取向，也是社會主義制度優(yōu)越性的根本體現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化進程中，我國最突出的教育問題就是農(nóng)民工子女教育問題和農(nóng)村教育質(zhì)量問題，從實質(zhì)來說，就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的教育發(fā)展問題，也就是城鄉(xiāng)居民享有基本教育資源水平的失衡。

黨和國家高度重視農(nóng)村教育的發(fā)展問題，多次在中央一號文件中強調(diào)發(fā)展農(nóng)村教育的重要性。在這一問題上，各級政府采取了諸多強有力的政策措施。從2005年開始，在全國推行農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政的保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。2007年，全國小學學齡人口入學率為99.5%，初中毛入學率為98%；同年，全國農(nóng)村中小學全部實現(xiàn)免除學雜費措施。到2010年，全國初中毛入學率達到99%以上。義務教育的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展將是未來我國教育發(fā)展的工作重點。

從總體上看，目前我國教育的均衡發(fā)展仍然面臨許多挑戰(zhàn)。第一，城鄉(xiāng)教育事業(yè)之間的差距仍然過大，國家的教育經(jīng)費投入格局有待改變。2007年，全國普通小學生均財政預算內(nèi)教育經(jīng)費，農(nóng)村為2100元，而城市則是2564元；初中生均教育經(jīng)費則差距更大，農(nóng)村為2465元，城市為3208元。此外，農(nóng)村學校的硬件質(zhì)量也遠不如城市。2007年，全國小學校舍總建筑面積中危房校舍比例在農(nóng)村為4.83%，在城市僅為1.64%。^[18]在儀器設備、教學方式等方面，城鄉(xiāng)差距更顯突出。第二，城鄉(xiāng)教育資源的失衡主要體現(xiàn)在師資的不均衡上，“城市有人無課教，農(nóng)村有課無人教”的現(xiàn)象常有發(fā)生。2007年，全國小學教師高學歷者所占比例，農(nóng)村為58.53%，而城市高達85.30%。在中學教師中，高學歷者所占比例，城市為71.96%，農(nóng)村僅為35.97%，差距十分明顯。^[19]要鼓勵和引導優(yōu)勢師資資源向農(nóng)村學校流動，提高農(nóng)村教學質(zhì)量。第三，農(nóng)村留守兒童的就學問題較突出。2008年，農(nóng)村在校留守兒童達到2141萬人，占農(nóng)村總在校生的16.4%。^[20]如何使這些留守兒童在缺乏家庭教育的情況下正常得到社會化教育，是一個關系農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大課題，所以應盡快出臺政策，解決好農(nóng)村留守兒童的就學問題。

三是加快農(nóng)村危舊房的改造。我國在經(jīng)濟社會取得巨大成就的當前，農(nóng)村危舊房的改造工作顯得尤為突出。黨中央、國務院對這一問題也高度重視。2009年，中央安排40億元資金開展擴大農(nóng)村危房改造試點，補助標準為平均每戶5000元；在這一基礎之上，對華北、東北和西北“三北”地區(qū)試點范圍內(nèi)農(nóng)村危舊房改造建筑節(jié)能示范戶每戶再增加2000元的補助。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《關于做好2010年擴大農(nóng)村危房改造試點工作的通知》，2010年中央擴大農(nóng)村危房改造試點實施范圍是全國陸地邊疆縣、西部地區(qū)縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣、國務院確定享受西部大開發(fā)政策的縣和新疆生產(chǎn)建設兵團團場；安排擴大農(nóng)村危房改造試點補助資金（含中央預算內(nèi)投資）75億元，補助標準提高到平均每戶6000元，支持完成120萬農(nóng)村（含新疆生產(chǎn)建設兵團團場）貧困戶危房改造。

“十一五”時期，中央政府共安排補助資金115億元，以支持200萬戶農(nóng)村危房改造。溫家寶同志在十一屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中指出，2011年，在全國范圍內(nèi)要改造農(nóng)村危房150萬戶。這不僅關系到我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社會的健康發(fā)展，更關系到能否使改革開放和經(jīng)濟建設的成果惠及全體人民群眾。因此，各地必須加快新農(nóng)村建設，改造農(nóng)村危舊房，推進農(nóng)村基本公共服務的發(fā)展，讓城市文明普惠農(nóng)村社會。

