中央認為，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)站在新的起點上，必須從促進中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的高度，從戰(zhàn)略和全局上作出部署。

這次會議的主要任務(wù)是，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確推進城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標、基本原則、重點任務(wù)，統(tǒng)一思想，凝聚共識，推動我國城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。下面，我講幾點意見。

一、全面把握推進城鎮(zhèn)化的重大意義和目標原則

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，取得顯著進展。從一九七八年到二〇一二年，我國城鎮(zhèn)人口從一億七千萬增加到七億一千萬，城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到52.6%，基本達到世界平均水平。城市數(shù)量從一百九十三個增加到六百五十七個，建制鎮(zhèn)從二千一百七十三個增加到一萬九千八百八十一個。京津冀、長三角、珠三角三大城市群具備相當實力，中西部地區(qū)和東北地區(qū)城市發(fā)展面貌發(fā)生很大變化。國際社會普遍肯定中國城市發(fā)生的巨大變化，視之為中國發(fā)展的奇跡之一。

同時，我們也要看到，我國城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展中也積累了不少突出矛盾和問題。一是二億多進城農(nóng)民工和其他常住人口還沒有完全融入城市，沒有享受同城市居民完全平等的公共服務(wù)和市民權(quán)利，“玻璃門”現(xiàn)象較為普遍。二是一些地方城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模擴張過快、占地過多，盲目“攤大餅”問題突出，對保護耕地和保障糧食安全構(gòu)成威脅。三是在城鎮(zhèn)化剛剛步入中期階段的時候，許多城市資源環(huán)境承載能力已經(jīng)減弱，水土資源和能源不足、環(huán)境污染等問題凸顯。四是相當一部分城市建設(shè)規(guī)模和速度超出財力，債務(wù)負擔過重，財政和金融風險不斷積累。五是城市社會治理體制和水平滯后于人口流動、社會結(jié)構(gòu)變化、利益訴求多樣化的趨勢，一些地方城市病的兆頭比較明顯，社會穩(wěn)定面臨許多挑戰(zhàn)。

當前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展既面臨巨大機遇，更面對諸多難題。尤其是要看到，在我們這樣一個擁有十三億多人口的發(fā)展中大國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了。

如果城鎮(zhèn)化目標正確、方向?qū)︻^，能走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進社會公平和共同富裕，而且世界經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境也將從中受益。如果城鎮(zhèn)化路子走偏了，存在的問題得不到及時化解，則可能積重難返，帶來巨大風險。

在這樣一個十分關(guān)鍵的路口，我們一定要牢記，正確的方向就是新型城鎮(zhèn)化，要切實把握好以下三個方面。

第一，把握住指導(dǎo)思想。城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要遇到的經(jīng)濟社會發(fā)展過程。既然是自然歷史過程和經(jīng)濟社會發(fā)展過程，我們就必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使之成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

我們定的目標是，到二〇二〇年常住人口城鎮(zhèn)化率達到百分之六十左右，每年提高只有零點九個百分點。這個目標是在一個合理的高度，可以隨著經(jīng)濟發(fā)展自然實現(xiàn)。目標必須實事求是、切實可行，不能把胃口吊得太高，更不能提出難以兌現(xiàn)的承諾。

城鎮(zhèn)化受自然條件制約，受資源環(huán)境承載能力制約，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，要因地制宜、合理布局，不要把提高統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率作為硬任務(wù)，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長，更不要去搞“大躍進”、大干快上、一哄而上。盲目建設(shè)大量新城新區(qū)，結(jié)果沒有人來，或者積累了一大堆矛盾和問題，那就后患無窮了。

人類社會發(fā)展史告訴我們，通過人為強制、超越發(fā)展水平和自然稟賦推動的社會進程，最終是要付出代價的。中央開這個會議，也不是要大家鉚足了勁、采取超常措施，回去放衛(wèi)星，而是強調(diào)推進城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實，不要盲目刮風。這一點大家思想上都要十分明確。

第二，把握住發(fā)展質(zhì)量。黨的十八大把城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高作為全面建成小康社會的重要要求，要擺在突出位置來落實。要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問題。

要穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平；大力提高城鎮(zhèn)土地利用效率、城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度；切實提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強度；高度重視生態(tài)安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質(zhì)量，減少主要污染物排放總量，控制開發(fā)強度，增強抵御和減緩自然災(zāi)害能力，提高歷史文物保護水平。

