郭雪慧

一、問題的提出

我省農(nóng)民工作為重要的勞動(dòng)力，為我省城市建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。近年來，我省的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)逐年攀升。日益龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍的出現(xiàn)，不僅提高了農(nóng)民的收入，同時(shí)，它也為以工促農(nóng)、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的新局面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)民工工資的及時(shí)支付不僅僅關(guān)系到農(nóng)民工工作的積極性，同時(shí)它也更關(guān)乎著社會(huì)的和諧。盡管在我省，解決與遏制農(nóng)民工工資拖欠的政策與措施取得了很大的成效，例如，2015年3季度，河北省人力資源和社會(huì)保障廳有關(guān)支付工資與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)案數(shù)達(dá)到了8432起，追發(fā)農(nóng)民工工資待遇158759元，涉及農(nóng)民工人數(shù)14.79萬人，但是，隨著越來越多農(nóng)民工的出現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)不很完善，很多用工制度不夠規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)管不夠到位，再加上農(nóng)民工自身的法律意識(shí)也比較薄弱，這就使得拖欠農(nóng)民工工資的問題一直存在。所以，我省還需要不斷地發(fā)展與完善農(nóng)民工工資支付長(zhǎng)效保障機(jī)制。

建立與完善農(nóng)民工工資支付保障長(zhǎng)效機(jī)制，一方面，可以有效地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進(jìn)與維護(hù)穩(wěn)定和諧的勞動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)河北省農(nóng)民工用工市場(chǎng)更加規(guī)范與健康發(fā)展；另一方面，它也有利于更好地規(guī)范企業(yè)的行為，對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定具有非常重要的意義。近年來，我省一直在積極探索建立農(nóng)民工工資支付保障的長(zhǎng)效機(jī)制，很多地方在嚴(yán)格貫徹落實(shí)上級(jí)與有關(guān)部門關(guān)于工資清欠政策法規(guī)的同時(shí)，結(jié)合自身的實(shí)際情況先后出臺(tái)了一系列地方性法規(guī)與政策，不斷完善解決拖欠農(nóng)民工工資的問題，把這一問題的解決逐步納入法制化、規(guī)范化的軌道。但是，有關(guān)農(nóng)民工工資保障長(zhǎng)效機(jī)制的研究尚需要進(jìn)一步地深入。

二、造成農(nóng)民工工資被拖欠的原因

（一）農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí)還不夠強(qiáng)

在我省，目前的法制建設(shè)還不夠完善，司法的公信力還有待提高。而農(nóng)民工往往處于社會(huì)的最底層，一方面，他們的法律意識(shí)淡薄，法律常識(shí)也比較匱乏；另一方面，他們感覺自己的社會(huì)地位低下打起官司來很不容易，而且，會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力。這些問題在很多群體性糾紛中都存在。實(shí)踐中，農(nóng)民工為了找到一份寶貴的工作，通常會(huì)委曲求全，會(huì)放棄要求簽訂規(guī)范勞動(dòng)合同的權(quán)利，對(duì)于勞動(dòng)保護(hù)、以及工資支付和工作時(shí)間等更是沒有明確的書面約定。這樣，一旦發(fā)生勞資糾紛，要想維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，那么，取證起來就非常困難。加上農(nóng)民工的合法權(quán)益受到侵害之后，他們又往往不知道通過何種途徑與形式給自己維權(quán)。

（二）相關(guān)法律與政策不夠完善

法律制度的健全與否對(duì)于一個(gè)國(guó)家的社會(huì)秩序與穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用，尤其對(duì)于涉及眾多人利益的群體性糾紛。國(guó)外的很多國(guó)家為此都在努力發(fā)展群體糾紛解決機(jī)制，以求從法律的角度上來解決問題。為了保障農(nóng)民工工資支付，各地都陸續(xù)出臺(tái)了一些相關(guān)的政策性文件，并從規(guī)范勞動(dòng)用工行為、強(qiáng)化工資支付監(jiān)管等方面明確了解決農(nóng)民工工資拖欠問題的各項(xiàng)具體措施。為了更好地解決農(nóng)民工工資支付問題，必須要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工工資支付的制度建設(shè)，要通過國(guó)家與政府立法的形式制定多部專門規(guī)范農(nóng)民工工資支付工作的法規(guī)。

