重慶市萬(wàn)州區(qū)國(guó)土資源局 魏卡

萬(wàn)州區(qū)位于長(zhǎng)江上游地區(qū)、重慶東北部，處三峽庫(kù)區(qū)腹心，屬長(zhǎng)江上游區(qū)域中心城市。萬(wàn)州區(qū)為“全國(guó)地名公共服務(wù)示范區(qū)”，獲得過(guò)“重慶市文明城區(qū)”、“平安建設(shè)先進(jìn)區(qū)（縣）”、“平安暢通縣區(qū)”等榮譽(yù)稱號(hào)。截至2013年底，萬(wàn)州區(qū)轄52個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道。近年來(lái)，萬(wàn)州區(qū)積極轉(zhuǎn)變土地管理和利用方式，控制增量，盤活存量，進(jìn)一步提高了節(jié)約集約用地水平，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

一、全區(qū)節(jié)約集約用地工作開(kāi)展情況

1．嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，減少新增建設(shè)用地規(guī)模

（1）嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量。堅(jiān)持以土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌各區(qū)域、各行業(yè)發(fā)展用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，減少新增建設(shè)用地總量，控制新增建設(shè)占用耕地的數(shù)量。規(guī)劃實(shí)施至今，全區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模34399公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地27966公頃，交通水利及其他建設(shè)用地6433公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地等各項(xiàng)建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)內(nèi)，較好實(shí)現(xiàn)了本輪規(guī)劃控制目標(biāo)。

（2）不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃宏觀調(diào)控，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，合理確定用地布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃劃定的“三界四區(qū)”落實(shí)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域。開(kāi)展土地規(guī)劃實(shí)施與計(jì)劃執(zhí)行情況專項(xiàng)清理和土地規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估，適時(shí)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局。劃定永久性基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治，實(shí)施低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)，城市建設(shè)組團(tuán)式發(fā)展，生活和基礎(chǔ)設(shè)施用地逐步增加，較好實(shí)現(xiàn)了生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展。

（3）落實(shí)單位GDP建設(shè)用地下降目標(biāo)任務(wù)。按照重慶市國(guó)土房管局下發(fā)的目標(biāo)任務(wù)，2015年末全區(qū)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地規(guī)模為860畝/億元。從2012年開(kāi)始，萬(wàn)州區(qū)全面落實(shí)建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略目標(biāo)，持續(xù)開(kāi)展國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地規(guī)模下降的年度評(píng)價(jià)。2011年全區(qū)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地規(guī)模為812畝/億元，較基期年2010年下降了16．24%；2012年為716．48畝/億元，較基期年2010年下降了26．09%。

2．著力盤活存量建設(shè)用地，提高土地利用效率

（1）大力實(shí)施農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理。加大土地開(kāi)發(fā)整理力度，積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，確保耕地占補(bǔ)平衡。結(jié)合土地開(kāi)發(fā)整理對(duì)農(nóng)村地區(qū)的田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，嚴(yán)格按照要求實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，達(dá)到了增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村人居條件、保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的目的。2009年至2013年，實(shí)施區(qū)級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理并經(jīng)市級(jí)驗(yàn)收合格項(xiàng)目共計(jì)35個(gè)，規(guī)模9680．8470公頃，新增耕地1296．6公頃；實(shí)施市級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理并驗(yàn)收合格項(xiàng)目共計(jì)13個(gè)，規(guī)模5649．29公頃，新增耕地602．4986公頃。

（2）開(kāi)展城市低效閑置土地專項(xiàng)清理處置工作。2010年4月，萬(wàn)州區(qū)全面開(kāi)展閑置土地清理工作，對(duì)清理出的閑置土地，分門別類提出了處置意見(jiàn)，并逐一落實(shí)了責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門和責(zé)任人員，以確保清理處置到位。通過(guò)清理，共收回閑置土地5宗386畝，督促業(yè)主開(kāi)工建設(shè)23宗1263畝。從2010年至今，全區(qū)組織對(duì)低效閑置用地較為集中的雙河口片區(qū)和松林包片區(qū)進(jìn)行了針對(duì)性的清理和處置，并多次召集相關(guān)部門進(jìn)行專題研究，組建了工作班子，明確了工作任務(wù)，建立了協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)已收回雙河口片區(qū)13家單位416畝和松林包片區(qū)9家單位476畝低效閑置土地。

