我國投融資體制改革回顧_對中國經(jīng)濟社會改革發(fā)展的若干思考

一、投融資體制概說

調(diào)控投融資的經(jīng)濟體制，通稱投融資體制。投融資體制是解決由誰投資、如何投資，以及由誰決策、由誰承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任的問題。

投融資體制由投資主體、投融資方式和投融資調(diào)控體系三項要素組成。在這里，投資主體指的是包括投資決策主體的各個層次及其結(jié)構(gòu)，以及它們在決策權(quán)限方面的關(guān)系。投融資方式指的是投資主體籌集資金的方法、資金運用方式以及投資執(zhí)行中各個方面之間的關(guān)系。投融資調(diào)控體系指的是國家用以扶持、引導(dǎo)、限制和管理投融資的調(diào)節(jié)控制體系。

投融資體制是經(jīng)濟模式及其所決定的一定的經(jīng)濟體制、財政體制和金融體制的集中體現(xiàn)。投融資體制必須受制于經(jīng)濟模式，經(jīng)濟模式是經(jīng)濟運行的現(xiàn)實基礎(chǔ)。但是，投融資體制的作用決不是消極的，投融資體制實際上擔(dān)負(fù)著所有制的組織和執(zhí)行的作用?，F(xiàn)實的經(jīng)濟體制以及與之相適應(yīng)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，一直都是由投融資體制以及與之相適應(yīng)的投資結(jié)構(gòu)來維系和支撐的。

在新中國48年的投資實踐中，前30年在產(chǎn)品經(jīng)濟模式及其所決定的統(tǒng)一集中管理的經(jīng)濟體制、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制、一切信用集中于銀行的金融體制的條件下，投融資體制的特征，體現(xiàn)為國家充當(dāng)投資主體、直接由國家籌措資金和分配資金的投資分配制。在投融資方式上，由國家統(tǒng)一安排勘察設(shè)計，統(tǒng)一安排設(shè)備制造，統(tǒng)一調(diào)撥物資，統(tǒng)一調(diào)配施工力量和安排施工，統(tǒng)一安排撥款和必要的貸款，并由專業(yè)銀行對建設(shè)項目使用資金的全部過程實施全面的財政監(jiān)督。項目建成竣工投產(chǎn)，連生產(chǎn)準(zhǔn)備所需要的原料、材料、半成品，都由國家統(tǒng)購包銷，生產(chǎn)實現(xiàn)的利潤統(tǒng)一上繳財政，有虧損則列入計劃，稱作“計劃虧損”，由國家財政補貼。在這一經(jīng)濟體制下，由于長期的折舊基金上交國家或者大部分由地方和主管部門集中使用，所以企業(yè)一直沒有成為投資主體。

產(chǎn)品經(jīng)濟模式下的投資分配制，在投資領(lǐng)域形成一種企業(yè)吃國家的“大鍋飯”、施工企業(yè)吃建設(shè)項目的“大鍋飯”、職工吃企業(yè)的“大鍋飯”的關(guān)系。因為在這一體制下，計劃部門和工業(yè)管理部門對投資進行決策，但是并不承擔(dān)投資風(fēng)險，建設(shè)項目花錢但并不承擔(dān)決策失誤的投資責(zé)任。這就使得部門、地方和企業(yè)，大家都只關(guān)心爭投資、上項目、增加生產(chǎn)能力，很少顧及投資成本和投資效益。投資領(lǐng)域的建設(shè)施工，也由建設(shè)部門或主管部門安排，除了工程費用之外，施工隊伍的遷移、建筑機械的裝備和大型臨時工棚的設(shè)置等，都由建設(shè)項目開支，建設(shè)項目同施工企業(yè)的關(guān)系，或者是扯皮嚴(yán)重，或者是“投資無底洞，工期馬拉松”。

1978年以后，實行改革開放，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換到有計劃商品經(jīng)濟的模式，地方分灶吃飯，企業(yè)擴大自主權(quán)，成為相對獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，一些部門實行投入產(chǎn)出包干，投資方面推行“撥改貸”，實行了國家基本建設(shè)基金制，地方、部門、企業(yè)的機動財力大大增加，出現(xiàn)了投資主體多元化、投資資金多源化、投資方式多樣化和投資決策多層次化的局面。此時，國家是投資主體，地方、部門、企業(yè)和一些金融機構(gòu)也都是投資主體；資金來源不僅有國家預(yù)算資金，而且有地方和部門的機動財力、企業(yè)的自有資金、銀行貸款、利用外資；還直接向社會發(fā)行證券籌集資金。在投資方式上，逐步地從行政分配方式轉(zhuǎn)向招標(biāo)投標(biāo)，引入競爭機制，還有租賃、補償貿(mào)易、國內(nèi)合資合作、中外合資合作，后來又發(fā)展到企業(yè)兼并和企業(yè)集團的重組等等。在投資決策上，有中央直接決策的，也有地方和部門決策的，還有企業(yè)、銀行自行決策的，1988年又成立了幾家專業(yè)投資公司對營利性項目用國家分配的投資基金從事投資經(jīng)營。

1992年，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，并在隨后進行了一系列市場取向的經(jīng)濟改革。在投融資體制方面，將投資大體分為競爭性項目投資、基礎(chǔ)性項目投資和公益性項目投資三大部分，并重新確定其主要投資主體和投融資方式；強化投資風(fēng)險約束機制，實行企業(yè)（項目）法人責(zé)任制和項目資本金制度；對投資宏觀調(diào)控實行責(zé)任制，由中央和省兩級負(fù)責(zé)；組建國家開發(fā)銀行，建立政策性投融資體系。這些都為我國投融資體制注入了新的內(nèi)容和活力，它的特征是強調(diào)了企業(yè)的投資主體地位和市場的調(diào)節(jié)作用，從而使投融資體制的變化和發(fā)展更符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。

二、計劃經(jīng)濟體制下投融資體制的變革

黨的十一屆三中全會以前，與傳統(tǒng)集中計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，我國投融資體制的主導(dǎo)模式是集中計劃投資模式。它又可分為兩種不同的變化形式：一種是中央集權(quán)制，實行于國民經(jīng)濟恢復(fù)時期、“一五”時期和60年代經(jīng)濟調(diào)整時期；另一種是行政分權(quán)制，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下地方分權(quán)制，實行于“大躍進”和“文化大革命”兩個時期。

（1）國民經(jīng)濟恢復(fù)時期（1949—1952年），實行以國家投資為主導(dǎo)、投資主體多元化的計劃投資體制

在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，我國經(jīng)濟體制重要內(nèi)涵中的生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)，存在著國營經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、公私合營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟和私人資本主義經(jīng)濟五種經(jīng)濟成分。多種經(jīng)濟成分并存，決定了投資主體多元化；國營經(jīng)濟和集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，決定了國家投資占主導(dǎo)地位。與投資主體多元化相適應(yīng)，形成了國家財政撥款投資、公私合股投資、銀行貸款投資及贖買投資等多種投資方式。

恢復(fù)時期，投資不多，為了加強對基本建設(shè)投資管理，保證極有限的財力物力用于國家重點項目的建設(shè)，占主導(dǎo)地位的國家投資實行“兩上一下”的計劃管理辦法，即中央人民政府政務(wù)院經(jīng)濟委員會（簡稱中財委）自上而下逐級下達基本建設(shè)年度投資控制數(shù)字，然后由建設(shè)單位自下而上在控制數(shù)字內(nèi)編報基本建設(shè)計劃，最后由上而下審批下達年度基本建設(shè)投資計劃。投資決策權(quán)集中于國家，國營企業(yè)沒有擴大再生產(chǎn)的投資權(quán)，甚至維持簡單再生產(chǎn)的投資也需要經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)。當(dāng)時，省級以下各級政府無權(quán)審批決策任何項目。

（2）“一五”時期（1953—1957年），實行高度集中統(tǒng)一的投資體制

“一五”時期，與高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟管理體制相適應(yīng)，國家在投資領(lǐng)域也實行了高度集中統(tǒng)一的管理體制，或者說是一種由國家“全統(tǒng)全包”的投資分配制。其模式的主要框架是：

①投資決策權(quán)集中于中央，項目審批權(quán)高度集中

五年計劃和年度計劃中的投資規(guī)模、投資方向、投資布局以及重大建設(shè)項目的投資，都由中央統(tǒng)一安排，集中審批確定。投資項目計劃審批權(quán)限也是高度集中，所有限額以上和委托國外設(shè)計的建設(shè)項目的設(shè)計任務(wù)書，都必須由國家計委審查，報國務(wù)院審批，限額以下的地方工業(yè)項目，也必須由中央有關(guān)部門審查批準(zhǔn)。列入基本建設(shè)計劃的項目，其年度投資額、主要建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)進度都是指令性指標(biāo)，部門和單位無權(quán)增減。

②在計劃管理的條塊關(guān)系上，強調(diào)以條條管理為主

這一時期的投資體制，是以國家作為投資主體的部門分配投資的體制。也就是說，由國家計劃部門有計劃地把五年計劃或年度計劃的基本建設(shè)投資額切成若干塊，分配給中央各部門，再由各部門分配給所屬建設(shè)項目。

與高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制相一致，這個時期的基本建設(shè)資金集中在中央財政，由國家財政無償拔給?；窘ㄔO(shè)投資既包括新建、擴建、改建、恢復(fù)投資，也包括“四項費用”（技新勞零費用）。從1954年起，“四項費用”不算作基本建設(shè)投資，但仍從財政撥款，由各主管部門分配使用。

④基建物資由國家統(tǒng)一分配，施工力量由國家統(tǒng)一安排

為了加強對物資的集中統(tǒng)一管理，“一五”時期，將物資分為統(tǒng)配物資、部管物資和地方管理物資三大類?；窘ㄔO(shè)建筑物資大多數(shù)是屬于第一、二類物資。如鋼材、水泥、木材三大材料，一直是國家統(tǒng)配物資，由國家統(tǒng)一調(diào)撥的。當(dāng)時，可以說，全國70%的建筑材料是由國家集中調(diào)撥和分配的?；窘ㄔO(shè)施工力量，開始是由各部所屬重點建設(shè)項目組織施工力量自營施工，工程建成后，施工隊伍轉(zhuǎn)為生產(chǎn)工人。由于不利于施工經(jīng)驗的積累，以后不少部門就由自營施工逐步轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)施工隊伍，從而可以在全國范圍內(nèi)機動靈活地遷移調(diào)動，實現(xiàn)了工廠化施工。

⑤建立、集中統(tǒng)一的投資建設(shè)管理機構(gòu)和管理制度

1952年成立了國家計劃委員會，管理全國基本建設(shè)投資的長期規(guī)劃和五年計劃。1954年，國家基本建設(shè)委員會成立，把限額以上項目的決策權(quán)和設(shè)計審批權(quán)集中到中央。同年成立了建筑工程部，負(fù)責(zé)歸口管理全國的建筑業(yè)。此外，在管理制度方面，確定“先勘察，后設(shè)計；先設(shè)計，后施工”的建設(shè)程序以及有關(guān)設(shè)計程序，并且制定了預(yù)算定額、概預(yù)算編制細(xì)則、預(yù)算價格和各種工程費用定額標(biāo)準(zhǔn)。