第三，把握住基本原則。城鎮(zhèn)化是涉及全國的大范圍社會進程，一開始就要制定并堅持好正確原則，一旦走偏，要糾正起來就很難了。城鎮(zhèn)化不同于其他建設(shè)，房子造起來了，路開通了，水泥地鋪上了，要走回頭路就很難了。基本原則，我看主要是四條：一是以人為本。推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。二是優(yōu)化布局。根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。三是生態(tài)文明。著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。四是傳承文化。發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，不能千城一面、萬樓一貌。

推進城鎮(zhèn)化，還要注意兩對關(guān)系。一是市場和政府的關(guān)系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強社會治理等方面的職能。二是中央和地方關(guān)系，中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，省及省以下地方則從實際出發(fā)，貫徹落實總體規(guī)劃，制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設(shè)和管理工作。

二、扎實落實推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)

城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)方方面面。這里，我就幾個主要任務(wù)談點意見。

第一，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化最基本的趨勢是農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力，提高高校畢業(yè)生、技工、職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率，而不是人為大幅吸引新的人口進城。要注重解決消化不良問題，胃里的積食還沒消化，就不要再大口進食，否則是要脘腹痞脹、宿食不化的！

為什么這樣說呢？現(xiàn)在，已經(jīng)有二億多農(nóng)民工和其他人員在城鎮(zhèn)常住，但他們處于“半市民化”狀態(tài)、“兩棲”狀態(tài)，這些人比還在農(nóng)村的人口更具備條件在城鎮(zhèn)定居，應(yīng)該盡量把他們穩(wěn)定下來。如果幾億城鎮(zhèn)常住人口長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不僅他們潛在的消費需求難以釋放、城鄉(xiāng)雙重占地問題很難解決，而且還會帶來大量社會矛盾和風險。

人要在城市落得住，關(guān)鍵是要根據(jù)城市資源稟賦，培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強化城市間專業(yè)分工協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，特別是要著力提高服務(wù)業(yè)比重，增強城市創(chuàng)新能力，營造良好就業(yè)和生活環(huán)境。城鎮(zhèn)擴大了，但產(chǎn)業(yè)空心化是不行的。當然，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是一個過程，不能以安排就業(yè)為名盲目上大工業(yè)項目，城市吸納就業(yè)能力也是有彈性的。飯要一口一口吃，路要一步一步走。能穩(wěn)定的要盡量先穩(wěn)定下來。同時，到二〇二〇年至少還有幾千萬農(nóng)村富余勞動力要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這也要加強引導(dǎo)。在城鎮(zhèn)落下來，關(guān)鍵是要解決好就業(yè)和權(quán)益保障問題。要統(tǒng)一思想，選準路徑，從實際出發(fā)，積極穩(wěn)慎做好這項工作。

推進人的城鎮(zhèn)化，一個重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度。要按照黨的十八屆三中全會精神，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。按原有城市規(guī)模標準，五十萬人口以上是大城市，一百萬人口以上是特大城市，這可能已經(jīng)不符合國情和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，也難以作為實施人口分類管理的依據(jù)。特大城市也要細分，綜合考慮我國實際情況和國外經(jīng)驗，一般而言，一百萬至三百萬人口的城市還是有潛力的，可以有條件地放開戶籍限制。但是，三百萬至五百萬人口的城市就要適度控制，一旦放開戶籍很容易突破千萬大關(guān)。國際經(jīng)驗表明，城市具有一定規(guī)模對經(jīng)濟發(fā)展、城市交通、居民生活、節(jié)約資源有利，但過猶不及。有關(guān)部門要抓緊研究，提出調(diào)整方案報中央審議。

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要堅持自愿、分類、有序。自愿就是要充分尊重農(nóng)民意愿，讓他們自己選擇，不能采取強迫的做法，不能強取豪奪，不顧條件拆除農(nóng)房，逼農(nóng)民進城，讓農(nóng)民工“被落戶”、“被上樓”。分類就是中央提出要求，各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜制定具體辦法，可以采取積分制等辦法，成熟一批，落戶一批。有序就是要優(yōu)先解決存量、優(yōu)先解決本地人口，優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)增量人口流向。

