從制度層面使地方政府與社會(huì)民眾能夠取得平等協(xié)商的地位是地方政府行政協(xié)商的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。一方面，在頂層設(shè)計(jì)上，中央應(yīng)對(duì)地方政府較為成熟的行政協(xié)商實(shí)踐進(jìn)行制度化安排，并積極組織地方政府之間的學(xué)習(xí)交流，推進(jìn)行政協(xié)商由“試點(diǎn)”向“擴(kuò)散”轉(zhuǎn)型；另一方面，地方政府需從制度上確認(rèn)社會(huì)民眾在政策決策過程中的主體地位，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)商在機(jī)制層面的穩(wěn)態(tài)化、同定化。^[25]

在政府與民眾的交往中，政府具有天然的優(yōu)勢(shì)，因此政府一方面要避免居高臨下地與民眾對(duì)談的現(xiàn)象，另一方面必須面對(duì)當(dāng)下已經(jīng)到了將社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行分工的時(shí)刻的現(xiàn)實(shí)。在公眾和社團(tuán)協(xié)商意識(shí)和力量比較薄弱的情況下，政府應(yīng)積極提供更多的資源、渠道和信息，并用立法的形式予以規(guī)范，促使公眾和社團(tuán)參與公共決策。同時(shí)，政府應(yīng)注重建設(shè)協(xié)商組織和協(xié)商程序，加強(qiáng)信息交流和共享，并利用協(xié)商民主的形式使地區(qū)政府的非制度分權(quán)加快向制度分權(quán)過渡。政府還要為村民提供交往平臺(tái)，促進(jìn)參與和合作，因?yàn)榛鶎用癖姷膮⑴c度是建設(shè)和諧農(nóng)村社區(qū)的根本，可以有效維持農(nóng)村社區(qū)“自治”的生命力，提供社區(qū)內(nèi)人際交往的場(chǎng)所，增進(jìn)基層政府與村民的互動(dòng)以及村民之間的交往，調(diào)動(dòng)村民參與社區(qū)事務(wù)的熱情，增強(qiáng)村民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和凝聚力。

《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出:“專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，可以邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)等進(jìn)行論證評(píng)估。協(xié)商中應(yīng)當(dāng)重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協(xié)委員，以及基層群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、社會(huì)工作者參與?！睂＜覍W(xué)者可以通過專業(yè)知識(shí)來化解雙方的矛盾，促使雙方達(dá)成共識(shí)。如果專家學(xué)者的中立性被質(zhì)疑，則會(huì)給協(xié)商帶來負(fù)面的結(jié)果。因此，基于確保專家的中立性和專業(yè)性不為利益和強(qiáng)力所控制的需要，需將協(xié)商過程公開。

只有公開才能實(shí)現(xiàn)雙方信息的對(duì)等，公開是民主協(xié)商的前提。首先，凡是涉及社區(qū)民眾利益的一切公共事務(wù)都應(yīng)公開，讓民眾知曉，才便于民眾參與和討論；其次，要做到協(xié)商議題公開、協(xié)商方式公開、協(xié)商過程公開以及協(xié)商結(jié)果公開，便于公眾參與、決策執(zhí)行以及監(jiān)督?！皡f(xié)商各方的目的不是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)者支持的建議，而是達(dá)成談判基礎(chǔ)上的妥協(xié)?！?sup>[26]

行政協(xié)商的主要目標(biāo)在于公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是政府績效的實(shí)現(xiàn)。盡管二者本身并不一定相悖，但在實(shí)踐中卻時(shí)常錯(cuò)以實(shí)現(xiàn)政府績效為目標(biāo)。因而，為了避免二者在協(xié)商的名義下各自追逐自身利益，必須在明確的法律體系下，避免語義的混淆與歧義，并致力于公益的實(shí)現(xiàn)和共識(shí)的達(dá)成。