⑥建設(shè)投資統(tǒng)一由專業(yè)銀行辦理撥款和監(jiān)督

國家財政對基本建設(shè)單位的撥款，先是在1952年指定由交通銀行負(fù)責(zé)辦理和監(jiān)督使用。1954年，中國人民建設(shè)銀行成立，專門承擔(dān)基本建設(shè)撥款和監(jiān)督工作。

（3）“大躍進”時期（1958—1960年），投資體制的第一次行政性分權(quán)

投資決策權(quán)過于集中顯出了弊端。1956年國家開始實行以擴大地方和企業(yè)的投資權(quán)限，發(fā)揮他們的主動性和積極性為目的的投資體制變革。三年“大躍進”時期投資體制的主要變革有：

①下放投資項目審批權(quán)限

為了讓地方盡快發(fā)展工業(yè)，建成工業(yè)省，中央決定下放投資項目審批權(quán)。中央只負(fù)責(zé)涉及全國生產(chǎn)平衡的協(xié)作關(guān)系跨幾個地區(qū)的、對生產(chǎn)力布局有重大影響的骨干項目的審批，其余限額以上和全部限額以下項目，都由地方審批。由于“兩本賬”和計劃方法，投資計劃可允許地方層層加碼，自行增加投資，地方只要有錢，可以興辦工廠，包括大型和限額以上項目。同時，將過去設(shè)計任務(wù)書中必須包括的六項內(nèi)容簡化為四項，極大地簡化了建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書的深度。

②在計劃管理的條塊關(guān)系上，改為以塊塊管理為主

這時期實行的計劃管理體制是以地方管理為主，由各省、市根據(jù)中央確定的方針，負(fù)責(zé)編制本地區(qū)的全部企事業(yè)（含中央管理的）計劃草案，并規(guī)定地方對國家基本建設(shè)有權(quán)調(diào)整和統(tǒng)籌安排。

③試行投資包干制

投資包干是首先從石景山鋼鐵廠（首鋼前身）開始的，隨后在冶金部等系統(tǒng)的一些建設(shè)單位推廣試行。內(nèi)容規(guī)定：年度國民經(jīng)濟計劃和國家預(yù)算核定的基本建設(shè)投資，在保證不降低生產(chǎn)能力、不推遲交工日期、不突破投資總額和不增加非生產(chǎn)性建設(shè)比重的情況下，交由各有關(guān)建設(shè)部門和單位統(tǒng)一掌握，自行安排，包干使用，有權(quán)因地、因事制宜，修改設(shè)計定額，調(diào)整建設(shè)項目，在項目間調(diào)劑資金，留用結(jié)余資金，未完工程投資可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，年終不再收回。實行投資包干制，旨在調(diào)動建設(shè)部門、單位的主動性和積極性，鼓勵節(jié)約投資，降低建設(shè)成本，加快建設(shè)進度。但投資包干的推行很快走了樣。在其過程中，把“投資一頂二，產(chǎn)量翻一番，速度快一倍”的口號，當(dāng)作投資包干的模式到處套用，助長了競相浮夸風(fēng)，并成為在基本建設(shè)中任意擴大建設(shè)規(guī)模和修改設(shè)計的合法形式，給投資領(lǐng)域帶來了極為嚴(yán)重的混亂。

④破除規(guī)章制度，投資管理松弛

破除規(guī)章制度的浪潮，首先沖向“先勘測、后設(shè)計；先設(shè)計、后施工”的科學(xué)建設(shè)程序，取代它的是“邊勘察、邊設(shè)計、邊施工”的“三邊”或“四邊”（加上“邊生產(chǎn)”）的口號，導(dǎo)致了許多項目草率上馬。其次是把經(jīng)濟核算制當(dāng)作煩瑣哲學(xué)去破除，提倡“肉爛在鍋里”。一些建設(shè)單位和施工企業(yè)取消財務(wù)管理和會計核算，推行“以表代賬”，更為甚者還搞了“無賬會計”。此外，在“解放思想”、打破“條條框框”的過程中，很快沖破了長短期資金分口管理的原則界限。

⑤撤銷建設(shè)銀行機構(gòu)

1958年建設(shè)銀行并入財政部，成為財政部門的一個組成機構(gòu)，同財政部經(jīng)濟建設(shè)財務(wù)司合署辦公。在基本建設(shè)預(yù)算管理和撥款上，實行“兩口并一口，兩閘并一閘”。從而大大地削弱了建設(shè)銀行作為銀行對全國建設(shè)項目特別是對中央級重點建設(shè)項目撥款的監(jiān)督。

（4）經(jīng)濟調(diào)整時期（1961—1965年），恢復(fù)中央集權(quán)的投資體制

三年“大躍進”期間，由于基本建設(shè)管理權(quán)限放得過多、過散、過下，導(dǎo)致了投資規(guī)模嚴(yán)重膨脹，基本建設(shè)活動失去控制，處于無政府狀態(tài)。

從1961年開始，國民經(jīng)濟進入調(diào)整時期。為了調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展速度，壓縮基本建設(shè)規(guī)模，國家重申全國統(tǒng)一計劃的原則，加強對國民經(jīng)濟的集中統(tǒng)一管理，上收下放給地方的投資權(quán)限。國家明確規(guī)定，基本建設(shè)投資不再由地方財政包干，而由中央財政專項撥款，嚴(yán)加控制，并削減部門、地方和企業(yè)的預(yù)算外資金。這一時期，投資體制恢復(fù)中央集權(quán)的主要內(nèi)容有：

第一，加強基本建設(shè)計劃和立項的集中統(tǒng)一管理。一是收回了項目審批權(quán)，大中型建設(shè)項目一律由國家計委或國務(wù)院批準(zhǔn)。二是收回了投資計劃管理權(quán)，年度投資規(guī)模由國家確定。三是所有基本建設(shè)投資和大中型項目，都必須納入年度基本建設(shè)計劃；一律不再搞計劃外的基本建設(shè)。

第二，重申嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，恢復(fù)和重建投資管理規(guī)章制度。即所有建設(shè)項目的設(shè)計任務(wù)書要經(jīng)過批準(zhǔn)，才能列入年度計劃；所有的建設(shè)項目要在設(shè)計文件經(jīng)過批準(zhǔn)和落實條件以后，才能動工。此外，這次重建的基本建設(shè)程序，更加強調(diào)了基本建設(shè)的前期工作和擴大了編制設(shè)計任務(wù)書的建設(shè)項目范圍。

第三，嚴(yán)格自籌資金管理。中央在就自籌資金的管理和使用問題發(fā)布的一系列指示中明確規(guī)定，所有自籌資金用于基本建設(shè)都必須納入國家統(tǒng)一的基本建設(shè)計劃，不得用于搞計劃外基本建設(shè)。

第四，嚴(yán)格施工管理。

第五，組織設(shè)備成套供應(yīng)。1963年9月成立了國家設(shè)備成套總局，負(fù)責(zé)按照建設(shè)項目的規(guī)模和進度，依據(jù)設(shè)計要求，成套地安排設(shè)備的生產(chǎn)，成套地組織供應(yīng)。

第六，恢復(fù)建設(shè)銀行的建制和財政駐廠員制度，加強對建設(shè)項目的監(jiān)督和管理。

值得一提的是，經(jīng)過在調(diào)整中暴露出來的擴大再生產(chǎn)投資擠掉簡單再生產(chǎn)投資的問題，人們第一次認(rèn)識到：基本建設(shè)投資，并不能概括全部固定資產(chǎn)投資，固定資產(chǎn)投資也不能全部由基本建設(shè)計劃來安排。第一次認(rèn)識到要把投資區(qū)分為擴大再生產(chǎn)投資和簡單再生產(chǎn)投資，而且首先要安排好簡單再生產(chǎn)投資。

集中投資、集中管理，是經(jīng)濟調(diào)整的極其關(guān)鍵的一步，并且取得了成效。但這次調(diào)整是運用強制性手段實現(xiàn)的，它使投資體制返回到“一五”時期高度集權(quán)的軌道，甚至比“一五”時期更為集中，以后便更加暴露了原有投資體制中存在的問題。

（5）“十年動亂”時期（1966—1976年），投資體制的第二次行政性分權(quán)

國民經(jīng)濟調(diào)整時期擬定的一些改革措施，由于“文化大革命”被擱置。這時期，體制變革被納入“斗批改”運動，使一些合理的管理制度也被沖掉。投資體制新的變化主要表現(xiàn)在：

①基本建設(shè)投資的計劃審批權(quán)限再次下放

隨著基本建設(shè)計劃審批權(quán)限的下放，物資權(quán)限、財政權(quán)限也大幅度下放，而地方又沒有建立必要的管理制度，十年“文化大革命”時期的投資計劃管理名存實亡。

②再次實行投資包干

1970—1972年和1975年又先后兩次實行投資包干，但實際上未能堅持下去。國家規(guī)定企業(yè)上繳財政的折舊基金全部下放給地方，由于基本建設(shè)計劃管理體制被打亂，這筆資金實際上被大量用于新建，使基本建設(shè)戰(zhàn)線越拉越長，而真正需要更新改造的企業(yè)既無權(quán)，又缺少資金。

③擴大地方的投資分配權(quán)限

從1974年起，按“四、三、三”的比例分配基本建設(shè)投資，即投資的40%由中央主管部門直接安排，30%由中央主管部門商同地方安排，另外30%由地方統(tǒng)籌安排。地方投資分配權(quán)限有所擴大。

④簡化和廢除基本建設(shè)程序及投資管理制度

“文革”期間，在破除基本建設(shè)程序和投資管理制度方面，與“大躍進”時期相比，有過之而無不及。要“砸爛”基本建設(shè)程序和建設(shè)銀行的撥款監(jiān)督，把經(jīng)濟核算說成是“資產(chǎn)階級法權(quán)”而橫加批判，一些“三邊”、“四邊”和“無賬會計”之類的東西又卷土重來，而且變本加厲，造成基本建設(shè)長達十年戰(zhàn)線長、資金分散、管理混亂、損失浪費的混亂局面。

十年動亂期間，全國建設(shè)規(guī)模失控，在建投資總規(guī)模長期偏大，投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，投資效益每況愈下，社會生產(chǎn)和人民生活受到嚴(yán)重影響。

（6）“撥亂反正”時期（1977—1978年），整頓基本建設(shè)投資體制

在粉碎“四人幫”以后，我國經(jīng)濟領(lǐng)域的主要任務(wù)，是扭轉(zhuǎn)國民經(jīng)濟停滯混亂的局面，迅速恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，同時要在理論上、思想上澄清是非，撥亂反正。在基本建設(shè)投資領(lǐng)域，開始有針對性地進行了一系列緊縮措施和整頓工作。一是在全國范圍內(nèi)開展基本建設(shè)財務(wù)大檢查，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律；二是明確要求嚴(yán)格執(zhí)行國家計劃，控制投資規(guī)模；加、強建筑施工的財務(wù)管理，促進經(jīng)濟核算；加強撥款監(jiān)督，堅持“四按”原則。三是總結(jié)建國以來基本建設(shè)工作的成功經(jīng)驗，發(fā)布了一系列文件，重申必須按照規(guī)定的基本建設(shè)程序辦事。