（3）嚴(yán)格實(shí)行工業(yè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)。按照《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》要求，將投資強(qiáng)度、容積率、綠地率等工業(yè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)調(diào)控，貫穿于招商洽談、投資簽約、規(guī)劃設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收全過(guò)程，實(shí)行“三不準(zhǔn)入”和“一調(diào)整”，即不符合產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃布局的不準(zhǔn)進(jìn)入，投資強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)的不準(zhǔn)進(jìn)入，環(huán)境影響評(píng)價(jià)不合要求的不準(zhǔn)進(jìn)入和容積率、建筑系數(shù)等未達(dá)到控制指標(biāo)要求的，必須依法調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。同時(shí)，大力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，引導(dǎo)企業(yè)采取租賃樓宇生產(chǎn)等方式，騰出更多空間，提高現(xiàn)有建設(shè)用地使用效率。對(duì)工業(yè)用地出讓后，在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下提高土地利用率和增加建筑面積的，不再補(bǔ)繳地價(jià)款。

（4）填溝造地，不斷增加建設(shè)用地。全區(qū)積極實(shí)施填溝造地，改造不可建設(shè)用地，受到了國(guó)土資源部和市政府的充分肯定。多年來(lái)，萬(wàn)州區(qū)將符合城市規(guī)劃、有土地開(kāi)發(fā)整理增值潛力的溪溝、河灘地列入土地整治規(guī)劃，以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)投資，多渠道籌集6億多元造地資金，對(duì)龍寶河、駟馬橋溝等12處不可建設(shè)用地實(shí)施筑堤回填造地，增加可建設(shè)用地186．51公頃。除用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的48．84公頃土地外，其余均以招拍掛方式出讓供應(yīng)，用于城市開(kāi)發(fā)建設(shè)。通過(guò)填溝造地，既增加了建設(shè)用地，又增加了財(cái)政收益；既解決了近2萬(wàn)人移民安置用地，又與庫(kù)岸整治相結(jié)合，為國(guó)家節(jié)約庫(kù)岸治理資金5000多萬(wàn)元。目前，正在實(shí)施的苧溪河、大河溝和黃泥包至萬(wàn)一中段消落區(qū)截彎取直回填造地工程，可造地245公頃，擴(kuò)展了城市發(fā)展空間。

3．強(qiáng)化節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)和宣傳，形成共識(shí)

（1）認(rèn)真開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作。開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，不僅反映了開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用程度，而且是開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)的重要依據(jù)。從2009年開(kāi)始，萬(wàn)州區(qū)即根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用狀況、用地效益和管理績(jī)效三個(gè)方面，對(duì)萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)（原萬(wàn)州工業(yè)園區(qū)）和渝東開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展了土地集約利用評(píng)價(jià)工作，在2010年和2012年又進(jìn)行了兩輪更新評(píng)價(jià)。從新一輪更新評(píng)價(jià)成果顯示，萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)綜合分值達(dá)到93．41分，渝東開(kāi)發(fā)區(qū)綜合分值達(dá)到91．09分，均達(dá)到土地集約利用要求。

（2）全面啟動(dòng)城市建設(shè)用地節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作。按照國(guó)土資源部和重慶市國(guó)土房管局的統(tǒng)一安排，已經(jīng)啟動(dòng)全區(qū)城市建設(shè)用地節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作，明確了技術(shù)承擔(dān)單位，收集了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、地籍、土地規(guī)劃和利用等基礎(chǔ)資料，正在對(duì)全區(qū)用地狀況、建設(shè)用地集約利用潛力進(jìn)行初始評(píng)價(jià)，通過(guò)評(píng)價(jià)，提出挖潛措施和下一步的對(duì)策建議。

（3）加大節(jié)約集約用地宣傳力度。利用多種媒體渠道和土地日、世界地球日等活動(dòng)平臺(tái)，深入宣傳全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高土地利用效率和效益的政策、做法和先進(jìn)典型，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地的全民共識(shí)。

二、節(jié)約集約用地存在的問(wèn)題

1．相關(guān)配套政策文件滯后

在國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部分別下發(fā)了關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知后，市政府和市國(guó)土房管局也分別下發(fā)了相關(guān)通知意見(jiàn)，對(duì)節(jié)約集約用地提出了要求。國(guó)土資源部再次以國(guó)土資源部第61號(hào)令下發(fā)了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化了節(jié)約集約用地的規(guī)定。但萬(wàn)州區(qū)只是停留在文件的執(zhí)行層面，并沒(méi)有制定和出臺(tái)全區(qū)節(jié)約集約用地的規(guī)范性文件，缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)領(lǐng)性的政策綱領(lǐng)。