四是推進農(nóng)村公共文化服務體系建設。我國城鄉(xiāng)文化有著不同的發(fā)展特色，由于“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟”的存在，城市文化得到極大提升，而農(nóng)村文化由于公共基礎設施落后、文化隊伍力量薄弱等原因，發(fā)展相對滯后。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和居民生活水平的提高，國家對農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展的投入明顯遠遠落后于對城市的投入，農(nóng)村居民日益增長的文化需求得不到滿足，這對農(nóng)村社會的發(fā)展造成了一些不利的影響。2004年，中央財政對全國文化事業(yè)費用的支出中，有2／3投入城市，投入農(nóng)村的不足1／3。^[21]2008年，各級財政對農(nóng)村文化的投入共計62.5億元，僅占全國文化事業(yè)費的25.2%，而對城市文化的投入占全國文化事業(yè)費的74.8%。^[22]在文化基礎設施建設方面，農(nóng)村的弱勢地位也是顯而易見的。無論是文化站、博物館、電影院、圖書館、科技館等的質(zhì)量和數(shù)量，還是廣播電視、網(wǎng)絡等文化資源的享有方面，農(nóng)村都遠遠落后于城市。此外，由于缺乏專業(yè)的公共文化服務能力的培訓，許多鄉(xiāng)村文化站的從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)普遍偏低。

農(nóng)村公共文化服務體系的建設對于像我國這樣一個農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的國家的發(fā)展來說，其重要性是毋庸置疑的。我國是社會主義國家，這就要求要有效保障廣大農(nóng)民的基本文化權利。因此在城鎮(zhèn)化進程中，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化發(fā)展，推動農(nóng)村公共文化服務體系的建設，只有這樣才能保證農(nóng)村社會健康穩(wěn)定地發(fā)展。

三、不斷推進教育制度和戶籍制度改革

目前，中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量約為5800萬人，其中14周歲以下的為4000多萬人。^[23]留守兒童的教育是當今農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中留下的后遺癥，而且將是很長時期內(nèi)存在且無法回避的問題。留守兒童由于父母不在身邊，容易在學習、道德、心理等方面出現(xiàn)問題。在當前戶籍和教育制度束縛的模式下，即便一些農(nóng)村孩子能幸運地在城里父母身邊讀完小學和中學，高考也是一道坎，他們不得不返回戶籍地參加高考。這就面臨著教育內(nèi)容的銜接問題。由于城市中昂貴的借讀費，許多孩子仍然在條件很差的農(nóng)民工子弟學校就讀或干脆輟學。我們必須把這些問題納入到社會經(jīng)濟發(fā)展總目標中加以解決，做到標本兼治，只有這樣才能徹底解決留守兒童的教育問題。

據(jù)統(tǒng)計，僅在北京，受困于戶籍制度和教育制度，被迫像候鳥一樣往返于城市和農(nóng)村或淪為留守兒童的孩子就高達40萬之眾；在全國，5800多萬留守兒童和2000多萬流動兒童成為一個特殊群體。^[24]教育公平是社會公平的具體體現(xiàn)，我們要切實采取有效的措施推進教育制度改革，以保障農(nóng)村留守兒童與其他孩子一樣享受同等的受教育權利，這也是實現(xiàn)教育公平的必要途徑。2003年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》。這份文件明確規(guī)定“農(nóng)民工子女就學應該以流入地政府管理為主”、“以全日制公辦學校為主”。但目前還有很多城市，在學校資源閑置的情況下，依然對農(nóng)民工子女的入校設置了難以逾越的門檻，導致了大量兒童留守農(nóng)村，無法接受良好的教育。因此，國家教育行政部門應該從實際出發(fā)，在制度和機制上不斷創(chuàng)新，充分利用城市中小學的教育資源，讓更多的學校愿意接收農(nóng)村兒童。北京北塢小學校長司長水說：“我們多次在公開場合承諾，絕不在農(nóng)民工子女身上賺一分錢。”北京市教育行政部門一位負責人曾表示，北京市下一步要制定2020年的教育發(fā)展規(guī)劃，農(nóng)民工子女的入學問題將被納入全盤考慮。只有完善了制度，才能更好地關愛留守兒童。

近年來，有關戶籍制度改革的話題很熱，相關改革措施卻停滯不前。其原因在于戶籍改革牽涉的社會管理功能復雜，成本高昂，可謂牽一發(fā)而動全身。戶籍制度成了當前橫亙在農(nóng)民工面前最堅硬的一道制度壁壘。^[25]戶籍制度改革需要面對的主要問題，就是需要解決戶籍背后的福利覆蓋。我們要推進戶籍制度改革，讓那些長期在城市生活和工作，并具備一定條件的農(nóng)民工融入城市，享有同城市居民一樣的福利待遇、生活條件。在城市的每一個建筑工地、工廠、商場，到處都有農(nóng)民工的身影，到處都有他們匆匆的腳步。他們?yōu)榱松娌で蟾玫陌l(fā)展機會，離開了自己的家鄉(xiāng)，選擇進入城鎮(zhèn)，成了建設城市、創(chuàng)造財富、提供稅收、服務社會的中堅力量，這已是一個不爭的事實。但由于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的存在，戶籍制度的限制把農(nóng)民工牢牢地圈定在城市的邊緣。