但是，由于當(dāng)時開始了以引進進口設(shè)備為特征的“新的大躍進”（又稱為“洋躍進”），整頓工作未能深入下去。不僅如此，而且因引進大型項目太多，投資規(guī)模太大，脫離了我國國力，又給國民經(jīng)濟建設(shè)帶來了許多新的問題，導(dǎo)致投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

總之，1949—1978年，我國的投資管理體制，一直是以高度集中統(tǒng)一的直接控制為主，并且主要是以指令性計劃和行政辦法管理為主。這種集中計劃投資體制，也可稱為投資分配制，其基本特征是訂計劃、批項目、分投資。具體表現(xiàn)為：一是國家為投資主體（實質(zhì)是國家全統(tǒng)全包投資），企業(yè)不是投資主體。二是投資決策集中化。投資決策權(quán)高度集中于計劃管理的中央，地方缺少投資決策權(quán)，企業(yè)沒有投資決策權(quán)。三是投資計劃按部門歸口切塊分配，立項按計劃程序?qū)徟Ｋ氖峭顿Y渠道單一財政撥款，投資實施任務(wù)由行政計劃安排。五是垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，對投資活動實行宏觀直接調(diào)控。行政管理是投資調(diào)控的主要方式，經(jīng)濟手段和法律手段很少運用。這種集中計劃投資體制，在當(dāng)時，特別是在“一五”時期，是必要的，也有一定的好處。最重要的是，它有利于在一定時期內(nèi)集中投資，保證重點建設(shè)。但是，隨著生產(chǎn)社會化程度的不斷提高和經(jīng)濟的快速發(fā)展，其存在的體制弊端日趨突出。主要弊端有：一是國家集中分配投資和企業(yè)無償使用國家投資的體制，造成在投資決策、建設(shè)和經(jīng)營上的責(zé)權(quán)利脫節(jié)，助長了爭項目爭投資的“投資饑渴癥”。二是單一關(guān)中計劃體制，集中過多，統(tǒng)得過死，企業(yè)成為各級政府的附屬物，否定了它的相對獨立性；企業(yè)不是投資主體，沒有投資決策權(quán)，從而壓抑了企業(yè)的積極性，束縛了企業(yè)的活力。三是投資決策高度集中，由于缺乏風(fēng)險意識和責(zé)任約束機制，容易出現(xiàn)決策的隨意性，導(dǎo)致投資決策失誤多。四是投資運行各環(huán)節(jié)（建設(shè)單位、設(shè)計、施工、物資供應(yīng)單位），依靠指令性計劃運轉(zhuǎn)，對于變化了的情況不能作出及時調(diào)整，缺乏靈敏性。這些弊端極大地阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。為了解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，必須對傳統(tǒng)的集中計劃投資體制進行大力改革。

三、有計劃商品經(jīng)濟體制下投融資體制改革的嘗試和展開

1978年12月，黨的十一屆三中全會勝利召開。全會在決定把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的同時著重指出，為了實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，必須對經(jīng)濟體制進行改革。此后，國家作出了一系列市場取向的經(jīng)濟體制改革決策，推動了國民經(jīng)濟各項改革的開展。在經(jīng)濟體制的初步改革、全面改革和十二屆三中全會確立的有計劃商品經(jīng)濟體制的十多年來，我國的投融資體制也進行了一系列的改革。

（1）經(jīng)濟體制初步改革時期（1979—1984年），投融資體制改革的嘗試

1979—1984年，我國在改革、開放、搞活方面，除了在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包以外，在城市經(jīng)濟工作中，先是實行擴大企業(yè)自主權(quán)，接著實行“利改稅”，對地方實行“分灶吃飯”的財政包干，一些企業(yè)實行了經(jīng)營承包制，小企業(yè)實行了租賃承包制。在投資方面，實行撥款改貸款、投資包干制和投標(biāo)招標(biāo)制。其間，經(jīng)歷了我國投融資體制改革的兩次高潮。

①1979年：我國投融資體制改革的第一個高潮

從1979年起，國民經(jīng)濟要用三年時間進行調(diào)整，并確定了“調(diào)整、改革、整頓、提高”的八字方針。這一年，在投資領(lǐng)域，則掀起了我國投融資體制改革的一個高潮。

一是在基本建設(shè)中推行合同制。1979年4月，國家建委提出了在基本建設(shè)中要推行合同制。這是投資領(lǐng)域?qū)嵭杏媒?jīng)濟方法管理經(jīng)濟的重要的第一步。

二是部分設(shè)計單位進行企業(yè)化取費試點。我國基本建設(shè)中設(shè)計單位的經(jīng)費一直是從國家預(yù)算的事業(yè)經(jīng)費中撥款的。1979年全國基本建設(shè)會議中提出了進行改革和實行企業(yè)化試點的意見。1979年6月，國家計委、國家建委、財政部決定先在北京鋼鐵設(shè)計研究總院等18個單位試點，由事業(yè)費開支改為從基本建設(shè)投資中提取設(shè)計費，使設(shè)計單位開始向企業(yè)化、社會化發(fā)展。企業(yè)化管理調(diào)動了設(shè)計單位的積極性，到1983年全部實行設(shè)計取費，全面推行技術(shù)經(jīng)濟責(zé)任制。

三是擴大國營企業(yè)自主權(quán)。1979年7月，國務(wù)院頒發(fā)了關(guān)于國營企業(yè)擴大自主權(quán)的5個文件，內(nèi)容主要包括開始實行利潤留成、開征國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅、提高固定資產(chǎn)折舊率和改進折舊費使用辦法、實行流動資金全額信貸等規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，國家建委、財政部等部門先后頒發(fā)了《擴大國營施工企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)有關(guān)問題的暫行規(guī)定》，從而也擴大了建筑企業(yè)自主權(quán)。在某種意義上，這些改革可以說是投資資金管理體制改革的發(fā)端。

四是在特區(qū)內(nèi)對外資實行開放政策。1979年7月，國務(wù)院決定試辦深圳、珠海、汕頭、廈門經(jīng)濟特區(qū)，在特區(qū)內(nèi)對外資實行開放政策，并開始制定和頒發(fā)一系列有關(guān)利用外資的法規(guī)、條例和辦法。從此，中國利用外國直接投資的大門打開了，這是在投資領(lǐng)域的一項具有深遠意義的重大改革。

五是基本建設(shè)投資由財政撥款改為銀行貸款。在建國后的30年，我國國營企業(yè)的基本建設(shè)投資，主要是采取財政無償撥款的形式，銀行信貸資金是不允許用于基本建設(shè)投資的。1979年在調(diào)整基建戰(zhàn)線、清理在建項目中，發(fā)現(xiàn)投資領(lǐng)域長期存在著向國家爭投資爭項目的“吃大鍋飯”思想，長期存在著“長（戰(zhàn)線長）、散（資金散）、亂（管理混亂）、費（損失浪費嚴(yán)重）”的“老大難”問題。人們把問題歸咎于國家對基本建設(shè)投資的無償撥款，并提出把基本建設(shè)投資由財政無償撥款改為銀行貸款有償占用、有息占用的主張。1979年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)了國家計委、國家建委、財政部《關(guān)于基本建設(shè)投資實行貸款辦法的報告》，并批準(zhǔn)了《基本建設(shè)貸款試行條例》。從此，拉開了投資信貸體制改革的序幕?！皳芨馁J”的意義，不僅在于用有償?shù)霓k法管理財政投資，更重要的是，它還成為大規(guī)模運用信用工具參與固定資產(chǎn)投資的先聲。這是投資管理體制改革向市場原則邁出的極其重要的一步?！皳芨馁J”試點一年以后，國務(wù)院決定，從1981年起，凡是實行獨立核算、有還款能力的企業(yè)，進行基本建設(shè)所需的投資，除盡量利用企業(yè)自有資金外，一律改為銀行貸款。但是，由于種種原因，這一決定沒有能夠全面實行。在1980—1984年的五年中，“撥改貸”仍處于小范圍的試點當(dāng)中，改革的進展不是很大，每年改為貸款的投資僅占當(dāng)年國家預(yù)算內(nèi)投資的1/10左右。其主要原因是基本建設(shè)管理體制的改革不配套，不同步。如計劃、財政、物資、設(shè)計、施工等部門的管理體制沒有協(xié)同動作和配套改革。

六是設(shè)備成套工作逐步從行政辦法向經(jīng)濟辦法過渡。1979年成立了國家設(shè)備成套總局，由國家建委代管。這一時期的設(shè)備成套工作逐步從用行政辦法轉(zhuǎn)向用經(jīng)濟辦法，即由過去的等待國家下達成套項目的審查、分配、組織設(shè)備成套，轉(zhuǎn)向承攬項目任務(wù)，為用戶服務(wù)，實行負(fù)有經(jīng)濟責(zé)任的合同制。根據(jù)項目的需要，及時供應(yīng)設(shè)備，并按規(guī)定費率收取服務(wù)費用。

②1980—1983年：投融資體制改革嘗試的繼續(xù)推進

這一時期，國家在繼續(xù)擴大和完善1979年推出的各項改革措施的同時，又從以下幾個方面對投融資體制進行了進一步改革。

第一，編制綜合基本建設(shè)計劃和固定資產(chǎn)投資計劃。從1979年開始，擴大企業(yè)自主權(quán)，實行企業(yè)留利制度，中央、地方實行財政分灶吃飯，銀行擴展投資貸款業(yè)務(wù)，以及對外開放、多種形式利用外資，改變了投資由單一財政撥款的做法，形成了多渠道投資的新格局。為適應(yīng)這些新情況，從1981.年起開始編制包括多種渠道資金在內(nèi)的綜合基本建設(shè)計劃；從1982年起，把全民所有制基本建設(shè)投資和更新改造措施投資統(tǒng)一納入固定資產(chǎn)投資計劃。

第二，著重進行了施工企業(yè)管理體制的改革。1980年4月，全國基本建設(shè)工作會議提出擴大國營施工企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)，確定其合理利潤，實行利潤留成制度。會議還特別提出要允許施工企業(yè)在完成計劃之外自行承攬部分任務(wù)，同時允許建設(shè)單位自行選擇承包工程施工單位。這可看作是在建設(shè)施工領(lǐng)域市場化導(dǎo)向改革的開始。1981年12月，國營施工企業(yè)還開始推行經(jīng)濟責(zé)任制。1982年1月，國際上通行的建筑安裝工程招標(biāo)投標(biāo)制度開始在我國試行，深圳經(jīng)濟特區(qū)首次以招標(biāo)方式安排建筑施工，既節(jié)省了投資，又搞活了建筑施工企業(yè)，這一經(jīng)驗很快在全國推廣。1983年以后，建筑企業(yè)實行以稅代利，即利改稅，按照規(guī)定建筑企業(yè)的利潤實行55%的所得稅率。這些措施都進一步把國營建筑施工企業(yè)推向市場。