各地區(qū)要盡快出臺具體的、可操作的戶籍改革措施，并向全社會公布，讓群眾知道不同城市的落戶條件，安排好自己的未來，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望，爭取到二〇二〇年解決一億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶問題。

現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，真正使農(nóng)民變?yōu)槭忻癫⒉粩嗵岣咚刭|(zhì)，需要長期努力，不可能一蹴而就。一部分農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動，是我國現(xiàn)階段乃至相當長歷史時期都會存在的現(xiàn)象。對這種“兩棲人”、候鳥現(xiàn)象不要大驚小怪，也不要惡意炒作。對那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)但就業(yè)不穩(wěn)定、難以適應(yīng)城鎮(zhèn)要求或不愿落戶的人口，要逐步提高基本公共服務(wù)水平，努力解決好他們的子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等需求，使他們在經(jīng)濟周期擴張、城鎮(zhèn)對簡單勞動需求擴大時可以在城市就業(yè)，而在經(jīng)濟周期收縮、城鎮(zhèn)對勞動力需求減少時可以有序回流農(nóng)村。

在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國解決這個問題都用了相當長的時間。但不論他們在農(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務(wù)都要切實提供，該保障的權(quán)益都要切實保障。

第二，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。土地是財富之母，勞動是財富之父，兩者有效結(jié)合才能實現(xiàn)社會財富創(chuàng)造和積累。人多地少是我國基本國情，推進城鎮(zhèn)化不可避免要占用土地，但問題是我們城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴張過快，如二〇〇〇年到二〇一二年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長了約百分之七十，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降，脫離了人多地少的國情。一九五七年，鄧小平同志就形象地用“骨頭”和“肉”的關(guān)系來論述城市建設(shè)中的問題，他說的“骨頭”就是城市企業(yè)等重大建設(shè)，“肉”就是城市中滿足群眾生活的服務(wù)業(yè)等社會事業(yè)，他說：“規(guī)劃是必需的，不規(guī)劃是不妥當?shù)?，問題是怎樣規(guī)劃。規(guī)劃也有指導(dǎo)思想問題，規(guī)劃得不好會造成大的浪費。”他還說：“我們國家大，搞一點富麗堂皇的東西，以表示我們的新氣象，我不完全反對，但是不應(yīng)該搞得太多?！彼麖娬{(diào)，花錢要面對國家的現(xiàn)實，面對群眾的需要。

現(xiàn)在，到很多地方去看，都是大馬路、大廣場、大綠地、大園區(qū)，土地利用率很低。這不是強壯，而是虛胖，得了虛胖癥，看著體積很大，實際上外強中干、真陽不足、脾氣虛弱。城郊大量農(nóng)田特別是菜地被占，城市蔬菜供應(yīng)的市場距離越來越遠，成本越來越高，許多低收入群眾已經(jīng)吃不消了。同時，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)很不合理，工業(yè)用地偏多、居住用地偏少，建設(shè)用地偏多、生態(tài)用地偏少。要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。

我國有十三億多人口，糧食安全是頭等大事。如果糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給出了問題，誰都不可能救我們。我們可以適當利用國際市場，但我們十三億多人的飯碗必須牢牢端在自己手里。我國糧食實現(xiàn)了“十連增”，但糧食增產(chǎn)面臨的水土資源、生態(tài)環(huán)境壓力越來越大，連續(xù)增長空間并不大。耕地紅線一定要守住，千萬不能突破，也不能變通突破。紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量，搞占補平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地來濫竽充數(shù)，最終賬面上是平衡了，但耕地質(zhì)量是大大虧空了。這不是自欺欺人嗎？！

推進城鎮(zhèn)化不一定都要連成片，可以跨出去，搞串聯(lián)式、衛(wèi)星城式的發(fā)展，連成片就勢必占用大量經(jīng)過長期努力好不容易建設(shè)形成的高產(chǎn)農(nóng)田。最好的農(nóng)田往往都在郊區(qū)，都是投入最多的，把它們都變成城區(qū)了，還要再花錢去建設(shè)高產(chǎn)農(nóng)田，要花多少錢啊，有沒有算過賬！

