江蘇省漣水縣國土資源局 胡加中 費培亮 邱建權 袁正鮮

新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展已由高速步入中高速。靠大量消耗資源、尤其是土地資源助推城市發(fā)展已經(jīng)受約。由于國家把土地供應作為經(jīng)濟宏觀調控手段之一，用地資源指標的供給受到了限量，這無疑給主要靠土地資源加快城市發(fā)展的漣水提出了新的課題。如何在宏觀調控下，促進資源城市轉型發(fā)展？筆者結合漣水縣實際，認為通過控制增量資源，挖潛存量資源，集約利用資源，不失為一個有效途徑。

一、控制增量資源，挖潛存量資源的可行性與可操作性

漣水無山、無煤、無礦石，支撐城市發(fā)展的資源首要是土地?？剂抠Y源的匱乏性和發(fā)展的永續(xù)性，國家實行了宏觀控制。在這樣背景下，城市發(fā)展只有而且必須轉型。從靠增量資源轉型為靠存量資源，從靠粗放利用資源轉型為節(jié)約集約利用資源。那么，按照這個思路，推動漣水城市轉型發(fā)展。

是否可行？筆者認為，不僅可行，而且是可操作的。

從基本縣情看，漣水地處淮北平原，縣域總面積1676．34平方公里，總人口110萬人，人均耕地面積1．41畝，土地后備資源總量約3萬畝。

從漣水初步實現(xiàn)城市化戰(zhàn)略所需要的土地資源數(shù)量看，漣水全面改造了老城區(qū)，啟動開發(fā)了西面工業(yè)園區(qū)，建設了紅日路行政辦公新區(qū)，擴大了建城區(qū)面積，形成了“一心、一帶、兩翼”新格局。目前，漣水城市化水平為42%，到2020年，要超過50%，預計需要占用土地21．6平方公里，合3．24萬畝，其中工業(yè)用地占23．5%。

從漣水目前的土地供應量和現(xiàn)勢存量看，到2020年，除國家下達和向上爭取額外用地指標資源外，尚缺0．93萬畝建設用地資源。彌補這一空缺，靠向上爭取，增加增量，困難很大，靠占用耕地，拓展增量，法不允許。因此，只有在控制增量，合理利用的基礎上，通過實施舊城改造、濃縮企業(yè)用地，才能保障漣水城市轉型發(fā)展健康有序推進。況且調查顯示，從現(xiàn)有的獨立工礦企業(yè)用地中，尚可挖潛存量土地資源約50%，通過開發(fā)復墾土地，可以置換用地指標近0．75萬畝。也就是說，漣水通過自身加壓，以挖潛存量土地資源來緩解城市發(fā)展中的資源不足，是比較可行可操作的。

二、控制增量資源，挖潛存量資源的思路及做法

總體思路：規(guī)劃引領，計劃把控，存量保障，通過一系列措施，實現(xiàn)城市健康轉型發(fā)展。

首先，從立足源頭抓起，發(fā)揮規(guī)劃在城市發(fā)展中的宏觀調控作用。一是做好兩個規(guī)劃的銜接工作。在土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃銜接問題上，應按照上級下達的建設占用耕地指標，以及對城市建設的發(fā)展預測，做到兩個規(guī)劃在編制的指導思想、規(guī)劃期限、基礎數(shù)據(jù)、應用圖件上相互銜接，以提高和確保兩個規(guī)劃的合理性和可操作性。二是合理調整城鄉(xiāng)居民點用地。通過調整城鎮(zhèn)居民用地和整合農(nóng)村居民點，到2020年可以騰出近1萬畝土地用于補充耕地和非農(nóng)業(yè)建設，但這僅僅是一個理論上的數(shù)字，要實現(xiàn)這一目標，尚需時程，尚需做大量的工作。三是以供給制約和引導需求。到2020年，上級下達漣水縣各類建設占用耕地指標至多1萬畝，規(guī)劃對這些指標作如下按排：首先保障城市發(fā)展中的重點項目用地需求，其次拿出3700畝用于城市基礎設施建設，另外用5000畝規(guī)劃工業(yè)用地。對上述用地的滿足度必須達到100%。四是尋求解決各類建設占用耕地的供需矛盾。第一，在供給制約需求的情況下，城市建設用地的發(fā)展必須由外延擴張轉向內(nèi)涵挖潛；第二，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，提高新占耕地的開發(fā)成本，引導開發(fā)商盡量利用城鎮(zhèn)周圍的非耕地，盡量降低城鎮(zhèn)用地、工業(yè)園區(qū)用地占用耕地的比重；第三，通過開發(fā)整理復墾土地，置換建設占用耕地指標。