（三）專項(xiàng)檢查能起作用，但是尚需有關(guān)機(jī)制的建立與完善

實(shí)踐中，住房保障建設(shè)部門、公安部門、工商部門與工會(huì)組織往往會(huì)組成聯(lián)合執(zhí)法檢查組，進(jìn)而集中力量對(duì)問題突出與容易出問題的用人單位，以及重點(diǎn)行業(yè)與區(qū)域進(jìn)行檢查。這種專項(xiàng)檢查在一定程度上可以對(duì)農(nóng)民工工資支付保障起到一定的作用。但是，要想使農(nóng)民工工資拖欠問題得以很好的解決，就必須建立農(nóng)民工工資長(zhǎng)效保障機(jī)制。理由在于，專項(xiàng)檢查盡管有一定的作用，但是，其畢竟屬于滯后的管理手段。如果一旦出了拖欠農(nóng)民工工資的問題才去追討，有時(shí)會(huì)顯得蒼白無力。一方面，農(nóng)民工往往與雇主簽訂合同的少而又少，即使追討也往往會(huì)因?yàn)樽C據(jù)缺乏等原因而要不回多少；另一方面，專項(xiàng)檢查工作重點(diǎn)針對(duì)的是招用農(nóng)民工較多的建筑施工隊(duì)、加工制造業(yè)，以及餐飲服務(wù)和其他中小型勞動(dòng)密集型企業(yè)等，由于人手有限等多方面的因素，專項(xiàng)檢查工作很難做到全面覆蓋，而實(shí)際上農(nóng)民工人數(shù)多、分布廣。所以，要從根本上解決農(nóng)民工工資拖欠的問題，必須要從法律制度等長(zhǎng)效機(jī)制上下手。

此外，工資支付保障金制度落實(shí)力度有待加強(qiáng)。盡管一些縣市建立了工資支付保障金制度，但是落實(shí)的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至有的縣市工資支付保障金結(jié)存為零，有的縣市保證金收取額度為零。而部分縣市保障金結(jié)存不多的現(xiàn)象就更比比皆是了。這樣，隨著農(nóng)民工工資水平的不斷提高，一旦項(xiàng)目上出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資的問題，保障金的金額將供不上。而且，盡管很多地方都強(qiáng)制推行了農(nóng)民工工資保證金制度，但是，實(shí)際中支付的案例卻較少。也就是說，拖欠農(nóng)民工工資的根源在一定程度上在于社會(huì)信用體系的缺失，同時(shí)相關(guān)的法律法規(guī)又不健全、執(zhí)法監(jiān)管也不到位，農(nóng)民工缺乏來自組織與群體的幫助等。所以，要想從源頭上解決農(nóng)民工工資的拖欠問題，必須要完善相關(guān)機(jī)制，健全良好的社會(huì)信用體系，建立健全相應(yīng)的法律保障機(jī)制。

三、農(nóng)民工工資支付保障的長(zhǎng)效機(jī)制

加強(qiáng)農(nóng)民工工資保障制度要從宏觀與微觀兩個(gè)方面入手，具體來講，主要應(yīng)從以下方面入手：

（一）完善相關(guān)立法

農(nóng)民工工資拖欠問題的在很大程度上在于相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善，對(duì)于如何加強(qiáng)與完善有關(guān)法律制度，筆者在《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》與《政治與法律》上發(fā)表了兩篇涉及群體糾紛解決的辦法，通過對(duì)相關(guān)法律的完善，不僅僅能夠有效地保護(hù)農(nóng)民工這個(gè)龐大的群體，而且也能夠?qū)Σ环ㄐ袨檎?，即不及時(shí)支付農(nóng)民工工資的企業(yè)起到一定的震懾作用，從而更加有助于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。比如，可以加大團(tuán)體訴訟制度在實(shí)際生活中的運(yùn)用，讓工會(huì)有權(quán)力代表廣大的農(nóng)民工提起訴訟。這樣，勢(shì)必能夠在一定程度上扼殺處于強(qiáng)勢(shì)地位的企業(yè)的氣焰，加大對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工的權(quán)益保障。但是，法律制度的健全與完善是一個(gè)逐步的過程，在加強(qiáng)法律制度建立、健全的同時(shí)，也要努力從多個(gè)角度來考慮問題，以求盡快地解決農(nóng)民工工資支付問題。要想從根本上保障農(nóng)民工工資支付的問題，必須要全方位地建立長(zhǎng)效機(jī)制。農(nóng)民工工資支付保障長(zhǎng)效機(jī)制必須采用從源頭預(yù)防、加強(qiáng)日常監(jiān)督與事后處理相結(jié)合的模式。