要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要±地，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要保證土地數(shù)量和質(zhì)量。現(xiàn)在的問題是，在一些地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化壓倒了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，打敗了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個問題上博弈時，一些地方輸?shù)耐谴罅苛继铮A的是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，而且很多人認為這是不言而喻的事。因為土地一轉(zhuǎn)讓每畝可以產(chǎn)生幾百萬、上千萬的利潤，在自己這一任中就能體現(xiàn)出效益來，而種地種一百年也沒有這樣的效益，有人就會想，憑什么要用這些地搞農(nóng)業(yè)？以后要有硬杠杠，有些農(nóng)業(yè)用地是不能動的、硬性的，在這個前提下再來考慮城鎮(zhèn)化規(guī)劃，要避開這些農(nóng)業(yè)用地。

目前，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的有五千平方公里，占全國城市建成區(qū)的百分之十一。城市地下空間利用率普遍不高。兩項相加，存量開發(fā)潛力很大。從一些地區(qū)實踐看，盤活土地存量效果顯著。

今后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設(shè)用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人，腰圍都要不斷擴大。要統(tǒng)籌地上地下空間，地下空間用好了，不僅可以節(jié)約地面用地，還可以減少地面交通。當然，盤活存量用地，不是要大拆大建、推倒重來，重要的是把現(xiàn)在低效用地用好。

城市空間結(jié)構(gòu)直接關(guān)系城鎮(zhèn)化質(zhì)量，影響房價、交通、生態(tài)等城鎮(zhèn)人居環(huán)境和競爭力，處理不好會滋生和助長城市病。我們一般比較注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，沒有把空間結(jié)構(gòu)調(diào)整擺在重要位置。空間結(jié)構(gòu)，有大尺度的國土空間結(jié)構(gòu)，也有小尺度的城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)。要按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，結(jié)合化解產(chǎn)能過剩、環(huán)境整治、存量土地再開發(fā)，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。

各地區(qū)要結(jié)合實際，減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。要調(diào)整城市建設(shè)用地中工業(yè)用地和居住用地比價不合理問題，堅決杜絕工業(yè)用地零地價甚至倒貼的現(xiàn)象。有的工業(yè)園區(qū)占了很大地盤，產(chǎn)出卻很低，這樣不行！中央明確不要簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值增長率論英雄，應(yīng)該說在優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)上也給大家提供了更大空間。

解決建設(shè)用地粗放利用問題，關(guān)鍵還是要靠制度。土地制度改革牽一發(fā)而動全身，要按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進。土地公有制性質(zhì)不能變，耕地紅線不能動，農(nóng)民利益不能損，在此基礎(chǔ)上可以有序進行探索。

目前，各地區(qū)都在積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點，這有利于改變一些地方農(nóng)村土地過于分散的狀況，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在這個過程中，要尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益，防止土地過度集中到少數(shù)人手里，防止土地用途發(fā)生根本性變化，造成農(nóng)村貧富差距過大。也不要以土地改革、城鄉(xiāng)一體化之名，行增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地之實，這種掛羊頭賣狗肉的事不能干。

第三，建立多元可持續(xù)的資金保障機制。財力是城市發(fā)展的生命線，推進城鎮(zhèn)化必須解決好資金保障問題。由于我國財稅體制和投融資體制還不夠完善，加上政府攬的事太多、城市建設(shè)鋪的攤子太大等原因，城市建設(shè)資金普遍靠借債和轉(zhuǎn)讓土地的收入支撐。最新審計結(jié)果表明，地方政府整體債務(wù)率已經(jīng)超過百分之一百，部分城市債務(wù)率甚至超過百分之二百。大量債務(wù)靠土地抵押融資、靠轉(zhuǎn)讓土地還本付息。有材料反映，有的地方政府和企業(yè)圈地、囤地，把今后二十年的土地都賣了。如果轉(zhuǎn)讓土地收入不可持續(xù)，就會變成空頭支票。這種寅吃卯糧、過度依賴土地財政的嚴重狀況，存在極大的財政金融風險。

這次三中全會明確了財稅體制改革思路，要加快制定具體方案。在設(shè)計財稅體制包括稅制時，要考慮人口城鎮(zhèn)化因素。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，使地方政府承擔的公共服務(wù)有穩(wěn)定的資金來源。要在合理劃分中央和地方政府事權(quán)與支出責任基礎(chǔ)上，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。