有專家指出，政府有責任統(tǒng)籌兼顧，將新生代農(nóng)民工的住房納入整個城市保障性住房政策體系，要讓農(nóng)民工同城市居民一樣，享受經(jīng)濟適用房或廉租房的優(yōu)惠政策，同時著力培育農(nóng)民工住房租賃市場。而改革戶籍制度，是進城農(nóng)民工享有市民待遇的前提條件。同時，有條件的農(nóng)民工也可以把農(nóng)村的父母接到城市養(yǎng)老，解決“空巢老人”問題。把戶籍制度改革的第一步放在普通農(nóng)民工身上，既是對現(xiàn)實的準確把握，同時也能為以后的戶籍制度改革提供寶貴的經(jīng)驗。

四、以村民自治完善農(nóng)村村莊治理

村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。其本質(zhì)就是一種直接民主。它是我國民主政治建設的重要內(nèi)容，不僅關系到基層社會管理體制的健全和完善，同時也關系到社會主義新農(nóng)村建設的成敗。2006年2月14日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部“建設社會主義新農(nóng)村”專題研討班開班式上指出，擴大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，健全村務公開制度，開展普法教育，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當家做主的權利，是當前和今后一個時期建設社會主義新農(nóng)村要注意抓好的工作之一。

我國城鎮(zhèn)化的逐步推進和發(fā)展，不僅使農(nóng)村的面貌日新月異，而且也帶來了一些困境和難題，如數(shù)以千萬計的農(nóng)村留守兒童和老人問題、夫妻兩地分居帶來的家庭婚姻問題、農(nóng)民失地問題等。這給村莊治理帶來了新的挑戰(zhàn)。如何在穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化的同時健康地發(fā)展農(nóng)村社會？以村民自治來完善村莊的治理，從而應對城鎮(zhèn)化帶來的諸多困境，是上述問題的一個值得探索的出路。

村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。

一是推進村民委員會民主選舉，發(fā)揮自治作用。村委會是我國農(nóng)村基層群眾性自治組織。按照我國《憲法》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)，應由村民直接選舉或罷免村委會成員；在村委會成員的選舉中，候選人由村民直接提名或參加投票選舉，并且當場公布選舉結(jié)果，落實公開、公正、公平原則。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國有31個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)制定或修訂了村民委員會組織法實施辦法或村委會選舉辦法，使村民自治有了更加具體的法律法規(guī)保障。在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村居民的平均參選率在80%以上，有的地方甚至高達90%以上。截至2004年年底，我國農(nóng)村已建立起64.4萬個村委會，全國絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市完成了五至六屆村委會換屆選舉。

建立在民主選舉基礎上的村委會，基本體現(xiàn)和代表了村民的意愿和訴求。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國80%以上的村莊制定了村民自治章程或村規(guī)民約，建立了民主理財、財務審計、村務管理等制度。但自實施村委會直選制度以來，有些地方在利益的驅(qū)動下，形成了形形色色的賄選事件。例如浙江省某沿海城市的M村，在2005年的村委會換屆選舉中，便出現(xiàn)了白天酒宴不斷、夜晚串門串聯(lián)的現(xiàn)象，送物送錢，手段不一。^[26]另外，在一些地區(qū)，還出現(xiàn)了上級政府干預村民民主選舉的案例。如河北省邢臺市巨鹿縣巨鹿鎮(zhèn)A村，在2009年進行村委會換屆選舉時，由于巨鹿鎮(zhèn)政府的干預，使得原本應該當選的村干部落選，引起村民的極大不滿，造成了相當不好的影響。^[27]國家必須盡快完善村民自治和民主選舉的相關法律法規(guī)，杜絕一切專權行為的出現(xiàn)，以便在廣大農(nóng)村實現(xiàn)真正的民主自治。

二是增強村民的知情權、參與權和監(jiān)督權。村民既是農(nóng)村社會的構(gòu)成主體，也是基層民主自治的主體。推進基層民主、健全村民自治，就是為了使村民可以合法、有效、合理地表達自己的意愿和訴求，保障廣大村民依法行使當家做主的權利，保護廣大村民享有基層民主的權利。要以村民自治完善農(nóng)村村莊治理，就必須增強村民對村務的知情權、參與權和監(jiān)督權。

2004年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》中指出，要進一步健全村務公開制度，保障農(nóng)民群眾的知情權。這包括完善村務公開的內(nèi)容，規(guī)范村務公開的形式、時間和基本程序，設立村務公開監(jiān)督小組，聽取和處理群眾意見等四個方面的內(nèi)容。但我國農(nóng)村社會村務公開的現(xiàn)實情況不容樂觀。由于廣大村民缺乏相關的政策常識，辨別力不強，許多地區(qū)缺乏有效的村務公開機制，這都給村民知情權的保障增加了困難。而且許多村務比較復雜、繁瑣，使得多數(shù)村民看不懂、懶得看，乃至漠不關心。這些都是需要在進一步的城鎮(zhèn)化進程中加以注意和解決的問題。

