吉林省德惠市國土資源局 李兆全 王洪才

科學的土地利用總體規(guī)劃，不僅要求國家、?。▍^(qū)）、地（市）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級之間上下要相互緊密銜接成為一個完整體系，而且必須具備以下性質(zhì)：權(quán)威性，土地利用總體規(guī)劃為政府認可并具有權(quán)威性，是政府行為。整體性和選擇性，科學的土地利用總體規(guī)劃必須具有全部土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，及其保護的整體性，并同時制訂幾種方案，以供領導選擇。協(xié)調(diào)和折衷性，我國人均土地數(shù)量少，土地利用總體規(guī)劃只能是通過部門間的協(xié)調(diào)，尋求一個不一定最佳，而是都能接受的折衷方案。動態(tài)與修編性，土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)是不確定性的，如：土地利用總體規(guī)劃會因社會經(jīng)濟建設條件的變化而更動。

一、科學編制土地利用總體規(guī)劃，為新農(nóng)村建設奠定基礎

如果新農(nóng)村建設用地規(guī)劃不以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的科學土地利用總體規(guī)劃為基礎，必將會發(fā)生“局部合理，而整體不合理的現(xiàn)象”，由此而造成被動或重大損失。因此，這次新農(nóng)村建設用地規(guī)劃，必須用科學發(fā)展觀來指導。而最為關鍵的是求真務實，科學地規(guī)劃修編好縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。為此，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作中，筆者認為各級國土資源部門的任務，主要就是建議各級政府制定科學的土地利用總體規(guī)劃。在具體工作中著力做好以下幾個方面：

1．科學修編鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃

黨中央《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中明確提出要“科學制定社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃”，國土資源部《關于堅決依法依規(guī)管理節(jié)約用地支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》的第一條就是加強農(nóng)村用地規(guī)劃，大力推進節(jié)約用地。我國現(xiàn)行的五級規(guī)劃，其中全國和?。▍^(qū)）的土地利用總體規(guī)劃是綱要性規(guī)劃，主要解決轄區(qū)范圍內(nèi)各部門之間的用地比例，特別是耕地保護與建設用地之間的比例關系?？h（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，是根據(jù)上級下達的各業(yè)用地指標要求，以及本轄區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，對土地資源利用提出具體的執(zhí)行規(guī)劃。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃偏重在各業(yè)用地數(shù)量平衡的基礎上，落實土地資源的空間優(yōu)化配置。由此可見，新農(nóng)村建設用地規(guī)劃之前，必須在科學制定社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃的基礎上，科學地修編出一個符合新農(nóng)村建設的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，它既要做到與縣（市）土地利用總體規(guī)劃密切銜接，又要針對各村的具體情況，提出各業(yè)用地指標及空間布局，以保證各業(yè)用地的指標，做好新農(nóng)村建設的用地保障，保護耕地指標要科學合理。

2．建設用地要盡可能避開優(yōu)良耕地

黨中央《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中指出新農(nóng)村建設“必須堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給的方針”，“堅決落實最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農(nóng)田”，這也是建設和諧社會的重要物質(zhì)基礎之一。我國現(xiàn)行的征用耕地的補償補助標準是不夠合理的，例如最近國務院公布的《大中型水利水電工程建設征用耕地補償和移民安置條例》中規(guī)定：補償補助標準統(tǒng)一提高至耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的16倍。如果每畝三年平均產(chǎn)值為2000元，則每畝補償補助為3．2萬元，當然還有其他的基本生活保障制度。黨中央《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中指出：“要大力加強耕地質(zhì)量建設，實施新一輪沃土工程?！钡?，培育優(yōu)良耕地所需的時間很長。用過去任其自然的培育方法，需要50年以上，即使運用現(xiàn)代技術也要在20年以上。如果這樣計算，再加上良田環(huán)境條件的建設費用，建設用地占用優(yōu)良耕地的損失就太大了，它不僅對失地的農(nóng)民不公，而且對國家和集體也是很大的損失。假想用這些建設耕地的費用，用作較為偏僻的山地、丘陵、緩坡等建設用地的“三通”費用，肯定是綽綽有余了，這樣做既能落實中央的規(guī)定，又對實施耕地總量動態(tài)平衡十分有利。