（二）提高農(nóng)民工意識(shí)、規(guī)范企業(yè)行為

把農(nóng)民工工資支付問題提升到國(guó)家與地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略高度上來，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民工的工資及時(shí)支付與否作為政府政績(jī)考核的主要指標(biāo)之一。同時(shí)提高農(nóng)民工的法律意識(shí)，努力建立多種形式的糾紛處理機(jī)制，并加大向農(nóng)民工進(jìn)行宣傳的力度，進(jìn)而努力引導(dǎo)他們依法表達(dá)及時(shí)支付農(nóng)民工工資的訴求。要對(duì)農(nóng)民工開展形式多樣的法律知識(shí)的宣傳。

規(guī)范企業(yè)勞動(dòng)用工制度，尤其是要推行勞動(dòng)合同制度。對(duì)于不與農(nóng)民工簽訂合同的企業(yè)要進(jìn)行及時(shí)糾正，同時(shí)，勞動(dòng)合同文本要規(guī)范、簡(jiǎn)易，利于農(nóng)民工理解。另外，努力健全勞動(dòng)用工備案制度。只有這樣，在拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，才能更容易地找到證據(jù)，從而更容易地解決問題。也可以大力推行“一卡通”以加強(qiáng)農(nóng)民工工資支付情況的監(jiān)控。通過該卡來建立職工名冊(cè)、記錄農(nóng)民工的考勤、以及工資支付情況等。具體來講，一卡通可以作為考勤卡，工人在上下班的時(shí)候可以進(jìn)行刷卡考勤，然后，每個(gè)月則按照考勤記錄給農(nóng)民工發(fā)放工資，這樣，在很大程度上可以有效地杜絕惡意拖欠農(nóng)民工工資的事件發(fā)生。在用人單位錄用農(nóng)民工時(shí)應(yīng)當(dāng)持有該卡記錄的職工名冊(cè)到當(dāng)?shù)氐娜肆Y源社會(huì)保障部門進(jìn)行備案。如果這一制度能夠得以有效實(shí)施，那么，將有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)在對(duì)拖欠農(nóng)民工工資問題進(jìn)行查處時(shí)更加迅速，這在一定程度上也能對(duì)招用農(nóng)民工的企業(yè)起到一定的震懾作用，進(jìn)而也可以起到對(duì)拖欠農(nóng)民工工資問題的預(yù)防。

（三）做好農(nóng)民工工資保證金、準(zhǔn)備金與應(yīng)急資金制度

很多省份都在建立長(zhǎng)效機(jī)制以保障農(nóng)民工工資支付問題上作出了很大的努力。例如，很多省份都建立并完善了農(nóng)民工工資保證金、準(zhǔn)備金與應(yīng)急資金制度。比如，自2009年以來，吉林省就在全省建設(shè)領(lǐng)域建立了農(nóng)民工工資支付保證金制度，并不斷地加以完善。當(dāng)前，吉林省存儲(chǔ)的農(nóng)民工工資保證金已經(jīng)達(dá)到了好幾個(gè)億，總量一直在增加。尤其是長(zhǎng)春的農(nóng)民工工資支付保障金非常充足，已經(jīng)覆蓋了全市約90%的建筑企業(yè)。并且，吉林省也一直在努力擴(kuò)大農(nóng)民工工資支付保障金的適用范圍，有的地方把交通、水利行業(yè)都納入了農(nóng)民工工資保證金管理范圍之中。