第三，實行多種形式的投資承包責(zé)任制。一是建設(shè)項目投資包干制。為扭轉(zhuǎn)“投資無底洞，工期馬拉松”的局面，從1980年開始，試行投資包干的經(jīng)濟責(zé)任制，1982年又推行按合理工期組織建設(shè)和施工，在項目管理的改革上邁出了重要的一步。1983年3月，為完善建設(shè)項目包干經(jīng)濟責(zé)任制，國家計委等部門聯(lián)合制定頒發(fā)了《基本建設(shè)項目包干經(jīng)濟責(zé)任制試行辦法》，投資包干的形式，可以因不同類型的建設(shè)項目，采取不同的包干形式。其實質(zhì)是：建設(shè)單位等有關(guān)方面對國家計劃確定的建設(shè)項目，按建設(shè)規(guī)模、投資總額、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、材料消耗和形成綜合生產(chǎn)能力包干，實行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的經(jīng)營管理責(zé)任制。二是工業(yè)部門投資大包干制。從1981年起，國家先后對石油、煤炭、電力、冶金、有色金屬、石油化工和鐵道等部門實行了不同內(nèi)容的投入產(chǎn)出承包和包干。如鐵道部從1986年起實行投入產(chǎn)出、以路養(yǎng)路經(jīng)濟責(zé)任制，一定五年不變。

第四，國家開始放松對資本流動的限制。一是橫向經(jīng)濟聯(lián)合推動資金融通的發(fā)展。1980年7月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，提出了推進原料產(chǎn)地與加工地區(qū)的聯(lián)合。在橫向經(jīng)濟聯(lián)合中，普遍提出了融通資金的需要，要求開放資金市場。1980年，甘肅省創(chuàng)辦了第一家投資公司。隨后，國內(nèi)投資公司一哄而起，1982年一下子發(fā)展到700多個。1983年國務(wù)院發(fā)出通知，對投資公司進行整頓，使之發(fā)展?jié)u趨穩(wěn)健。1981年，為了多出口一些石油，鼓勵把工業(yè)中燒油的電站、爐窯改為燒煤，騰出石油出口，國務(wù)院成立了以煤代油專用資金辦公室。以后，又組建了華能投資開發(fā)公司。1980年，國內(nèi)還辦起了第一家租賃公司——東方租賃公司。二是鼓勵國內(nèi)合資建設(shè)。在部門之間、地區(qū)之間、企業(yè)之間和幾種所有制之間的橫向經(jīng)濟聯(lián)合過程中，經(jīng)常提出合資建設(shè)問題，為了促進和引導(dǎo)其健康發(fā)展，1982年10月，國家計委等單位頒發(fā)了《關(guān)于試行國內(nèi)合資建設(shè)暫行辦法》。三是發(fā)行債券，發(fā)展直接金融。從1949年到十一屆三中全會以前，我國曾發(fā)行過兩次債券。第一次是1950年，政府發(fā)行了“人民勝利折實公債”，折合人民幣2.6億元。第二次是從1954年起，連續(xù)五年發(fā)行了“國家經(jīng)濟建設(shè)公債”，總額為35.4億。十一屆三中全會以后，我國開始經(jīng)濟調(diào)整和經(jīng)濟體制改革。為了調(diào)整與穩(wěn)定國民經(jīng)濟，適當(dāng)集中各方面的財力，進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，國務(wù)院決定從1981年開始，發(fā)行國庫券。國庫券籌集的資金，由國務(wù)院統(tǒng)一安排使用。1981年發(fā)行國庫券48.7億元，1982年發(fā)行43.8億元，1983年發(fā)行41.58億元，1984年發(fā)行40億元，1981年7月，建設(shè)銀行首創(chuàng)代建設(shè)單位發(fā)行證券，為山東煙臺市集資興建龍口電廠。國庫券的發(fā)行和代建設(shè)單位發(fā)行債券，使我國投資領(lǐng)域出現(xiàn)了間接金融和直接金融相結(jié)合的局面。四是鼓勵各種形式的利用外資。當(dāng)時利用外資的主要方式有吸收各種外國貸款、在國外發(fā)行債券和吸收直接投資、舉辦中外合資項目等。1979—1984年，我國共吸收外國貸款188億元，建成大小項目2000多個，在建項目2200多個。1982年開始至1984年，我國金融機構(gòu)在國外發(fā)行外幣債券。最初是中國國際信托投資公司于1982年1月在日本發(fā)行日元債券100億日元；接著，1983年福建投資公司在日本發(fā)行日元債券50億日元；1984年中國銀行在日本發(fā)行日元債券200億日元。雖然次數(shù)不多，數(shù)額還不大，但從此邁出了向國外資本市場籌集外資的步子。

第五，為重點建設(shè)推出新的投融資舉措。針對改革開放后出現(xiàn)的新情況，國家推出了為重點建設(shè)籌措資金和調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的新舉措：一是1982年12月確定開征的國家能源交通重點建設(shè)基金。12月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于征集國家能源交通重點建設(shè)基金的通知》，12月15日國務(wù)院發(fā)布《國家能源交通重點建設(shè)基金征集辦法》，規(guī)定除地方財政的農(nóng)（牧）業(yè)稅附加、中小學(xué)校的學(xué)雜費收入、國營企業(yè)的大修理基金、油田維護費和育林基金免予征集外，其他各項預(yù)算外資金，一律按當(dāng)年實際收入數(shù)征集10%（從1987年開始改為15%），從1983年1月1日開始執(zhí)行。二是1983年9月確定開征的建筑稅。國家對自籌的基本建設(shè)和技術(shù)改造項目的土建部分投資，除用于能源、交通、學(xué)校教學(xué)設(shè)施、醫(yī)院醫(yī)護設(shè)施和環(huán)境保護等方面，其他都要征收建筑稅。這兩項辦法雖然有許多不足，但在當(dāng)時條件下，它們畢竟不同于傳統(tǒng)體制下完全用行政手段分配建設(shè)資金的方法，應(yīng)該說是有了很大的進步。

應(yīng)當(dāng)指出的是，在這一時期，盡管進行了多方面的改革，出臺了許多措施，但投資管理體制中的兩個核心問題卻基本沒有觸及，即一方面，整個投資決策體制仍然以政府的高度集中為特征；另一方面，與之相對應(yīng)，決策者的責(zé)任制問題還沒有提到改革的議事日程上。

③1984年：投融資體制改革的第二次高潮

從1984年起，隨著整個經(jīng)濟體制改革的深入，投資體制改革開始觸及投資決策中的計劃與市場問題，從而形成了我國投融資體制改革的第二次高潮，其標(biāo)志是國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》和《關(guān)于改革計劃體制的若干規(guī)定》。這兩個文件推進了分權(quán)化、引進市場機制和加強投資責(zé)任約束機制的改革。

第一，改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制。1984年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》。《規(guī)定》提出了要進行16個方面的改革，主要包括：全面推行基本建設(shè)項目投資包干責(zé)任制；大力推行工程招標(biāo)承包制；建立工程承包公司；建立城市綜合開發(fā)公司；勘察設(shè)計要向企業(yè)化、社會化方向發(fā)展，全面推行技術(shù)經(jīng)濟承包責(zé)任制；改革建設(shè)資金管理辦法；改革設(shè)備供應(yīng)辦法，積極推行設(shè)備承包經(jīng)濟責(zé)任制和有償合同制；改革現(xiàn)行的項目審批程序等。隨后，國家計委等單位相繼頒發(fā)了一系列的規(guī)定和辦法，開始了投資領(lǐng)域以建設(shè)項目和建筑施工管理體制為中心的改革。1984年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委《關(guān)于工程設(shè)計改革的幾點意見》，進一步推進勘察設(shè)計事業(yè)的管理體制改革，引進競爭機制，積極推行設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)制；提出了組建工程咨詢公司和工程承包公司，使設(shè)計單位向多功能方向發(fā)展。與其同時，國家又頒發(fā)了《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》，在承包工程中積極推行招標(biāo)投標(biāo)，打破部門、地區(qū)界限，鼓勵競爭，防止壟斷。在成套設(shè)備和基建物資供應(yīng)方面，也進行了改革，引入競爭機制，逐步向招標(biāo)承包制方向發(fā)展。

這里需要指出的是，投資建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)，實際上有兩個層次：一是工程招標(biāo)，主要包括上面所說的建設(shè)項目的工程勘察設(shè)計、建筑施工、設(shè)備采購都要普遍通過招標(biāo)投標(biāo)，擇優(yōu)選定。二是項目招標(biāo)，新項目不涉及特定地區(qū)或不受資源限制的，可通過招標(biāo)，擇優(yōu)選定建設(shè)地點，選定建設(shè)單位。實行招標(biāo)投標(biāo)制，有利于改變過去那種以行政辦法分配建設(shè)任務(wù)、項目上馬憑主觀意志拍板、設(shè)計施工隊伍依附部門和地方主管機關(guān)吃“大鍋飯”的體制。這是投資領(lǐng)域改革的第一個方面，可以稱之為微觀投資體制改革的方面。

第二，簡政放權(quán)，進行計劃體制改革。1984年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家計委《關(guān)于改革計劃體制的若干規(guī)定》。《規(guī)定》決定：生產(chǎn)性基本建設(shè)項目，按規(guī)模劃分的，屬于大中型項目仍按原規(guī)定由國家計委或國家計委核報國務(wù)院審批；按資金限額劃分的，國家計委審批權(quán)限由1000萬元以上提高到5000萬元以上，其中，能源、交通、原材料行業(yè)由1000萬元以上提高到5000萬元?？偼顿Y2億元以上的項目，由國家計委核報國務(wù)院審批。非生產(chǎn)性基本建設(shè)項目，凡資金、能源、材料、設(shè)備能自行解決的，原則上由各部或各省、自治區(qū)、直轄市自行審批，但其投資需納入基本建設(shè)規(guī)模。這是投資領(lǐng)域改革的第二個方面，也可稱之為宏觀投資體制改革的方面。

第三，進一步實行對外開放和利用外資政策。1984年5月，中共中央、國務(wù)院決定進一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海14個沿海港口城市。放寬這些城市利用外資項目的審批權(quán)限，發(fā)展“三資”企業(yè)，興辦經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。

（2）經(jīng)濟體制全面改革時期（1985—1988年），投融資體制改革的展開

1984年10月，中共十二屆三中全會召開。會議作出了《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，決定加快以城市為重點的整個經(jīng)濟體制全面改革的步伐，并確立了我國有計劃的商品經(jīng)濟體制。這一時期，我國的投融資體制改革也隨之展開，并掀起了第三次改革高潮。

①1985—1987年：投融資體制改革的進一步展開

這一階段，隨著整個經(jīng)濟體制的全面改革，投融資體制在前一階段改革的基礎(chǔ)上進行了深化和完善。主要包括以下幾個方面：

第一，將固定資產(chǎn)投資分為指令性計劃和指導(dǎo)性計劃，縮小指令性計劃，擴大指導(dǎo)性計劃。從1985年起，固定資產(chǎn)投資按資金渠道劃分為指令性計劃和指導(dǎo)性計劃，由國家負(fù)責(zé)平衡。實行指令性計劃管理的固定資產(chǎn)投資，包括國家預(yù)算內(nèi)撥款改貸款的基本建設(shè)投資，納入國家信貸計劃的基本建設(shè)貸款，利用國際金融組織和外國政府貸款等安排的基本建設(shè)，這些投資的具體項目由國家確定。實行指導(dǎo)性計劃管理的固定資產(chǎn)投資，包括地方、部門的自籌，國家統(tǒng)借地方自還和地方、部門自借自還的國外資金安排的基本建設(shè)，由地方、部門負(fù)責(zé)平衡，經(jīng)國家計委核定額度后，允許在10%的范圍內(nèi)浮動。國家預(yù)算內(nèi)撥款安排的和國家利用外資安排的技術(shù)改造投資，實行指令性計劃管理；由部門、地方、企業(yè)自籌投資安排的技術(shù)改造投資，實行指導(dǎo)性計劃管理；對于納入國家信貸計劃用于技術(shù)改造的貸款，則由人民銀行按計劃進行控制。1987年，國務(wù)院還決定放寬對煤炭、石油、石油化工、冶金、有色金屬、鐵道和電力七個投入產(chǎn)出包干部門的投資計劃管理權(quán)限，允許其在國家核定的年度計劃投資規(guī)模內(nèi)，對所有基本建設(shè)項目和技術(shù)改造項目的投資進行自主安排。