在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，要建立健全地方債券發(fā)行管理制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，創(chuàng)新融資工具，拓寬城市建設(shè)融資渠道。債券融資最大好處就是信息公開、債務(wù)透明、品種期限多樣化，有利于滿足不同融資需求，也有利于規(guī)范和管理舉債行為。我國地方債余額中債券融資的比例只有百分之十左右，還有較大發(fā)展空間。

城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房都是無利和微利行業(yè)，商業(yè)效益差，資金回收期長，但社會效益好，需要政策性金融機構(gòu)提供成本低、期限長的融資服務(wù)，不能都靠商業(yè)銀行。要推進政策性金融機構(gòu)改革，當前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)。

要放寬市場準入，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營，解決部分準公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營資金來源問題。要處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格問題，讓投資者有利可圖，有長期穩(wěn)定收益。

目前，城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)收費普遍偏低，運營虧損和財政補貼是普遍現(xiàn)象。市政設(shè)施服務(wù)涉及千家萬戶，不補不行，補得過多也不行。我了解了一下北京公交情況，無論是地面公交還是地下公交，北京票價都是全國最低的，但這個最低價是靠大量財政補貼維持的。隨著北京地鐵延伸，坐地鐵的人越來越多，補貼也越來越多，怎么解開這個扣，既保護消費者利益，又具有財務(wù)可持續(xù)性。針對這些問題，都要認真加以研究。

第四，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。城鎮(zhèn)化布局，就是要從宏觀上研究確定我國城鎮(zhèn)人口主要分布在哪里。如果全國六百五十七個城市、一萬九千多個小城鎮(zhèn)都要搞工業(yè)園區(qū)、建設(shè)新城新區(qū)，每個城鎮(zhèn)占地十平方公里，加起來全國二十萬平方公里（三億畝）的土地就沒了。城鎮(zhèn)發(fā)展也有個競爭力和吸引力問題，還包括主要由自然條件決定的優(yōu)勝劣汰問題。有些城鎮(zhèn)會快速成長，有些城鎮(zhèn)會緩慢成長，有些城鎮(zhèn)可能會不成長甚至走向萎縮，這是自然選擇。

要分類指導(dǎo)，不能不管三七二十一，都喂催肥粉、打強心針。如果每個城市都“攤大餅”式地擴張下去，農(nóng)田、菜地、綠地一環(huán)又一環(huán)被水泥所吞噬，城市建成區(qū)越攤越大，就會攤出不可治愈的城市病，甚至將來會出現(xiàn)一些“空城”“鬼城”。美國城市規(guī)劃協(xié)會提出的城市“精明增長”理念，值得研究借鑒。推進城鎮(zhèn)化，既要優(yōu)化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，這是全局、大局，要一張藍圖干到底，不要“翻燒餅”。各地區(qū)要堅定不移實施主體功能區(qū)制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展和推進城鎮(zhèn)化。承載能力減弱的區(qū)域要實行優(yōu)化開發(fā)，重點開發(fā)區(qū)域要集約高效開發(fā)，限制開發(fā)區(qū)域要做好點狀開發(fā)、面上保護，禁止開發(fā)區(qū)域要令行禁止、停止一切不符合法律法規(guī)要求的開發(fā)活動。

城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，像我們這樣人多地少的國家，更要堅定不移，以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化。從世界城市發(fā)展和布局看，一般來說，城市和人口集中在沿海地區(qū)是規(guī)律。我國已經(jīng)形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群，成為支撐和帶動我國經(jīng)濟發(fā)展、體現(xiàn)國家競爭力的重要區(qū)域。我國有十三億多人口，只發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群是不夠的。在中西部和東北有條件的地區(qū)，如成渝、中原、長江中游、哈長等地區(qū)，要依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群。這類地區(qū)要積極推進新型工業(yè)化，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護，壯大城市綜合實力，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極，推動國土空間均衡開發(fā)。同時，也要看到，一些特大城市已經(jīng)出現(xiàn)了不同程度的城市病，包括人口過多、交通擁堵、房價高漲、環(huán)境惡化等。對此，中央將進行專門研究，從頂層做前瞻性、重構(gòu)性設(shè)計，對癥下藥，提出一攬子解決方案。