預(yù)防體系是農(nóng)民工工資支付至關(guān)重要的保障線，也是發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制所離不開的。只有擁有完善而切實(shí)可行的預(yù)防體系，才可以有效減少拖欠農(nóng)民工工資事件的發(fā)生，也才能從源頭上解決拖欠農(nóng)民工工資的問題。落實(shí)到河北省，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)推行與完善農(nóng)民工工資保證金制度，要努力擴(kuò)大應(yīng)急周轉(zhuǎn)金的適用范圍。尤其是在欠薪比較嚴(yán)重的建筑等領(lǐng)域要逐步推行并完善農(nóng)民工工資準(zhǔn)備金制度。舉例來講，對(duì)于容易發(fā)生嚴(yán)重欠薪的建筑企業(yè)，企業(yè)在辦理施工等許可證前，必須要有本單位農(nóng)民工工資準(zhǔn)備金專用賬戶，同時(shí)該建筑企業(yè)必須要將建設(shè)工程合同工程價(jià)款按照一定的比例預(yù)存到該工資準(zhǔn)備金專用賬戶。然后，用此賬戶專門支付農(nóng)民工工資。實(shí)踐證明，這一制度能夠有效地預(yù)防并解決農(nóng)民工工資不能及時(shí)發(fā)放的問題。

此外，很多省份還在努力探索建立農(nóng)民工工資應(yīng)急墊付機(jī)制。為此，一些地方還出臺(tái)了《進(jìn)城務(wù)工人員救濟(jì)性墊付辦法》，尤其是加大節(jié)日期間對(duì)農(nóng)民工工資的墊付力度，通過這項(xiàng)措施，墊付資金被直接打入指定的農(nóng)民工工資賬戶，保障了農(nóng)民工的合法權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)的安定。而在啟動(dòng)救濟(jì)性墊付程序后，建設(shè)部門、財(cái)政部門、以及土地等部門共同積極地對(duì)企業(yè)拖欠的資金進(jìn)行追繳，在對(duì)規(guī)定期限內(nèi)沒有補(bǔ)足墊付資金的企業(yè)加大行政處罰的力度，甚至?xí)和Ｆ涫┕べY格、不給予審批新建項(xiàng)目、暫停土地審批。通過這些靈活而又具有懲罰性的措施，農(nóng)民工工資拖欠的問題得以有效解決。

（四）建立、健全農(nóng)民工工資支付誠(chéng)信制度

如果企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資被列入“黑名單”在企業(yè)貸款等方面給予限制的話，那么，企業(yè)肯定會(huì)在很大程度上自覺地對(duì)農(nóng)民工工資進(jìn)行及時(shí)支付。但是，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)誠(chéng)信制度與信用體系尚需要完善。實(shí)踐中，很多企業(yè)在支付農(nóng)民工工資方面出現(xiàn)拖欠，甚至出現(xiàn)惡意拖欠時(shí)，并未被列入社會(huì)誠(chéng)信記錄中的“黑名單”行列。社會(huì)的各個(gè)方面沒有對(duì)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資給予高度重視，沒有對(duì)相關(guān)企業(yè)給予道德與公德的譴責(zé)，也是造成企業(yè)拖欠工資現(xiàn)象頻發(fā)的原因。企業(yè)作為農(nóng)民工工資支付長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵主體，必須要遵法守法、嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事。企業(yè)要規(guī)范勞動(dòng)用工與農(nóng)民工工資支付方式，進(jìn)而確保農(nóng)民工工資按時(shí)支付；而且，金融機(jī)構(gòu)可以作為直接為農(nóng)民工代發(fā)工資的第三方；同時(shí)也可以根據(jù)農(nóng)民工工資的支付情況來評(píng)價(jià)企業(yè)的信譽(yù)，對(duì)那些經(jīng)常拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)限制信貸、融資等業(yè)務(wù)。

（五）加強(qiáng)農(nóng)民工工資支付監(jiān)督檢查制度

一些小型企業(yè)與個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)往往很少按照規(guī)章辦事，往往只會(huì)憑口頭協(xié)定。由于勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法人手與資金支持不夠等原因，不能主動(dòng)有力地查處勞動(dòng)用工方面的違法行為。實(shí)踐中往往出現(xiàn)“民不告、官不理”的現(xiàn)象，助長(zhǎng)了一些企業(yè)主在用工方面的肆無忌憚。對(duì)此，政府部門必須加強(qiáng)監(jiān)管，住房保障建設(shè)部門、公安部門、工商部門與工會(huì)組織要組成聯(lián)合執(zhí)法檢查組，集中力量對(duì)問題突出與容易出問題的用人單位進(jìn)行檢查，要對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域及發(fā)生過拖欠農(nóng)民工工資問題的用工單位逐戶進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題就要合理地及時(shí)糾正。有關(guān)部門可以通過對(duì)小企業(yè)進(jìn)行處罰、甚至包括吊銷執(zhí)照的處罰，以確保農(nóng)民工工資支付的及時(shí)到位。