第二，下放項目審批權(quán)限，簡化審批手續(xù)。1985年2月，國家進一步下放了技術(shù)改造、引進技術(shù)、技術(shù)開發(fā)項目的審批權(quán)限；國家計委會同國家經(jīng)委審批權(quán)限由1000萬元提高到3000萬元；限額以下的技術(shù)改造、引進技術(shù)項目和更新改造專項貸款項目，由各地區(qū)、部門在國家分配的專項貸款建議數(shù)內(nèi)，審批下達指導(dǎo)性的項目年度計劃。對實行計劃單列的企業(yè)集團和國家重點支持的大中型骨干企業(yè)，其基本建設(shè)、技術(shù)改造項目，凡經(jīng)國務(wù)院和國家計委審查，批準(zhǔn)了設(shè)計任務(wù)書或總體規(guī)劃的，其單項工程，在國家批準(zhǔn)的總投資范圍內(nèi)，不再報批，由企業(yè)所安排。在年度計劃中，單項工程投資，在國家確定的投資規(guī)模內(nèi)，由企業(yè)自主安排。對利用外資建設(shè)的項目（包括基本建設(shè)和技術(shù)改造），在資金（包括外匯和配套人民幣）、能源、運輸、原材料以及其他生產(chǎn)條件能自行平衡的情況下，每個項目總投資的審批權(quán)限，對于不同類型的城市、地區(qū)和部門，都有所放寬，一般由500萬美元以下提高到1000萬美元以下。1987年，國務(wù)院還決定進一步放寬煤炭部等七個投入產(chǎn)出包干部門的項目審批權(quán)限。在下放項目審批權(quán)限的同時，還簡化了審批手續(xù)。由國家計委審批的大中型項目，從原來審批項目建議書、可行性研究報告、設(shè)計任務(wù)書、初步設(shè)計和開工報告五道程序，簡化為只審批項目建議書和設(shè)計任務(wù)書（大型項目的初步設(shè)計也由國家計委審批）兩道程序。

第三，全面推行基本建設(shè)撥款改貸款制度。1984年12月，國家計委、財政部、建設(shè)銀行聯(lián)合發(fā)布《國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》，決定從1985年起，凡是由國家預(yù)算安排的基本建設(shè)投資全部由財政撥款改為銀行貸款。但是，由于在國家投資中，客觀存在著非營業(yè)項目和無償還能力項目，因此許多項目一面申請貸款，一面申請豁免。為此，1985年12月，國家計委等單位又頒發(fā)了《調(diào)整國家預(yù)算基本建設(shè)投資撥款改貸款范圍等問題的若干規(guī)定》。從1986年起，對于國防科研、行政事業(yè)單位、各級各類學(xué)校等10類沒有還款能力的建設(shè)項目，不再采用“撥改貸”方式，仍然恢復(fù)撥款辦法；其余項目，繼續(xù)執(zhí)行“撥改貸”的規(guī)定。自1986年“撥改貸”范圍調(diào)整以后，每年的“撥改貸”投資100多億元，約占預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資的三分之一左右。

對撥款改貸款如何評價，經(jīng)濟界毀譽不一。“撥改貸”的最大功績是實現(xiàn)了觀念的突破和轉(zhuǎn)變；在投資領(lǐng)域破除了“大鍋飯”，開始樹立了商品經(jīng)濟觀念。就資金的使用來說，打破國家投資的“大鍋飯”，變資金的無償使用為有償使用，無疑是成功的。但是，作為一項改革，并沒有達到原來預(yù)期的目的，即由投資分配制轉(zhuǎn)上投資經(jīng)營制的軌道。主要原因是計劃和財政部門的改革沒有跟上。此外，現(xiàn)在看來，把撥款全部改成貸款，使得一個新建企業(yè)從一開始創(chuàng)辦，就只有借入資金，而沒有資本金，這對于一個真正的企業(yè)來說，是不可思議的事。

第四，加強對預(yù)算外投資資金的管理。預(yù)算外投資，是指全社會固定資產(chǎn)投資中，除去國家預(yù)算內(nèi)投資以外的各項投資，通常分為國內(nèi)貸款投資、利用外資投資、“煤代油”資金投資、自籌資金投資、其他資金投資五個部分。隨著預(yù)算外投資的增長，國家也形成和發(fā)展了一系列以行政干預(yù)為主的調(diào)控政策。自1985年以后，進一步強化和完善了對預(yù)算外資金的管理措施：一是以多種方式對預(yù)算外投資進行計劃引導(dǎo)，包括把一部分預(yù)算外投資直接引入國家年度投資計劃，對各類預(yù)算外投資分地區(qū)分部門規(guī)定總的投資規(guī)模指標(biāo)，嚴(yán)格規(guī)定一些專項資金的流向等。二是注重對預(yù)算外投資的資金管理。如對行政事業(yè)單位的預(yù)算外資金采取專戶存儲、計劃管理、財政審批、銀行監(jiān)督等一系列的管理辦法；對貸款投資規(guī)定自籌比例等。三是規(guī)定自籌投資交納能源交通重點建設(shè)基金、認(rèn)購基本建設(shè)債券和重點企業(yè)債券、交納建筑稅等，從資金來源上壓縮預(yù)算外投資。

第五，對大型工業(yè)企業(yè)集團和集團性項目在計劃上單列。為了支持聯(lián)合和發(fā)展集團企業(yè)，大力促進企業(yè)問的橫向經(jīng)濟聯(lián)系，1987年，國家計委規(guī)定大型工業(yè)聯(lián)營企業(yè)（包括大型工業(yè)聯(lián)合企業(yè)和基本建設(shè)集團項目）在國家計劃上實行單列。從1988年開始，又對大型基本建設(shè)集團項目在計劃上專項安排。這對于擺脫條塊分割、減少管理層次、增強企業(yè)活力、加強宏觀管理，具有一定的作用。

第六，建立投資項目評估審議制度。1985年，國務(wù)院批準(zhǔn)了國家計委《關(guān)于加強中國國際工程咨詢公司的報告》，決定今后凡新建大中型基本建設(shè)項目和限額以上技術(shù)改造項目的可行性研究報告及大型工程設(shè)計，由國家計委委托中國國際工程咨詢公司進行評估審議，確認(rèn)之后，經(jīng)國家計委綜合平衡，決定是否可以列入國家計劃。此后，又研究制定了建設(shè)項目經(jīng)濟評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法和各種參數(shù)，頒布執(zhí)行；并研究制定推行項目后評價辦法。從而促使投資決策科學(xué)化、民主化。

第七，繼續(xù)推進從土地開發(fā)到建筑施工的全面改革。一是實行土地和城市房屋綜合開發(fā)，進行以住宅商品化為中心的住房改革。二是繼續(xù)推進工程設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)和定額收費制度，使全國設(shè)計單位走上了企業(yè)化道路。三是更進一步確定材料設(shè)備供應(yīng)實行承包和招標(biāo)。四是在建筑業(yè)管理改革上突出了建設(shè)工程實行招標(biāo)投標(biāo)，推行百元產(chǎn)值工資含量包干。

第八，實行全方位的對外開放和鼓勵外商投資。1985年，國家又把長江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角區(qū)、膠東半島、遼東半島等辟為沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。這樣，到1988年，我國已形成了一個由“經(jīng)濟特區(qū)——沿海開放城市——沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)——內(nèi)地”構(gòu)成的由沿海向內(nèi)地逐步推進的全方位的對外開放格局。

1986年，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》，明確對外商投資企業(yè)從補貼、場地使用費、水、電、交通運輸條件、信貸、稅收、產(chǎn)品出口、勞動人事權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)等方面給予特別優(yōu)惠。

第九，進行金融改革和開放資金市場。一是建立了以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)、國家專業(yè)銀行為主體、多種金融機構(gòu)并存和分工協(xié)作的金融體系。到1987年，除工、農(nóng)、中、建四大專業(yè)銀行外，還先后成立了中國國際信托投資公司、中國投資銀行、中信實業(yè)銀行和交通銀行；中央和地方先后設(shè)置了600多家信托投資公司、1000多家城市信用社，還發(fā)展了一批租賃公司和財務(wù)公司。這些金融機構(gòu)，差不多都介入了投資領(lǐng)域。

二是建立了以銀行信用為主體的多種渠道、多種方式、多種信用工具聚集和融通資金的信用體系。這些信用工具，包括各種儲蓄存款、信托存款、金融債券和各種證券。在貸款方面，辦理了信托貸款、租賃業(yè)務(wù)、買方信貸和賣方信貸、外匯貸款、外匯人民幣配套貸款、商品房貸款、抵押貸款、外匯抵押人民幣貸款等。這些信用工具不僅在銀行開拓業(yè)務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，而且在投資領(lǐng)域也產(chǎn)生了重要的影響。

三是發(fā)展證券市場。1985—1987年，開始發(fā)行五年期國庫券；1985年開始，各專業(yè)銀行相繼發(fā)行一些一年期和二年期的金融債券；1987年，國家決定由建設(shè)銀行代理發(fā)行重點建設(shè)債券和重點企業(yè)債券；同年3月，國家頒布了《企業(yè)債券管理暫行條例》，明確中國人民銀行是企業(yè)債券發(fā)行的主管及審批機關(guān)；1986年8月，沈陽市信托投資公司首先開辦證券轉(zhuǎn)讓交易業(yè)務(wù)，標(biāo)志著我國證券交易市場的出現(xiàn)；同年9月，上海市工商銀行所屬信托投資公司開辦了股票現(xiàn)貨買賣業(yè)務(wù)；1988年4月，國家決定在上海、沈陽、哈爾濱、武漢、重慶、廣州、深圳7個城市開辦國庫券交易業(yè)務(wù)，進一步開放了國庫券交易市場；我國在境外發(fā)行的外幣債券有了很大發(fā)展，中國人民銀行于1987年9月印發(fā)了《關(guān)于中國境內(nèi)機構(gòu)在境外發(fā)行債券的管理規(guī)定》。

在這一時期，特別值得一提的是，我國股份制經(jīng)濟開始出現(xiàn)。1984年7月，誕生了改革開放以來我國第一家全民所有制股份公司——北京天橋百貨股份有限公司。隨后，國營企業(yè)股份試點企業(yè)在各地陸續(xù)展開，規(guī)模由小到大。據(jù)1986年11月統(tǒng)計，北京市有股份制試點企業(yè)7家，廣州市全民中小型企業(yè)股份制試點企業(yè)有12家，沈陽市有216家企業(yè)試行股份制。雖然在初始階段還十分不規(guī)范，但從投融資體制改革的角度看，它畢竟在籌資方式、投資管理等方面開辟了新的道路，對推動投融資體制改革的進一步開展具有重要的意義。