2．土地供應(yīng)管理及批后監(jiān)管不足

隨著征地制度的改革和征地安置補(bǔ)償政策的調(diào)整，現(xiàn)行征地拆遷安置補(bǔ)償難度逐步增大，大量土地均無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)完成安置補(bǔ)償并進(jìn)行供應(yīng)。加之相關(guān)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將部分土地向銀行進(jìn)行了抵押貸款，導(dǎo)致一些道路、廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施用地?zé)o法辦理供地手續(xù)而影響了供地率。同時(shí)，由于基層國(guó)土部門人手有限，沒(méi)有定期組織對(duì)土地進(jìn)行批后巡查，一些土地供應(yīng)后，因規(guī)劃調(diào)整、拆遷、地災(zāi)治理等原因，導(dǎo)致無(wú)法按期開(kāi)竣工，形成閑置。

3．規(guī)劃實(shí)施管控有待進(jìn)一步加強(qiáng)

一是土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理不夠完善。對(duì)新增農(nóng)村居民點(diǎn)用地管控力度不夠，村民選址隨意性較大，部分新增農(nóng)村居民點(diǎn)用地未在土地利用規(guī)劃確定的范圍選址。二是土地利用規(guī)劃空間布局與城鎮(zhèn)規(guī)劃布局存在一定的差異。因城市（鎮(zhèn)）控規(guī)滯后于城市（鎮(zhèn)）總規(guī)，城鎮(zhèn)用地布局與城市（鎮(zhèn)）控規(guī)存在差異，部分控規(guī)建設(shè)用地不符合土地利用總體規(guī)劃，部分基本農(nóng)田空間布局、農(nóng)村居民點(diǎn)用地分布等與規(guī)劃存在差異。三是規(guī)劃與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略不相適應(yīng)。按照市委四屆三次全委會(huì)對(duì)萬(wàn)州區(qū)提出的功能定位，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)工礦用地將無(wú)法滿足規(guī)劃實(shí)施后期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地的需要。

4．開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性不夠

因開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，評(píng)價(jià)范圍調(diào)整為由“主區(qū)”和“發(fā)展方向區(qū)”組成，且“發(fā)展方向區(qū)”的劃定將作為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)和區(qū)位調(diào)整的重要依據(jù)。但在實(shí)際工作中，一方面，由于“兩規(guī)”調(diào)整的滯后性，影響了范圍的劃定，如萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)階段重點(diǎn)發(fā)展的新田園，由于評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)規(guī)劃尚未調(diào)整而未納入劃定范圍，渝東開(kāi)發(fā)區(qū)則僅在高鐵塘坊片區(qū)劃定發(fā)展方向區(qū)，其他區(qū)域也因規(guī)劃尚未調(diào)整而未納入劃定范圍。另一方面，萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃為“一區(qū)五園”，但按新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，“發(fā)展方向區(qū)”的劃定不超過(guò)3個(gè)區(qū)片，也將會(huì)影響萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)的范圍劃定。

5．工業(yè)用地相關(guān)政策亟待調(diào)整

一是按照規(guī)定，工業(yè)用地必須招拍掛出讓，但在公告時(shí)，均要求競(jìng)買人經(jīng)營(yíng)許可范圍與出讓土地的產(chǎn)業(yè)要求相符合。因此，工業(yè)用地招拍掛出讓只是流于形式，無(wú)法形成真正的競(jìng)爭(zhēng)。二是按照現(xiàn)行辦法，工業(yè)用地出讓年限一般確定為50年，而一般企業(yè)正常成長(zhǎng)周期約為8～12年，有的企業(yè)可能長(zhǎng)些，但也遠(yuǎn)達(dá)不到50年，過(guò)長(zhǎng)的出讓年限導(dǎo)致工業(yè)用地低效利用等現(xiàn)象。三是因城市規(guī)劃調(diào)整，很多工業(yè)用地都調(diào)整為了商住用地，并按規(guī)定重新招拍掛出讓。但在招拍掛過(guò)程中，其土地增值收益如何分配，改變規(guī)劃條件帶來(lái)的增值收益和土地本身的增值收益如何界定，無(wú)法明確。