需要指出的是，城市群形成和發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律，是城市之間經(jīng)濟和市場聯(lián)系不斷深化形成的，是由共同的區(qū)域歷史文化支撐的，不是人為“捏”出來的。政府可以通過規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)加以引導(dǎo)，但不是靠長官意志把幾個城市“圈”起來就能形成城市群了。

一些城市開發(fā)強度已經(jīng)過高，水資源不足了，可供開發(fā)的土地快沒了，大氣和水污染了，重要原因是沒有控制好開發(fā)強度，沒有劃定城市開發(fā)邊界。如果任其發(fā)展下去，資源環(huán)境問題會越來越突出，甚至釀成生態(tài)環(huán)境災(zāi)難。

北京開發(fā)強度達到百分之二十二，扣除山區(qū)后達到百分之五十七，上海、深圳開發(fā)強度分別達到百分之四十三和百分之四十七，而日本三大都市圈只有百分之十六，法國巴黎大區(qū)為百分之二十一，德國斯圖加特地區(qū)為百分之二十。這方面香港做得也比較好，香港陸地面積差不多相當于北京的十分之一，人口有七百多萬，城市建成區(qū)控制在二百六十平方公里左右，五百多平方公里被劃成受保護地區(qū)，從鬧市區(qū)走出不遠就可以看到綠色，可以養(yǎng)眼洗肺。

我們要認識到，在有限的空間內(nèi)，建設(shè)空間大了，綠色空間就少了，自然系統(tǒng)自我循環(huán)和凈化能力就會下降，區(qū)域生態(tài)環(huán)境和城市人居環(huán)境就會變差。要學(xué)習(xí)借鑒成熟經(jīng)驗，根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

第五，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平。城鎮(zhèn)建設(shè)水平，不僅關(guān)系居民生活質(zhì)量，而且也是城市生命力所在。目前，城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)了不少讓老百姓詬病的問題，一些地方大拆大建、爭蓋高樓，整個城市遍地都是工地；城市建設(shè)缺乏特色、風格單調(diào)；一些城市建設(shè)貪大求洋，一些干部追求任期內(nèi)的視覺效果；一些城市漠視歷史文化保護，毀壞城市古跡和歷史記憶；一些城市教育、衛(wèi)生、文化、體育等基本公共服務(wù)不配套，給市民帶來極大不便。這些問題，既與城市建設(shè)經(jīng)驗和能力不足有關(guān)，也與一些干部急于求成、確定的定位過高、提出的口號太多有關(guān)。這既不符合城市發(fā)展規(guī)律，也不符合人民利益。城市建設(shè)是一門大學(xué)問，一定要本著對歷史、對人民高度負責的態(tài)度，切實提高城市建設(shè)水平。

城市形成是歷史積累和沉淀，羅馬不是一天建成的。好的城市可能需要幾百年甚至上千年的發(fā)展?，F(xiàn)在大家爭著向北京、上?？待R，都要建成經(jīng)濟中心、金融中心、制造業(yè)基地、科技中心、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中心、五百強總部基地等，不少都要打造“東方迪拜”，爭建國際化大都市。還是不要搞這種大而無當?shù)氖虑?，就是西方國家也沒有那么多國際大都市啊！

世界上有不少著名城市，沒那么多宏偉目標，“一招鮮，吃遍天”，以音樂出名的維也納、以電影出名的洛杉磯、以大學(xué)城出名的海德堡等，都有其不可替代的特點。搞城市建設(shè)也沒有必要打造那么多的空頭名片，城市不是靠口號建成的。要實事求是確定城市定位，有了符合實際的定位，才會有科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實行動，才能避免走彎路。

兩千多年前，管子就提出“因天材，就地利，故城郭不必中規(guī)矩，道路不必中準繩”。有的城市規(guī)劃專家說，要本著同土地談戀愛的立場來做好規(guī)劃。這都體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念。要讓城市融入大自然，不要花大氣力去劈山填海，很多山城、水城很有特色，完全可以依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風光，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。古人描寫的自然風光，如“湖闊數(shù)千里，湖光搖碧山”“請看石上藤蘿月，已映洲前蘆荻花”“回看深浦停舟處，蘆荻花中一點燈”“行人半出稻花上，宿鷺孤明菱葉中”“紅紅白白花臨水，碧碧黃黃麥際天”，很多城市將來還能看得見看不見都成問題了。城市在周邊保留一些莊稼地有什么不好呢？稻田、麥浪、青紗帳、濕地都可以成為城市風景。