②1988年：投融資體制改革的第三次高潮

1988年是我國投融資體制改革的又一次高潮，其基本標(biāo)志是6月份國務(wù)院批準(zhǔn)的國家計委《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》。這一方案在總結(jié)前些年改革經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確指出“對投資活動的管理，必須符合發(fā)展有計劃商品經(jīng)濟的要求，把計劃和市場有機地結(jié)合起來。一般性的建設(shè)投資，放給企業(yè)或市場，重大的長期性的建設(shè)投資，必須依靠國家計劃調(diào)節(jié)，但要徹底消除吃‘大鍋飯’的弊端，建立中央和地方的分工負(fù)責(zé)制，以及投入產(chǎn)出掛鉤的投資包干責(zé)任制，在建設(shè)項目的選定、設(shè)計、設(shè)備供應(yīng)、施工中運用市場機制和競爭機制，并逐步建立新的宏觀調(diào)控體系”。在這一思想指導(dǎo)下，《方案》還從七個重要方面提出了具體改革設(shè)想：第一，對重大的長期的建設(shè)投資實行分層次管理，加重地方的重點建設(shè)責(zé)任。第二，擴大企業(yè)的投資決策權(quán)，使企業(yè)成為一般性建設(shè)的投資主體。第三，建立基本建設(shè)基金制，保證重點建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源。第四，成立投資公司，用經(jīng)濟辦法對投資進行管理。第五，簡政放權(quán)，改進投資計劃管理。第六，強化投資主體自我約束機制。第七，實行招標(biāo)投標(biāo)制，充分發(fā)揮市場和競爭機制的作用。

在這七個方面的改革中，有些是對以往改革措施的強調(diào)或補充，有些則是新出臺的。盡管在以后的實踐中，這些改革因種種原因未能圓滿地實施，但應(yīng)該說，《方案》的出臺把我國投融資體制的改革又向前大大地推進了一步。下面從三個方面著重說明出臺的新舉措。

一是劃分投資范圍，對重大的長期的建設(shè)投資實行分層次管理。1988年改革方案規(guī)定，總的原則是，面向全國的重要的建設(shè)工程，由中央或中央為主承擔(dān)；區(qū)域性的重點建設(shè)工程和一般性的建設(shè)工程，由地方承擔(dān)。即實行中央、省區(qū)市兩級配置，兩級調(diào)控，加重地方的重點建設(shè)責(zé)任。與此同時規(guī)定，現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造工程和必要的福利設(shè)施，主要由企業(yè)投資建設(shè)。資金有富余的企業(yè)，還可以進行基本建設(shè)，擴大再生產(chǎn)。

二是建立基本建設(shè)基金制度，保證重點建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源。1988年7月，國務(wù)院正式印發(fā)了《國家基本建設(shè)基金管理辦法》，決定建立中央基本建設(shè)基金。中央基本建設(shè)基金由中央財政預(yù)算安排，它由能源交通重點建設(shè)基金中的中央使用部分、建筑稅中的中央使用部分、鐵道部包干收入中用于預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)部分、國家預(yù)算內(nèi)“撥改貸”投資收回的本息和財政定額撥款等五部分組成。在資金使用方面，基本建設(shè)基金與財政費用分開，由建設(shè)銀行按計劃負(fù)責(zé)管理，實行?？顚Ｓ?，年終結(jié)轉(zhuǎn)，周轉(zhuǎn)使用，在財政預(yù)算中列收列支，并受財政部門監(jiān)督。基本建設(shè)基金分為經(jīng)營性的和非經(jīng)營性的。經(jīng)營性的投資，由國家計委切塊給國家專業(yè)投資公司，主要用于“七五”計劃內(nèi)的基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的重點工程。非經(jīng)營性的投資，主要用于中央各部門直接舉辦的文化、教育、衛(wèi)生、科研等建設(shè)和大江大河的治理。與基本建設(shè)“撥改貸”制度相比較，基本建設(shè)基金制有三個顯著的特性：即基金的穩(wěn)定性、基金的周轉(zhuǎn)性和基金的風(fēng)險性?；鸺扔胸斦碓幢Ｕ?，又要求專業(yè)投資公司負(fù)責(zé)基金貸款的保值增值和按計劃回收，從而在一定程度上保證了國家重點建設(shè)資金來源。但是，投資基金制同“撥改貸”一樣，仍然沿襲切塊分配投資的體制，因而并沒有消除原有的弊端。同時，計劃部門在分配使用時，把對非經(jīng)營性項目的無償撥款也納入其內(nèi)，未能保持基金的完整無缺；對一部分經(jīng)營性項目的基金貸款，還保留了貸款后免還本息的尾巴；基金貸款利率套用“撥改貸”利率，也制約了利率杠桿對投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用，因而未能充分發(fā)揮基金的作用和達到建立基金制的預(yù)想目的。

三是組建國家專業(yè)投資公司，對基本建設(shè)基金實行經(jīng)營管理。建立中央基本建設(shè)基金以后，為適應(yīng)管理需要，1988年，國務(wù)院授權(quán)國家計委制定發(fā)布了《國家專業(yè)投資公司章程》，中央一級先后成立了能源、交通、原材料、機電輕紡、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等六大專業(yè)投資公司。各個國家專業(yè)投資公司使用中央基本建設(shè)基金分別承包和經(jīng)營本行業(yè)中經(jīng)營性項目（包括基本建設(shè)和技術(shù)改造項目）的固定資產(chǎn)投資，經(jīng)營與本行業(yè)有關(guān)的橫向交叉和綜合利用等方面的項目；向地方、企業(yè)投資的項目參股；經(jīng)營利用外資；中外合資（含合作經(jīng)營）項目和對外投資，并保證承包的新增生產(chǎn)能力和國家建設(shè)任務(wù)的完成；通過基本建設(shè)、技術(shù)改造和對地方、企業(yè)資金的導(dǎo)向，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。國家專業(yè)投資公司既是從事固定資產(chǎn)投資開發(fā)和經(jīng)營活動的企業(yè)，又是組織中央經(jīng)營性投資活動的主體；既具有控股公司的職能，使資金保值增值，又要承擔(dān)國家政策性投資的職能。各個國家專業(yè)投資公司實行獨立核算，用經(jīng)濟辦法進行管理，實行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制；對其開發(fā)和經(jīng)營的建設(shè)項目，在公司內(nèi)部實行項目經(jīng)理責(zé)任制。

③1989—1991年：投融資體制改革進展不大

從1988年第四季度起，我國開始了又一輪治理整頓，其中，清理固定資產(chǎn)投資項目，壓縮投資規(guī)模，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)是一個重點。在這種情況下，1989年和1990年沒有出臺什么新的改革措施，而且原來下放的部分投資管理權(quán)限又重新集中起來了。

1991年5月，國家開始實行固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和項目經(jīng)濟規(guī)模，實行差別稅率，并取代了建筑稅。這是用經(jīng)濟手段管理和引導(dǎo)全社會投資運行的又一嘗試。

但是，在這一時期，我國的證券市場有了很大的發(fā)展。一是證券融資規(guī)模不斷擴大，到1991年各類有價證券余額達2177.6億元，社會閑散資金已成為彌補財政赤字和擴大固定資產(chǎn)投資的重要來源。二是證券交易日趨活躍，證券交易額逐年擴大，到1991年全國有價證券成交量達650億元。三是上海和深圳證券交易所的成立。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)中國人民銀行總行批準(zhǔn)，上海證券交易所于1990年11月26日星告成立，并于同年12月19日正式開張營業(yè)；深圳證券交易所于1989年11月15日開始籌建，于1991年7月正式營業(yè)。它標(biāo)志著我國證券市場發(fā)展進入規(guī)范化階段，也預(yù)示著證券市場的進一步發(fā)展。四是證券國際化趨勢加強，除了我國金融機構(gòu)在國際債券市場發(fā)行債券外，1991年12月，經(jīng)批準(zhǔn)，上海、深圳分別發(fā)行人民幣特種股票B股，共3.8億元人民幣。

四、社會主義市場經(jīng)濟體制下投融資體制改革的深化

從1992年初開始，以鄧小平南巡講話為契機，中國又一次進入了加快改革開放、加快經(jīng)濟建設(shè)的新的歷史時期。1992年10月，黨的十四大勝利召開，并確立了我國的社會主義市場經(jīng)濟體制，提出了要發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。此后，經(jīng)濟體制進行了市場取向的一系列綜合配套改革。作為事關(guān)改革與發(fā)展重要推動力和核心的投融資問題及其體制改革，也再一次引起了從中國高層領(lǐng)導(dǎo)人到基層企業(yè)的極大關(guān)注。

（1）1992年：投資項目業(yè)主責(zé)任制的推出

1992年，在鄧小平同志南巡講話精神鼓舞下，各地政府大膽解放思想、主動采取行動，下放項目審批權(quán)限，簡化項目審批程序，使原來在治理整頓期間重新集中起來的權(quán)力再一次分散了。5、6月份，國家正式頒布了關(guān)于股份制企業(yè)的一系列文件，使我國股份經(jīng)濟的發(fā)展開始走上規(guī)范化的道路。8月，在全國基本建設(shè)工作會議上，國家計委推出基本建設(shè)項目業(yè)主責(zé)任制，再一次把責(zé)任制問題擺到了重要位置上。9月，國務(wù)院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，再次明確肯定企業(yè)享有投資決策權(quán)，并從企業(yè)投資范圍、決策權(quán)限的界定、政策優(yōu)惠和責(zé)任約束等方面進行了具體規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，這一改革是整個投融資體制轉(zhuǎn)向市場化的重要基礎(chǔ)之一。1992年，可以說是我國投融資體制改革的又一次高潮或第四個高潮。

項目業(yè)主責(zé)任制在西方國家是普遍實行的一種項目組織管理方式。1990年12月，在國家計委開辦的第一期重點建設(shè)項目管理研討班上，當(dāng)時的國務(wù)院副總理兼國家計委主任鄒家華講了他考察英法海底隧道建設(shè)管理的感想，并提出我國可以借鑒國外由公司、企業(yè)負(fù)責(zé)項目籌資、建設(shè)和經(jīng)營還貸的管理模式。這也許是業(yè)主責(zé)任制的最初設(shè)想。1992年8月，國家計委在北京召開了全國基本建設(shè)項目管理座談會，會上交流了廣州抽水蓄能電站等三個項目實行業(yè)主責(zé)任制的經(jīng)驗，并推出了實行項目業(yè)主責(zé)任制的改革舉措。11月，國家計委印發(fā)了《關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》，《規(guī)定》要求從1992年起，新開工項目和進行前期工作的全民所有制單位基本建設(shè)項目，原則上都實行項目業(yè)主責(zé)任制；在建項目也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實行項目業(yè)主責(zé)任制。其項目業(yè)主，是指由投資方派代表組成，從建設(shè)項目的籌劃、籌資、設(shè)計、建設(shè)實施直至生產(chǎn)經(jīng)營、歸還貸款及債券本息等全面負(fù)責(zé)并承擔(dān)投資風(fēng)險的項目（企業(yè)）管理班子。項目業(yè)主可采取多種組織形式：①原有企業(yè)投資進行建設(shè)的項目，業(yè)主就是原有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子。②不同投資方以合資方式投資的新建、擴建項目（鼓勵有條件的項目組建符合規(guī)范的有限責(zé)任公司）成立董事會，董事會是業(yè)主。③單一由政府投資的新建項目，設(shè)立管理委員會，管委會是業(yè)主。④由投資各方協(xié)商組建的各類開發(fā)、聯(lián)營公司的領(lǐng)導(dǎo)班子等也可以成為業(yè)主。