3．建設用地要與預防災害、生態(tài)環(huán)境建設相結(jié)合

黨中央《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中指出：“隨著生活水平提高和全面建設小康社會的推進，農(nóng)民迫切要求改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌?！苯ㄔO新農(nóng)村要以千年大計的標準，抓住機遇高水平地建設好新農(nóng)村。首先，是要在選擇建設用地時，盡可能避開臺風、洪水，以及各種地質(zhì)災害等。特別是四川汶川5．12大地震，對新農(nóng)村建設也是一個很好的啟示。其次，是要處理好人地關系。搞好生態(tài)環(huán)境工程建設，促使人和自然的和諧發(fā)展，以提高生活質(zhì)量。建議在山、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃建設的基礎上，加強高效生態(tài)農(nóng)業(yè)建設，特別要從村的優(yōu)勢特色出發(fā)，選中并開發(fā)有發(fā)展前途的二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，改善居住條件，以縮小城鄉(xiāng)差別。最后，建議有丘陵坡地的村，認真做好丘陵坡地的建設用地和農(nóng)業(yè)用地的科學規(guī)劃。

4．要切實做好以村為單位的新農(nóng)村建設用地規(guī)劃

這是因為以村為單位的新農(nóng)村建設用地規(guī)劃的主要依據(jù)是：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃，上級下達的各類用地指標，以及村社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等。因此，在新農(nóng)村建設用地規(guī)劃之前，縣（市）級國土資源部門必須切實做好兩個方面的工作。一方面，科學地做好與縣（市）土地利用總體規(guī)劃相銜接的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的修編工作，給各村提出各類用地指標，特別是保護耕地指標。另一方面，根據(jù)村的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀和區(qū)位等環(huán)境自然條件，科學地做好以村為單位的新農(nóng)村建設規(guī)劃，或叫村社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。新農(nóng)村建設用地規(guī)劃的主要任務，就是把有限的不可再生的土地資源，合理開發(fā)利用，取得土地資源利用的最大綜合效益與保護。同時，在實施新農(nóng)村建設之前，務必做好1∶5000比例尺的地形圖（含田塊、村莊、標志性建筑等），務必做到實地的地類、界線和權(quán)屬現(xiàn)狀，以及地塊等與圖上的圖斑位置相一致，并要求圖斑數(shù)據(jù)與相應表格統(tǒng)計資料的準確無誤的一致性，這是運用科學發(fā)展觀指導新農(nóng)村用地規(guī)劃的最基礎工作和最根本要求。

二、積極推進土地制度改革，為新農(nóng)村建設提供保障

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題。改革開放30多年來，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國民經(jīng)濟和工業(yè)化體系，但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。為此，在2005年12月31日，黨中央、國務院發(fā)布了《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，2006年3月27日，國土資源部發(fā)出了《關于堅決依法依規(guī)管理節(jié)約用地支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》，這充分說明我國正在掀起新農(nóng)村建設高潮。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入、新農(nóng)村建設步伐的加快，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也發(fā)生了較大變化。如何做好農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)的規(guī)模、集約經(jīng)營程度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，是建設新農(nóng)村亟待解決的一大難題。作為工作在一線的國土資源工作人員，筆者認為要著力做好以下工作：

1．全面掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式

通過調(diào)查，早在1997年就有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，當時主要以土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、互換為主，屬于自發(fā)行為，量比較小。迄今為止，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積高達10%，還有增長趨勢，問題很嚴重。土地經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種：一是轉(zhuǎn)包：主要是一些外出打工或務工經(jīng)商，因家庭勞力不足，暫時無力經(jīng)營但又不愿放棄土地的承包農(nóng)戶，私人相互協(xié)商，將承包的土地部分或全部委托親朋好友代耕。這類情況主要是以種植地方特產(chǎn)作物和玉米等為主，占土地流轉(zhuǎn)面積的60%。二是轉(zhuǎn)讓：主要是有經(jīng)濟收入或外出務工經(jīng)商的農(nóng)戶，自愿將部分或全部承包地放棄并交給發(fā)包方，終止承包合同關系，自己不再耕種承包地，轉(zhuǎn)讓較多的是勞動力外出集中的村組，占土地流轉(zhuǎn)面積的20%～30%。三是出租：主要是承包戶將承包地租給農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，搞開發(fā)性農(nóng)業(yè)，并簽訂書面合同，時間一般在第二承包期限內(nèi)，實行租賃方一次性或分期付給承包方租金，占土地流轉(zhuǎn)面積的10%～20%。

2．全面分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題的原因及危害

通過對上述情況分析來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題的原因及危害為：一是農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，農(nóng)民從土地上獲得的收益已遠遠滿足不了生活需要，背井離鄉(xiāng)謀求更多的生產(chǎn)生活收益，致使農(nóng)民的權(quán)益得不到很好的保護。二是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，觸犯法律。目前農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)大部分是口頭協(xié)議，即使簽訂書面流轉(zhuǎn)合同中也存在很多不規(guī)范的地方，有的權(quán)利義務關系不明確，有的擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，造成違法用地。三是土地流轉(zhuǎn)的糾紛大幅增加，形成社會不安定因素。主要原因是當初土地流轉(zhuǎn)時沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同或合同條款不完備，隨著國家減免農(nóng)業(yè)稅和糧食直補等惠農(nóng)政策的實施，流轉(zhuǎn)的一方受利益驅(qū)動單方面撕毀合同，糾紛大幅增加。