此外，加強(qiáng)農(nóng)民工工資保障部門的執(zhí)法效果。當(dāng)前對(duì)于農(nóng)民工工資保障部門來講，無論是執(zhí)法人員的數(shù)量，還是執(zhí)法的強(qiáng)度以及執(zhí)法的理念都還存在很大的不足。首先，政府要有規(guī)劃地逐步擴(kuò)大勞動(dòng)監(jiān)察人員的數(shù)量與覆蓋范圍。只有這樣，才能對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)及時(shí)地進(jìn)行有效查處，進(jìn)而維護(hù)農(nóng)民工的合法利益。其次，要明確勞動(dòng)監(jiān)察人員的職責(zé)。再次，要倡導(dǎo)執(zhí)法人員主動(dòng)執(zhí)法。勞動(dòng)執(zhí)法部門與勞動(dòng)監(jiān)察人員必須要樹立主動(dòng)執(zhí)法的理念，進(jìn)行主動(dòng)執(zhí)法。最后，加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。農(nóng)民工工資支付保障長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)與完善需要多個(gè)部門的合作。從宏觀上來講，必須通過國(guó)家立法來加強(qiáng)與完善法律機(jī)制。把農(nóng)民工支付工資問題納入法制化的軌道，由行政協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)管；而且，農(nóng)民工工資支付長(zhǎng)效機(jī)制的完善也離不開政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等其他部門的協(xié)調(diào)與合作。對(duì)此，要加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)，努力改變由單一的執(zhí)法工作為多家聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，把人力資源和社會(huì)保障部門、建設(shè)部門、財(cái)政部門、以及土地等多部門聯(lián)合在一起，同時(shí)明確各個(gè)部門的職責(zé)，共同處理對(duì)農(nóng)民工工資的拖欠問題。

（六）加強(qiáng)懲罰機(jī)制的建立與完善

對(duì)有欠薪問題的用工單位，相關(guān)部門要責(zé)令其限期改正，對(duì)拒不改正的用工單位要處以相應(yīng)的罰款；對(duì)符合拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪情形的用工單位，要按相關(guān)規(guī)定及時(shí)地向公安機(jī)關(guān)移送。2015年3季度，河北省人力資源和社會(huì)保障廳在依法執(zhí)法中查處的涉及公安機(jī)關(guān)立案的拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬的犯罪案件就有19起。對(duì)于無故拖欠農(nóng)民工工資數(shù)額較大、時(shí)間較長(zhǎng)、性質(zhì)又惡劣的用人單位，相關(guān)部門在依法進(jìn)行處理的同時(shí)，還要按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)地向社會(huì)公布；對(duì)惡意拖欠情節(jié)嚴(yán)重的用工單位，要依法責(zé)令其停業(yè)整頓，同時(shí)降低或取消其資質(zhì)，甚至吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照；對(duì)于違反最低工資的有關(guān)規(guī)定，非法延長(zhǎng)工作時(shí)間而不依法支付加班工資的用人單位，也要依法嚴(yán)肅處理。建立農(nóng)民工工資支付的懲罰性賠償機(jī)制，對(duì)于嚴(yán)重拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)，要實(shí)施相應(yīng)的懲罰賠償措施，對(duì)企業(yè)依法支付農(nóng)民工工資的情況進(jìn)行督促。當(dāng)前云南、河北等許多地方也都在嘗試對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的問題建立相應(yīng)的懲罰性賠償機(jī)制。比如，2012年的《河北省農(nóng)民工權(quán)益保障條例（草案）》就規(guī)定了幾種拖欠農(nóng)民工工資所要支付賠償金的幾種情形：對(duì)于拒不支付農(nóng)民工工資的；對(duì)于無故克扣農(nóng)民工工資的；沒有經(jīng)過農(nóng)民工本人或者本單位工會(huì)書面同意或者沒有按照規(guī)定提請(qǐng)職工代表大會(huì)同意而延期支付工資的；延期超過一個(gè)工資支付周期支付農(nóng)民工工資的；沒有依法將工資支付給農(nóng)民工本人的；以低于集體合同規(guī)定或者低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)而支付農(nóng)民工工資的；在解除或者終止勞動(dòng)合同時(shí)，沒有按照規(guī)定向農(nóng)民工支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)摹?/p>

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作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)