項目業(yè)主責(zé)任制是在我國經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的背景下出臺的，其目的是建立起一個高效率的投資運行機制和項目經(jīng)營機制，使各類投資主體形成自我發(fā)展、自主決策、自擔(dān)風(fēng)險、追求效益的運行機制。國家計委的《規(guī)定》賦予了業(yè)主包括項目籌劃、資金籌措、組織建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營等在內(nèi)的十二項自主權(quán)，并要求業(yè)主獨立承擔(dān)投資風(fēng)險和還貸責(zé)任。從幾年來的實踐看，實行項目業(yè)主責(zé)任制有助于解決投資建設(shè)管理上無人負(fù)責(zé)的問題，初步改變了籌資建設(shè)與經(jīng)營還貸脫節(jié)的弊端。作為業(yè)主的建設(shè)單位開始有了當(dāng)家作主的意識和長遠觀念，同時也強化了業(yè)主的自我約束意識，這對于控制工程概算和加快建設(shè)進度起了積極作用。由于業(yè)主責(zé)任制確立了業(yè)主在項目管理中的中心地位，使設(shè)計、監(jiān)理、施工、物資等單位都服務(wù)于業(yè)主，并通過經(jīng)濟合同對項目業(yè)主負(fù)責(zé)，大大地減少了扯皮現(xiàn)象，提高了工作效率。同時有力地推動了設(shè)計、施工、監(jiān)理、物資供應(yīng)單位招標(biāo)投標(biāo)制度的實行和進一步走向企業(yè)化和市場化。

但是，項目業(yè)主責(zé)任制從本質(zhì)上來說，仍不過是一種責(zé)任制，與我們過去實行過的承包經(jīng)營責(zé)任制、投資包干責(zé)任制等沒有本質(zhì)的區(qū)別，因此很難從根本上解決責(zé)任問題。從實際運作來看，由于業(yè)主概念的模糊和業(yè)主的身份不清造成執(zhí)行中的混亂，使得在許多項目中業(yè)主是誰的問題一直難以明確；由于業(yè)主班子不規(guī)范、權(quán)力與風(fēng)險責(zé)任不統(tǒng)一和缺乏相應(yīng)的監(jiān)督檢查手段，導(dǎo)致業(yè)主仍然不能負(fù)責(zé)和承擔(dān)風(fēng)險；由于不能減少政府部門的干預(yù)、業(yè)主的權(quán)利難以落實以及項目業(yè)主責(zé)任制與現(xiàn)行的基本建設(shè)管理程序的沖突，給具體操作過程帶來了重重阻力。這些不規(guī)范和弊端的產(chǎn)生，也最終決定了項目業(yè)主責(zé)任制的流產(chǎn)。

（2）1994年：深化投融資體制改革的高潮

1994年，國務(wù)院推出了計劃、財政、稅收、金融、投資、企業(yè)、外匯、外貿(mào)等綜合配套改革舉措，可以說是中國經(jīng)濟的改革年，也是中國經(jīng)濟體制改革的高潮年。投融資體制是經(jīng)濟體制的重要組成部分。為了推進投融資體制的改革，加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十四屆三中全會明確了投融資體制改革的方向和主要內(nèi)容，并從七個方面進行了改革，應(yīng)該說，這一年投融資體制改革的舉措是多的，動作是大的，達到了投融資體制深化改革以來的高潮，也是我國自十一屆三中全會以后投融資體制改革的第五個高潮。

①改革投融資方式

按照不同投資主體的投資范圍，以及各類建設(shè)項目不同的經(jīng)濟效益、社會效益和市場需求等情況，將投資大體劃分為競爭性項目投資、基礎(chǔ)性項目投資和公益性項目投資三大部分，并重新確定其主要投資主體和投融資方式。

首先，關(guān)于競爭性項目。競爭性項目主要是指投資收益比較高、市場調(diào)節(jié)比較靈敏、具有市場競爭能力的項目。這其中包括大量的加工工業(yè)。今后，競爭性項目要以企業(yè)作為基本的投資主體，主要向市場融資，政府將逐步從其投資中退出。競爭性項目的融資方式，主要是通過商業(yè)式進行直接融資。

其次，關(guān)于基礎(chǔ)性項目?；A(chǔ)性項目主要包括建設(shè)周期長、投資大而收益較低、需要政府扶植的基礎(chǔ)設(shè)施和一部分基礎(chǔ)工業(yè)項目，以及直接增強國力的符合經(jīng)濟規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)項目?；A(chǔ)性項目大部分屬于政策性投融資范圍，主要由政府集中必要的財力物力，通過經(jīng)濟實體進行投資，并廣泛吸收地方、企業(yè)參與投資；鼓勵以大型骨干企業(yè)為主進行投資；有的還可以吸收外商直接投資。為了加強基礎(chǔ)性項目的建設(shè)，一是要加大政府投資力度，拓寬投融資渠道，提高其在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重。對新建的基礎(chǔ)設(shè)施項目，鼓勵合資建設(shè)，并組成規(guī)范化的有限責(zé)任公司或股份有限公司進行投資建設(shè)。二是加重地方政府進行基礎(chǔ)性項目建設(shè)的責(zé)任。今后除了事關(guān)國計民生、跨地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大基礎(chǔ)工業(yè)項目和重大農(nóng)業(yè)、水利工程項目的建設(shè)由中央政府投資主體為主承擔(dān)外，地方性的交通、郵電通訊、能源工業(yè)、農(nóng)林水利設(shè)施和城市公用設(shè)施等的建設(shè)，按照“誰受益、誰投資”的原則，主要由所在地政府的投資主體承擔(dān)。三是制定有關(guān)政策，支持基礎(chǔ)性項目擴大利用外資。四是充分發(fā)揮省級地方投資公司在地方基礎(chǔ)性項目投融資中的主體作用。

最后，關(guān)于公益性項目。公益性項目主要包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等事業(yè)的建設(shè)項目，公、檢、法、司等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)項目以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施、國防設(shè)施建設(shè)項目。公益性項目投資由政府用財政資金安排。除了特別重要的項目和必須由中央政府安排投資的項目由中央政府承擔(dān)投資外，絕大部分項目應(yīng)由所在地方政府承擔(dān)投資。

三大類投資項目的劃分及融資渠道的重新界定，是投融資體制改革的重要內(nèi)容，是與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求相適應(yīng)的，同時也考慮了向市場經(jīng)濟體制過渡時期的特點。需要指出的是，確立企業(yè)為基本的投資主體，是我國投融資體制改革邁出的重要一步。

②強化投資風(fēng)險約束機制

強化投資風(fēng)險約束機制是投融資體制改革最重要的措施，這是解決投資吃“大鍋飯”、投資膨脹和浪費嚴(yán)重等問題的關(guān)鍵。

一是實行企業(yè)法人責(zé)任制。建設(shè)項目要首先明確投資責(zé)任主體，即先有法人主體，后定項目。由企業(yè)法人對建設(shè)項目的籌劃、籌資、建設(shè)直至生產(chǎn)經(jīng)營、歸還貸款和債券本息以及資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負(fù)責(zé)，承擔(dān)投資風(fēng)險。改、擴建和新建項目，都要盡可能依托現(xiàn)有企業(yè)進行，項目由企業(yè)或新組成的法人提出。不能依托現(xiàn)有企業(yè)的項目，可由政府部門或有關(guān)單位提出，但經(jīng)批準(zhǔn)后要迅速確定法人。建設(shè)項目經(jīng)批準(zhǔn)立項后，有關(guān)資金籌措、招標(biāo)定標(biāo)、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、人事任免等由企業(yè)法人按照國家有關(guān)規(guī)定自主決定。凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策、由企業(yè)投資的競爭性項目，其可行性研究報告和初步設(shè)計，由企業(yè)法人自主決策。項目建設(shè)與生產(chǎn)所需的外部條件，由企業(yè)法人與有關(guān)企業(yè)簽訂合同。但需要國家安排資金和外部條件需要國家統(tǒng)籌安排的，應(yīng)按規(guī)定報批。

二是實行建設(shè)項目資本金制度。與企業(yè)法人責(zé)任制相配合，建設(shè)項目要實行資本金制度，企業(yè)法人的自有資金要占項目總投資的一定比例才準(zhǔn)許注冊登記。今后不再籠統(tǒng)使用企業(yè)自籌投資概念，企業(yè)投資資金來源統(tǒng)一規(guī)范為企業(yè)自有資金和企業(yè)對外籌措資金兩部分。企業(yè)自’有資金是指企業(yè)有權(quán)支配使用，按規(guī)定可用于固定資產(chǎn)投資的資金。企業(yè)對外籌措資金是指以企業(yè)名義從金融機構(gòu)和資金市場借入、需要償還的用于固定資產(chǎn)投資的資金，主要包括商業(yè)銀行貸款和經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)行的企業(yè)債券等。對新開工項目要堅持三條原則：一是不搞無本投資，新建項目必須有一定比例的資本金，然后才能申請銀行貸款；二是項目要打足鋪底流動資金；三是不能挪用流動資金貸款搞固定資產(chǎn)投資。

③建立和完善投資宏觀調(diào)控體系

其內(nèi)容主要包括以下四個方面：

第一，實行宏觀調(diào)控的責(zé)任體制。投資的宏觀調(diào)控，實行中央統(tǒng)一確定調(diào)控政策和目標(biāo)，中央和省兩級負(fù)責(zé)的原則。全國性的投資宏觀調(diào)控的政策、目標(biāo)和法規(guī)，由國務(wù)院統(tǒng)一組織制定。對投資的宏觀調(diào)控，要綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段、計劃手段和必要的行政管理手段，主要采用間接調(diào)控的辦法。省級人民政府在投資管理中負(fù)有重要責(zé)任，主要是對本地區(qū)投資的總量和結(jié)構(gòu)進行調(diào)控，保證國家重點建設(shè)的順利進行和創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

第二，進行投資總量調(diào)控。對投資總量，近期內(nèi)仍要以計劃管理為主，從資金源頭入手，對預(yù)算內(nèi)投資、銀行貸款投資、證券投資和借用國外貸款投資的總量，還要繼續(xù)加強管理。隨著金融體制改革的深化，國家將運用存款準(zhǔn)備金率、固定資產(chǎn)貸款比例、中央銀行貸款利率等杠桿，從源頭上及時和靈活地調(diào)節(jié)流入固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的信貸資金量，實現(xiàn)對投資總規(guī)模的調(diào)控。

第三，進行投資結(jié)構(gòu)調(diào)控。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的新情況，圍繞一個時期經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和“瓶頸”產(chǎn)業(yè)，國家將制訂出近期和中長期的國家產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策和裝備政策，重要產(chǎn)品的經(jīng)濟規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及保證實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策所需要的經(jīng)濟政策。