對村務，村民不但有知道的權利，而且要有參與的權利。農(nóng)村社會的發(fā)展是廣大農(nóng)村居民的發(fā)展，農(nóng)村社會的城鎮(zhèn)化是廣大農(nóng)村居民的城鎮(zhèn)化，所以他們有權利，也應該參與農(nóng)村社會的基層民主選舉、決策和管理，體現(xiàn)國家主人翁地位?；鶎用裰饕匾暼罕姷囊庖姡鹬厝罕姷膭?chuàng)造，聽取群眾的反應，這樣才能使農(nóng)村社會健康、穩(wěn)步地向城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化過渡。目前，全國85%的農(nóng)村已經(jīng)建立了實施民主決策的村民會議或村民代表會議制度。

在我國農(nóng)村，要進一步強化村務管理的監(jiān)督制約機制，保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權。村民通過村務公開、民主評議村干部、村委會定期報告工作、對村干部進行離任審計等制度和形式，監(jiān)督村委會的工作情況和村干部的個人行為。但現(xiàn)實情況是，由于民主知識在廣大農(nóng)村還沒有得到真正的普及，村民又缺乏相應有效的監(jiān)督手段，監(jiān)督機制也不健全，再加上被監(jiān)督者的信息不夠透明，他們手中掌握權力，這無形中給村務管理的監(jiān)督工作帶來了挑戰(zhàn)。無論是哪一種權力，其內(nèi)部都有腐敗的傾向，只有通過廣大人民群眾公開透明的監(jiān)督，才能理順干群關系，有效避免掌權者的濫用職權、謀取私利等行為，真正地實現(xiàn)村民民主自治。

【注釋】

[1]潘家華、魏后凱主編：《中國城市發(fā)展報告No.3》，中國社會科學文獻出版社2010年版。

[2]《黨的十七屆五中全會精神宣傳提綱》，《求是》，2011年第1期。

[3]唐勝軍：《美國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)驗及其借鑒意義》，《中國農(nóng)墾》，2009年第2期。

[4]孫維福：《農(nóng)村公路確定“十二五”發(fā)展原則》，《農(nóng)民日報》，2010年12月25日。

[5]白瀛：《廣播電視村村通工程：切實保障農(nóng)村群眾的基本需求》，新華網(wǎng)，2011年1月28日。

[6]楊東朗、吳正安：《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與耕地保護的關系》，國土資源網(wǎng)，2008年6月24日。

[7]王云飛：《關注農(nóng)民工性生活》，雅虎網(wǎng)，2008年4月12日。

[8]李佳、楚貴峰、陳峰：《民工性壓抑引發(fā)社會問題》，《北京娛樂信報》，2003年11月7日。

[9]章法：《誰來關注農(nóng)民工的性健康》，《醫(yī)藥與保健》，2005年第3期。

[10]葉劍平、張有會：《對土地資源的不合理利用是城鎮(zhèn)化困境的直接原因》，求是理論網(wǎng)，2010年3月23日。

[11]錢玉英：《城鎮(zhèn)化背景下的基層治理：中國的問題與出路》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》，2008年第5期。

[12]陳潭：《后動員時代的計劃生育關鍵詞》，共識網(wǎng)，2011年8月23日。

[13]盧海元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作調(diào)研報告》，中國社會保障網(wǎng)，2007年9月13日。

[14]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[15]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[16]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[17]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[18]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[19]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[20]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[21]國家發(fā)展和改革委員會編、張平主編：《“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究（下）》，人民出版社2011年版。

[22]見文化部副部長周和平于2010 年2 月2 日在全國文化信息資源共享工程督導和公共圖書館評估工作總結(jié)會議暨古籍保護工作會議上的講話。

[23]李菲：《我國農(nóng)村留守兒童數(shù)量約為5800萬人》，新華網(wǎng)，2009年5月26日。

[24]程義鋒：《北京農(nóng)民工子女入讀公辦學校免收借讀費》，《市場報》，2006年10月18日。

[25]劉鋒：《農(nóng)民工被排斥在城市邊緣　戶籍制度改革停滯不前》，《半月談》，2011年第1期。

[26]吳思紅：《村委會選舉中賄選的社會基礎與治理機制——以浙江M富村換屆選舉為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2009年第3期。

[27]劉燕玲、冉賽光、李宏偉：《村委會選舉的正負效應分析——以河北省幾個典型案例為切入點》，《理論學刊》，2010年第6期。