三、節(jié)約集約用地的措施及建議

1．加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、市政府和市國(guó)土房管局下發(fā)的關(guān)于節(jié)約集約用地的相關(guān)通知意見(jiàn)精神，尤其是按照國(guó)土資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（第61號(hào)令）的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合全區(qū)實(shí)際，在充分征求發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、規(guī)劃、園區(qū)管委會(huì)等部門意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，以區(qū)政府的名義制定出臺(tái)全區(qū)關(guān)于節(jié)約集約用地的貫徹意見(jiàn)，通過(guò)規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、控制標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)配置、盤活利用等手段，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，讓節(jié)約集約用地成為全民共識(shí)，促進(jìn)全區(qū)節(jié)約集約用地水平不斷提高。

2．加強(qiáng)土地供應(yīng)管理及批后監(jiān)管

一是提高土地供地率，督促業(yè)主加快推進(jìn)征地拆遷安置補(bǔ)償進(jìn)度，盡快形成供地條件；加快辦理各類建設(shè)用地供應(yīng)手續(xù)，對(duì)市政道路、綠化等公共設(shè)施用地，督促業(yè)主籌集資金、盡快解押，并完善供地手續(xù)。二是加大閑置土地清理處置力度。對(duì)因政府或政府部門原因?qū)е虏荒荛_(kāi)竣工的，采取延長(zhǎng)開(kāi)工期限、土地置換等方式進(jìn)行處置，對(duì)因企業(yè)自身原因?qū)е虏荒馨雌陂_(kāi)竣工的，督促企業(yè)加快開(kāi)工建設(shè)，并征收土地閑置費(fèi)或依法進(jìn)行收回。

3．加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管控

一是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估結(jié)論及時(shí)開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃修改。根據(jù)全區(qū)新的功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，需要適當(dāng)增加城鎮(zhèn)用地規(guī)模；結(jié)合休閑度假地產(chǎn)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系確定的城市（鎮(zhèn)）發(fā)展布局等，適當(dāng)調(diào)整允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)等“三界四區(qū)”的空間布局；在維持全區(qū)耕地和基本農(nóng)田保有量的基礎(chǔ)上，因地制宜，優(yōu)化耕地和基本農(nóng)田布局；根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)有關(guān)規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃布局。二是加強(qiáng)土地利用調(diào)控，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，提高土地開(kāi)發(fā)率。三是加強(qiáng)土地規(guī)劃實(shí)施管理，提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障力。建立健全“一張圖”信息化管理系統(tǒng)，加強(qiáng)土地管理各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接，提高規(guī)劃管理水平。

4．完善開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

因開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的“發(fā)展方向區(qū)”必須在與主區(qū)同時(shí)連續(xù)3年（含3年）完成土地集約利用評(píng)價(jià)工作后，方可作為擴(kuò)區(qū)、區(qū)位調(diào)整的用地空間。因此，一是從2016年起，對(duì)萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)和渝東開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行“一年一更新，三年全面更新”的用地評(píng)價(jià)。二是結(jié)合評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指標(biāo)，組織萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)和渝東開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)號(hào)入座，加快進(jìn)行整改、完善和優(yōu)化，加快開(kāi)發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)“兩規(guī)”調(diào)整進(jìn)度，避免因規(guī)劃原因而導(dǎo)致的無(wú)法用地的情況發(fā)生。

5．加強(qiáng)對(duì)工業(yè)用地相關(guān)政策的調(diào)研調(diào)整

一是對(duì)工業(yè)用地招拍掛出讓制度，建議可重新調(diào)整制定切實(shí)有效、實(shí)事求是的操作流程，例如先行公示10天，公示無(wú)異議后按照協(xié)議出讓方式辦理，既可以起到公示的作用，也節(jié)約了審批時(shí)間。二是對(duì)工業(yè)用地的出讓年限，建議可根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的生命周期、企業(yè)規(guī)模，合理調(diào)整項(xiàng)目用地出讓年限，或者探索出臺(tái)工業(yè)用地“長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”制度，既降低了企業(yè)用地成本，又促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)更新優(yōu)化。三是對(duì)工業(yè)用地調(diào)整用途后的重新招拍掛出讓的情況，建議應(yīng)界定土地增值收益的分配界定，在保證企業(yè)合法權(quán)利的前提下，確保依法行政。