城市規(guī)劃建設(shè)的每個細節(jié)都要考慮對自然的影響，更不要打破自然系統(tǒng)。為什么這么多城市缺水？一個重要原因是水泥地太多，把能夠涵養(yǎng)水源的林地、草地、湖泊、濕地給占用了，切斷了自然的水循環(huán)，雨水來了，只能當作污水排走，地下水越抽越少。解決城市缺水問題，必須順應(yīng)自然。比如，在提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。許多城市提出生態(tài)城市口號，但思路卻是大樹進城、開山造地、人造景觀、填湖填海等。這不是建設(shè)生態(tài)文明，而是破壞自然生態(tài)。對搞“假生態(tài)”、不計成本追求任期內(nèi)視覺效果變化的地方干部要提出警戒。

文化是城市的靈魂。我國歷史悠久，許多城市本來就各有特色、多姿多彩。但是，近年來，不少城市為了一年一變樣、幾年大變樣，由幾個大房地產(chǎn)開發(fā)商搞建設(shè)，就像計算機復(fù)制功能鍵一樣，拿一張圖在各個城市搞粘貼，哪都一樣。群眾說，我們很多城市是“低頭是鋪裝，平視見噴泉，仰頭看雕塑，臺階加旗桿，中軸對稱式，終點是政府”。

我到俄羅斯圣彼得堡參加二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人峰會，這個城市在二戰(zhàn)期間被德軍炸為平地，二戰(zhàn)后蘇聯(lián)請來全世界最好的建筑學(xué)家來設(shè)計復(fù)建，復(fù)建的城市成為世界上最有特點的建筑群。我們的城市有許多歷史記憶，特別是一些歷史悠久的老城區(qū)，是最寶貴的東西，不能因為浮躁、無知而破壞掉。有的城市把真古董拆了建假古跡，我看到一份材料，說全國有三十多個城市已經(jīng)或正在謀劃搞古城重建，搞什么潘金蓮故居、阿房宮重建！還有一些地方熱衷于改老地名，喜歡起一些洋氣一點的地名，如“曼哈頓” “威尼斯”“加州1886”“瑪斯蘭德”等，五花八門，與中國歷史文化協(xié)調(diào)嗎？不僅群眾看得一頭霧水、莫名其妙，而且也割斷了地名文脈，不利于傳承我們的民族文化。更何況有些情況也是違法的，我國地名管理條例實施細則明確規(guī)定不以外國人名、地名命名我國地名。傳承文化不是要簡單復(fù)古，城市建設(shè)會不斷融入現(xiàn)代元素，但必須同步保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈。

兩千多年前，古希臘城邦很發(fā)達，當時人們就開始探討城邦生活的意義。古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾經(jīng)說過：“人們來到城市，是為了生活。人們居住在城市，是為了生活得更好?！爆F(xiàn)在，很多城市的馬路是以車為本，動輒八車道，都要建自己的“長安街”，反而搞得居民出行很不方便，亮一個綠燈的時間根本過不了馬路，缺乏起碼的人情味。一個地方弄得生活不便、交通不便、房價飆升、環(huán)境惡化，群眾還有什么幸福感??！我們要吸取教訓(xùn)，把讓群眾生活更舒適這一理念融入城市規(guī)劃建設(shè)的血脈里、體現(xiàn)在每一個細節(jié)中。

在這里，我要強調(diào)一下建筑質(zhì)量問題。快速城鎮(zhèn)化必然伴隨大規(guī)模城市建設(shè)，但我們的建設(shè)管理制度、建筑市場和質(zhì)量管理、建筑標準和規(guī)范、建筑工人技能、建筑技術(shù)研發(fā)等還不能適應(yīng)發(fā)展要求。問題在于我們設(shè)計的工程建設(shè)管理制度有缺陷，標準和規(guī)范建設(shè)滯后于現(xiàn)實需要。質(zhì)量問題關(guān)鍵是制度和措施。建筑市場混亂和建筑質(zhì)量低下問題比較突出，建筑物垮塌現(xiàn)象時有發(fā)生。建筑質(zhì)量事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全，事關(guān)城市未來和傳承。一定要加強建筑質(zhì)量管理制度建設(shè)，加強建筑工人專業(yè)技能培訓(xùn)。古人建長城，每塊磚上要留下人名，目的就是為了確保質(zhì)量和追究責任。這才使得我們今天還能看到偉大長城的遺跡。巴黎街道和住房不少是拿破侖時代設(shè)計和建設(shè)的，至今風貌依然。