第四，完善項目審批制度，建立投資信息反饋系統(tǒng)。這里要分兩種情況：一是對重大的項目繼續(xù)實行審批制度，但審批的項目，必須經(jīng)過科學(xué)的論證和評估，并要簡化審批手續(xù)，提高審批質(zhì)量和效率。二是對一般項目今后將逐步取消審批制度，主要通過及時發(fā)布投資信息來加以引導(dǎo)；要建立項目申報登記和備案制度。

④組建國家開發(fā)銀行，建立中央政策性投融資體系

為了加強對基礎(chǔ)性項目建設(shè)的融資手段，建立較穩(wěn)定的資金來源，黨的十四屆三中全會確定要組建國家開發(fā)銀行。國家開發(fā)銀行是在原國家六大專業(yè)投資公司合并的基礎(chǔ)上組建的，并將中國人民建設(shè)銀行的政策性業(yè)務(wù)劃歸進來，從而專門承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，是一個具有法人地位的經(jīng)濟實體，實行獨立核算、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。

國家開發(fā)銀行是一個不以營利為目標(biāo)，而主要從經(jīng)濟發(fā)展的角度來評價和選擇項目的銀行。其主要任務(wù)是建立長期穩(wěn)定的資金來源，籌集和引導(dǎo)社會資金用于國家重點建設(shè)，從資金來源上加強對固定資產(chǎn)投資總量和結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控，逐步建立投資約束和風(fēng)險責(zé)任機制，按照社會主義市場經(jīng)濟的原則，提高投資效益，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。因此，國家開發(fā)銀行的組建，是我國投融資體制改革的一項重要舉措。同時，也是我國金融體制改革的一項重要舉措，它有利于將國家專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)分離出來，使專業(yè)銀行更好地向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化。

此外，為完善中央政策性投融資體系，國務(wù)院除了決定將六個國家專業(yè)投資公司并入國家開發(fā)銀行外，還決定同時重新組建一個新的國家開發(fā)投資公司，由國家開發(fā)銀行代行管理和業(yè)務(wù)監(jiān)督。

⑤集中財力、物力，確保重點建設(shè)

⑥加快發(fā)展為投資建設(shè)服務(wù)的市場體系

為適應(yīng)投融資體制的改革和推動實施企業(yè)法人責(zé)任制，需要加快建立為企業(yè)法人服務(wù)的工程咨詢、工程設(shè)計、工程施工、工程審計、工程監(jiān)理等市場體系。

一是要在發(fā)展為宏觀決策服務(wù)和為建設(shè)項目前期工作服務(wù)為主的咨詢機構(gòu)的同時，大力發(fā)展為建設(shè)項目實施階段服務(wù)為主的建設(shè)管理公司，接受企業(yè)法人的委托，具體負(fù)責(zé)項目建設(shè)全過程（即所謂“交鑰匙”工程）或部分階段的組織管理工作。

二是要大力推行招標(biāo)投標(biāo)制。新上的建設(shè)項目，其建設(shè)地點、設(shè)計方案、施工和監(jiān)理單位的確定，除受資源限制和國家有特殊政策規(guī)定者外，原則上必須通過招投標(biāo)擇優(yōu)確定，各地區(qū)、各部門不得干擾，不應(yīng)當(dāng)采取狹隘的行業(yè)或地方保護主義。

⑦加強立法工作

國家正在抓緊制定有關(guān)投融資方面的法律、法規(guī)，如《固定資產(chǎn)投資法》等，用以規(guī)范投資行為，保證投資活動有序地進行。

（3）1995—1996年：投融資體制深化改革的繼續(xù)推進

這一期間，國家沒有再出臺大的更新的改革舉措，而是著力于對以前改革措施的完善和進一步推進，特別是制定和出臺了關(guān)于建設(shè)項目法人責(zé)任制和投資項目資本金的具體規(guī)定，從而深化了投融資體制改革。

①健全以產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控體系

一是國家將根據(jù)市場、經(jīng)一濟和社會發(fā)展趨勢，制定近期和中長期的國家產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策和裝備政策。

二是對符合產(chǎn)業(yè)政策并達到規(guī)模經(jīng)濟的投資項目，國家在貸款、貼息、債券以及投資方向調(diào)節(jié)稅率等方面給予支持。三是對國家產(chǎn)業(yè)政策限制和控制發(fā)展的產(chǎn)品項目，其投資項目審批權(quán)集中在中央和省兩級，不得層層下放，銀行投資貸款和債券發(fā)行實行規(guī)?？刂啤?/p>

四是對外商投資項目實行國家產(chǎn)業(yè)政策。1995年6月，國務(wù)院頒發(fā)了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等文件，在《指導(dǎo)目錄》中又分為鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄和禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄三大部分：涉及大類行業(yè)幾十個，從而具體地明確了外商投資項目和投資范圍。

②將部分企業(yè)“撥改貸”資金本息余額轉(zhuǎn)為國家資本金

1995年9月，國家計委、財政部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于將部分企業(yè)“撥改貸”資金本息余額轉(zhuǎn)為國家資本金的實施辦法》。10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家計委、財政部、國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于將部分企業(yè)“撥改貸”資金本息余額轉(zhuǎn)為國家資本金的意見》。根據(jù)《意見》精神，可轉(zhuǎn)為國家資本金的“撥改貸”資金是指：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從1979年至1988年由財政（包括中央和地方）撥款改為貸款的國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資。按照規(guī)定，符合下列條件之一的企業(yè)，方可將“撥改貸”資金本息余額部分或全部轉(zhuǎn)為國家資本金：一是國務(wù)院《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》規(guī)定重點支持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，歸還“撥改貸”資金余額有困難，確需國家直接投資增加資本金的企業(yè)；二是企業(yè)注冊資本沒有達到《公司法》或國家有關(guān)規(guī)定要求，且確需國家直接投資增加資本金的企業(yè)；三是貧困地區(qū)特別是老、少、邊地區(qū)需要國家直接投資增加資本金的企業(yè)。

③進一步推進和完善建設(shè)項目法人責(zé)任制

在總結(jié)以往建設(shè)項目法人責(zé)任制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1996年3月，國家計委正式下發(fā)了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，并同時廢止1992年的《關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》。本次《規(guī)定》要求，國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人，項目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司形式。實行項目法人責(zé)任制，由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負(fù)責(zé)。法人在享有投資決策權(quán)的同時，必須承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險責(zé)任。因決策失誤或管理不善造成法人無力償還債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依法取得抵押資產(chǎn)，或由擔(dān)保人負(fù)責(zé)償還債務(wù)，直至依法對企業(yè)進行破產(chǎn)清理。

④實行政企分開，確立國家投資主體

今后政府將主要投資于基礎(chǔ)性項目和公益性項目，要轉(zhuǎn)換政府投資方式，按政企分開的原則，確立一批國家投資主體作為政府投資的代表，建立起政府投資的監(jiān)督和制約機制。所謂國家投資主體，是指經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，代表中央政府行使投資和資產(chǎn)運營管理職能，具有法人地位的經(jīng)濟實體；實行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，并設(shè)立監(jiān)事會。國家投資主體要按照國家產(chǎn)業(yè)政策和國家計劃確定的發(fā)展目標(biāo)及任務(wù)進行投資，提高投資效益，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，要實行獨立核算，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，相應(yīng)承擔(dān)投資風(fēng)險責(zé)任。國家投資主體對項目的投資可以采取獨資方式，也可以采取參股、控股或其他方式進行。國家投資主體代表國家對投入企業(yè)的資金依法享有所有者權(quán)益，不享有政府行政管理職能。國家投資主體的確立，可區(qū)別不同情況，采取不同途徑：或是將全國性行業(yè)總公司改組為國家投資主體，或是將國務(wù)院認(rèn)為有必要授權(quán)的企業(yè)集團確立為國家投資主體，也可以適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展需要而新組建國家投資主體。

⑤投資項目試行資本金制度出臺

1996年8月，國務(wù)院正式頒發(fā)了《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》。要求從1996年起，對各種經(jīng)營性投資項目，包括國有單位的基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)并發(fā)項目和集體投資項目，試行資本金制度，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設(shè)。個體和私營企業(yè)的經(jīng)營性投資項目參照本通知的規(guī)定執(zhí)行。公益性投資項目不實行資本金制度。外商投資項目（包括外商投資、中外合資、中外合作經(jīng)營項目）按現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)執(zhí)行。

投資項目的資本金，是指投資項目總投資中必須包含一定比例的由各出資方實繳的資金，該部分資金對項目法人而言為非負(fù)債資金。投資項目的資本金形式，可以是現(xiàn)金、實物、無形資產(chǎn)。投資項目的資本金，根據(jù)出資方的不同，又可分為國家出資、法人出資和個人出資。投資項目的企業(yè)法人不得用貸款、拆借資金、非法集資、債券等充當(dāng)自己的資本金。投資項目資本金占總投資的比例，根據(jù)不同行業(yè)和項目的經(jīng)濟效益等因素確定，具體規(guī)定是：交通運輸、煤炭項目，資本金比例為35%及以上；鋼鐵、郵電、化肥項目，資本金比例為25%以上；電力、機電、建材、化工、石油加工、有色、輕工、紡織、商貿(mào)及其他行業(yè)的項目，資本金比例為20%以上。

（4）資本市場的迅速發(fā)展推動著投融資體制改革的深入

從1992年以來，我國的資本市場開始發(fā)育并逐步成長，特別是證券市場有了突飛猛進的發(fā)展，從而改變了企業(yè)的投融資方式，也推動著投融資體制的改革。也就是說，開放資本市場是我國投融資體制改革的重要方面。

一是國內(nèi)證券市場的規(guī)模和交易額不斷擴大。截至1996年底，在上海證券交易所上市的證券（包括股票、基金、企業(yè)債券、國債、配股權(quán)證等）共368只，其中股票（A股和B股）329只，發(fā)行股本670.82億元股，市價總值5477.81億元；在深圳證券交易所上市的證券總數(shù)為299只，其中股票（A股和B股）270只，發(fā)行股本439.54億元股，市價總值4364.57億元，兩市股票總市值高達9842億元，占我國GDP的比值為14.5%?；鸢l(fā)行75個，基金類憑證47個，募集資金73億元；企業(yè)債券發(fā)行已達250億元；國債發(fā)行近7000億元，分三個月、半年、一年、二年、三年、五年、七年、九年和十年不同償還期限9個品種，基本形成了短、中、長合理搭配的結(jié)構(gòu)體系。

二是中國證券市場的國際化步伐進一步加快。自1991年12月、1993年7月和1994年8月分別發(fā)行了首只B股、H股和N股之后，到1995年底，我國共有69家公司發(fā)行了B股，籌資近35億美元；有17家公司發(fā)行了H股，并在香港聯(lián)交所上市，籌資27億美元；有2家公司發(fā)行了N股，并在紐約證券交易所上市，籌資近10億美元。從而為我國利用外資和企業(yè)融資開辟了新的重要渠道。

（此文刊于國務(wù)院發(fā)展研究中心《經(jīng)濟工作者學(xué)習(xí)資料》，1997年第40期）