3．積極探索解決農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要措施

一是推進農(nóng)村集體建設用地制度改革。集體建設用地的改革，核心問題就是要保障集體所有者或者農(nóng)民的最大權(quán)益。通過對農(nóng)村集體建設用地的改革，一方面出讓集體建設用地使用權(quán)，獲取農(nóng)村基礎建設資金和農(nóng)民再創(chuàng)業(yè)資金；另一方面使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民以地入股的形式，參與到農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)建設中去，推進農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，加速農(nóng)村非農(nóng)化和適度規(guī)模經(jīng)營進程，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)中央建設新農(nóng)村的目標。這就要求國土資源部門積極探索、推進農(nóng)村土地制度改革，使農(nóng)民很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。二是土地是農(nóng)民最重要的生活保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。堅持黨的農(nóng)村政策，最根本的是堅持土地承包經(jīng)營政策。因此，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，一定要維護農(nóng)民承包經(jīng)營的主體地位，保護農(nóng)民的利益。一方面，把土地流轉(zhuǎn)權(quán)真正交給農(nóng)民，由農(nóng)民自主選擇流轉(zhuǎn)的對象、方式、條件。另一方面，堅持“依法、自愿、有償”的原則，由農(nóng)民自主選擇土地使用流轉(zhuǎn)形式，不搞行政強迫命令。三是加強監(jiān)督管理，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)。要規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要由農(nóng)戶間自愿協(xié)商確定，農(nóng)戶土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要向村級集體經(jīng)濟組織備案，明確權(quán)利、義務的承擔主體。要簽訂土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確土地的農(nóng)業(yè)用途、流轉(zhuǎn)年限和雙方的責權(quán)利關系等，流轉(zhuǎn)期限不得超過土地二輪承包的剩余年限。要切實維護農(nóng)民的利益，土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費和租金等，應由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留或扣繳。要加強土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同檔案管理，土地流轉(zhuǎn)后由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、集體進行相應的監(jiān)督管理，建立完整的土地流轉(zhuǎn)檔案，妥善調(diào)整和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。

總而言之，農(nóng)村土地制度的改革是維護農(nóng)民權(quán)益的客觀要求，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是與農(nóng)民的非農(nóng)化進程相伴而行，要圍繞加快發(fā)展這個主題，將土地制度、土地流轉(zhuǎn)與推進農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集聚，推動城鎮(zhèn)化進程，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，為逐步把農(nóng)村建設成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村提供有力保障。

三、加大土地整理復墾力度，為新農(nóng)村建設提供有力支持

新農(nóng)村建設所要解決的根本問題就是提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量，現(xiàn)實是無論從提高農(nóng)民收入來講，還是從提高農(nóng)業(yè)勞動效益來講，還是從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來講，要做的就是進一步提升農(nóng)業(yè)基礎設施建設水平，特別是耕地的質(zhì)量建設方面，這對于國土資源部門來說就是要做好土地整理復墾工作。土地整理復墾開發(fā)是建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制的組成部分，是以構(gòu)建農(nóng)業(yè)資源安全為基礎的支“三農(nóng)”、建“三農(nóng)”的重要手段。土地整理是指采用工程、生物等措施，對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用率，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。土地復墾是指對在生產(chǎn)建設過程中，因挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和洪災、滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。土地開發(fā)是對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農(nóng)土地進行開發(fā)利用的活動。國土資源部已提出了以建設促保護、設立基本農(nóng)田保護示范區(qū)的思路和舉措，進一步推進土地整理正逢其時。要在全國上下迅速掀起以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的土地整理熱潮，加快低產(chǎn)田改造和屯糧田建設步伐，逐步把農(nóng)田建設成田成方、綠化成網(wǎng)、排灌方便、道路通暢的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基地。

同時，要認真執(zhí)行建設用地增減掛鉤政策。即按照城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊，共同組成拆舊建新項目區(qū)，通過土地復墾，使完成項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，用地布局更合理。實踐證明，這是一項統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的好政策，不僅適合于單位建設項目，也適用于農(nóng)民宅基地的“流轉(zhuǎn)”、“置換”等，為新農(nóng)村建設用地的新陳代謝找到一個現(xiàn)實的途徑。