“為了防止擁有豐富資源的集團(tuán)控制審議過程，行政機(jī)關(guān)可以向消費(fèi)者或社會(huì)團(tuán)體提供技術(shù)或其他必要的支持。當(dāng)集體行動(dòng)問題或權(quán)力差異導(dǎo)致無法在協(xié)商組織得到均衡的代表時(shí)，政府本身就要自覺地提出未得到代表的利益關(guān)注的問題。這里的關(guān)鍵差異是行政機(jī)關(guān)對(duì)外部集團(tuán)的態(tài)度:在傳統(tǒng)的規(guī)則制定過程中，由于外部集團(tuán)主要被視作威脅，當(dāng)他們施加壓力的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)就會(huì)進(jìn)行反抗。在合作的模式中，行政機(jī)關(guān)之所以培養(yǎng)參與作為其任務(wù)之一，乃是因?yàn)橥獠考瘓F(tuán)是其潛在的貢獻(xiàn)者。”^[27]

因此，基層的公共決策應(yīng)該采取開放的姿態(tài)，在邀請(qǐng)地方精英參與的同時(shí)，邀請(qǐng)專家學(xué)者參與協(xié)商。專家學(xué)者站在中立的地位，一則能夠?qū)⒄c民眾之間明顯不平等的地位轉(zhuǎn)化成一個(gè)較為平等的狀態(tài)，二則可以彌補(bǔ)民族地區(qū)群眾由于信息來源渠道狹窄、受教育程度普遍較低等原因帶來的視角單一，無法有效參與公共治理的問題。

《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出:“提升城鄉(xiāng)居民參與協(xié)商的能力……廣泛開展政策宣傳，普及法律知識(shí)，幫助城鄉(xiāng)居民掌握并有效運(yùn)用協(xié)商的方法和程序，營造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的良好氛圍。”中國傳統(tǒng)的官民關(guān)系是命令與服從的關(guān)系，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)與普通民眾常常處于對(duì)立的關(guān)系，這種氛圍極大地阻礙著行政協(xié)商民主的推進(jìn)。因此，通過完善相關(guān)立法，搭建公共協(xié)商的平臺(tái)、機(jī)制，理順多元主體間的地位關(guān)系，矯正目前“協(xié)商不平等”現(xiàn)象極為迫切。

給村民搭建一個(gè)協(xié)商的平臺(tái)，讓村民能夠參與到村務(wù)治理工作中，并通過這個(gè)平臺(tái)出謀劃策，可增強(qiáng)村民的主人翁意識(shí)，村民參與村務(wù)管理的積極性也必會(huì)因此而提高，這已在協(xié)商實(shí)踐中得到證實(shí)。

反之，倘若雙方缺乏信任，基層民眾就會(huì)繞道向上級(jí)甚至中央政府上訪，在此過程中其將受到層層阻撓，同時(shí)也給地方政府帶來不利?；鶎诱膱?bào)告顯示，控制上訪率已經(jīng)成為考核地方政府官員的一個(gè)重要指標(biāo)，民眾的上訪無疑大大增加了基層治理的成本。有學(xué)者認(rèn)為:“行政信訪所具有的公民行政參與功能被弱化，甚至其很大程度上只是被作為一種消極的行政解紛機(jī)制或者單純‘維穩(wěn)’的工具看待。結(jié)果，適得其反的是，被作為單一的行政糾紛解決機(jī)制運(yùn)用的行政信訪在糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)方面卻表現(xiàn)出效率低下和力不從心——其不僅沒有帶來行政法律關(guān)系主體間的和諧，沒有為社會(huì)秩序的穩(wěn)定帶來太多的增量，反而，行政信訪的失范加劇了公民與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾與對(duì)抗，加重了社會(huì)矛盾的囤積，背離了行政治理的‘善’性要求，并且大量涌現(xiàn)的越級(jí)上訪還為法治秩序的維護(hù)帶來了負(fù)效應(yīng)。顯然，面對(duì)這些困境，我國的行政信訪制度只有通過法治化改革才能找到出路，才能獲得救贖?！?sup>[28]因此，與其采用強(qiáng)制的方式來杜絕百姓上訪，并撕裂雙方的關(guān)系，不如在發(fā)生糾紛和矛盾沖突的時(shí)候與群眾展開協(xié)商，通過公開對(duì)話的方式化解矛盾。