在確保建筑質(zhì)量方面，我們往往做得既不如古人，也不如洋人。對這個問題必須高度重視，從制度上加以確保，這是對歷史和未來負責。對那些偷工減料、以劣充好、權(quán)錢交易導(dǎo)致建筑質(zhì)量事故的不法行為，必須堅決依法打擊和追究。城市建設(shè)要吸取國外優(yōu)秀有益經(jīng)驗，但不能成為國外城市建筑設(shè)計師的試驗場，要經(jīng)得起實踐和歷史檢驗。

城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。沒有農(nóng)村發(fā)展，城鎮(zhèn)化就會缺乏根基。有些地方錯誤理解城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，干了一些“以城吞鄉(xiāng)、逼民上樓”的事，嚴重損害了農(nóng)民利益。城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，絕不是要把農(nóng)村都變成城市，把農(nóng)村居民點都變成高樓大廈。

鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，完全可以保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。不久前，我到湖南的湘西苗族地區(qū)就扶貧問題進行調(diào)研，那里山清水秀，民宅歷史悠久、具有民族特色，我說，在扶貧工作中要注意保護傳統(tǒng)特點。

第六，加強對城鎮(zhèn)化的管理。城市的競爭力、活力、魅力，離不開高水平管理。這些年城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題，許多都與管理不到位有關(guān)?？陀^上講，確實存在對城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律認識不夠、實踐經(jīng)驗不足；體制上看，政府職責錯位、越位、不到位問題仍然存在；工作上看，對城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀管理跟不上，城市發(fā)展微觀管理水平不高，城市規(guī)劃體制改革滯后，有序參與城市治理的機制沒有形成，這些都影響了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。推進新型城鎮(zhèn)化是一項重大挑戰(zhàn)，需要在實踐中加強研究，在工作中積累經(jīng)驗。

城鎮(zhèn)化要加強宏觀管理。中央召開這次城鎮(zhèn)化工作會議，就是要加強對城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀指導(dǎo)。這次提交會議討論的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，也是為了加強規(guī)劃引導(dǎo)。這次三中全會提出的財稅、土地、政績考核等許多領(lǐng)域的改革都與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)，要抓好落實。有關(guān)部門要加強重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)也要按照中央統(tǒng)一要求，研究提出符合實際的推進新型城鎮(zhèn)化的意見。

城市管理水平高低，又取決于干部素質(zhì)。隨著城市快速擴張和人口越來越多，城市管理難度越來越大。我們不少干部的思想觀念和知識結(jié)構(gòu)還不適應(yīng)城市發(fā)展要求，主要靠過去的經(jīng)驗管理城市，甚至是靠主觀意志和個人偏好管理城市，造成不少城市或多或少留著個人印記。我們的高校、黨校、行政學(xué)院都要把培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部作為重要任務(wù)，使他們能用科學(xué)態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識去建設(shè)和管理城市。

目前，城市規(guī)劃工作中還存在不少問題，空間約束性規(guī)劃無力，各類規(guī)劃自成體系、互不銜接，規(guī)劃的科學(xué)性和嚴肅性不夠。要先布棋盤再落子。要建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，加快推進規(guī)劃立法工作，形成統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆，規(guī)劃就換屆?？梢栽诳h（市）探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，形成一個縣（市）一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實。編制空間規(guī)劃和城市規(guī)劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權(quán)威性。

同志們！我國城鎮(zhèn)化正處在一個十分關(guān)鍵的階段，有許多問題需要在實踐中積極探索。這次中央城鎮(zhèn)化工作會議明確了今后一個時期推進城鎮(zhèn)化的總體要求和主要任務(wù)，這是落實黨的十八屆三中全會精神的一個重要方面。各級黨委和政府要按照中央要求，從實際出發(fā)，銳意進取，扎實工作，齊心協(xié)力把推進城鎮(zhèn)化工作切實抓好抓實。

（2013年12月12日）