其次，從控制總量入手，改變土地計劃在城市發(fā)展中的供應方式。根據(jù)近年來的實踐和計劃管理的實行，遏制了亂占濫用土地的勢頭，促進了土地資源的合理利用。但從深層次看，計劃與規(guī)劃的宏觀目標脫節(jié)、計劃與執(zhí)行脫節(jié)、對執(zhí)行缺少監(jiān)管和制約手段等問題必須引起高度重視。因此，按照上級限量土地供應的要求，必須從“控制新增建設用地總量、控制土地流向、按照產(chǎn)業(yè)政策供地、制約引導土地需求、從嚴確定人均用地和土地利用效益指標、開拓內(nèi)涵集約利用土地”等方面調整工作思路。一方面，要根據(jù)指標合理安排用地。2014年上級批給漣水的用地指標（不包括另外爭?。┎蛔?000畝，對這一指標的分解是60%用于工業(yè)用地，40%用于城市建設；另一方面，要明確存量挖潛的范圍，在中心城區(qū)，結合產(chǎn)業(yè)結構調整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴散的導向，利用土地級差效益，騰出“黃金地段”發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，更新技術產(chǎn)業(yè)和城市綠地。在縣郊區(qū)，實施工業(yè)向園區(qū)集中、居民向集鎮(zhèn)集中和耕地向規(guī)模經(jīng)營集中的“三個集中”戰(zhàn)略，挖掘土地資源的潛力。再一方面，要增加閑置土地資源利用指標，要求在審批項目時，必須優(yōu)先利用閑置土地資源，并明確具體指標。第四，要明確用途及項目管制，土地資源供應只保障縣重大工程、工業(yè)項目、城市基礎設施和部分危房簡房改造需求，其他營利性項目一般不予供地。

再次，從挖潛存量做起，拓寬土地資源在城市發(fā)展中的有償使用路子。具體應做到“四個結合”。一是與土地使用制度改革相結合，壟斷土地一級市場，規(guī)范二級市場。2014年以來，漣水先后進行了19次土地使用權招拍掛出讓，共激活存量土地4000多畝，土地出讓凈收益8．1億元。與此同時，出臺了一系列規(guī)范土地市場的政策文件，結合土地市場清理整頓，強化了政府壟斷土地一級市場，規(guī)范二級市場的功能，促進了土地使用權的流轉，先后為2500多個單位和個人辦了土地使用權出（轉）讓手續(xù)，為政府收取了上億元土地收益金，促進了土地的合理利用。二是與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構相結合，實現(xiàn)土地的合理配置。漣水原機械廠、啤酒廠、化工廠等一批老企業(yè)長期處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài)，縣政府通過牽線搭橋，實現(xiàn)了這些老企業(yè)的閑置土地向較有活力的企業(yè)公司轉移。還通過支持縣原鑄造廠、電影公司等一批效益較差但地處黃金地段的工業(yè)企業(yè)“退二進三”，發(fā)揮了這些土地的區(qū)位優(yōu)勢。三是與實施舊城改造相結合，提高土地利用率。近年來，漣水加快了舊城改造步伐。先后對安東路等縣城主干道兩側的舊房、平房、危房進行了拆遷改造，建起了漣州小區(qū)、漣花小區(qū)、環(huán)湖小區(qū)等10多個新型住宅區(qū)，安排了4萬多戶居民，既美化了城市又提高了土地利用率。四是與土地開發(fā)復墾相結合，解決城市發(fā)展中資源供需矛盾。近年來，漣水縣在土地開發(fā)復墾方面做了大量的工作。不僅加大了土地開發(fā)復墾資金的投放力度。僅2014年，縣政府就拿出近1000萬元用于全縣土地開發(fā)復墾，當年開發(fā)復墾新增耕地5200余畝，折換用地指標近3000畝。而且提供優(yōu)惠政策。按照“誰復墾，誰收益”的原則，鼓勵單位、大戶和外商積極參與土地復墾工作。還注重做好國家級和省級的土地復墾立項文章。年內(nèi)完成8個省投土地整治項目，上報爭取高溝、東胡集兩個高標準基本農(nóng)田建設項目，啟動鹽河五改三廢棄河道復墾工程，規(guī)范實施城鄉(xiāng)掛鉤復墾新增耕地800畝左右，力保城市轉型發(fā)展對土地資源需求。

三、控制增量資源，挖潛存量資源的幾點體會

1．必須健全以地價調控為核心的土地資源利用機制

漣水為支持企業(yè)充分利用區(qū)位優(yōu)勢“退二進三”和嫁接合資，制定了一系列優(yōu)惠政策，視企業(yè)的困難度和實際情況，對土地出讓金采取不同收取比例和交付期限等辦法。如縣某酒釀廠改制，把土地出讓金一部分掛賬作為國有資產(chǎn)投入，一部分返還給企業(yè)作為土地資產(chǎn)入股。這些激勵機制使許多企業(yè)有了重新發(fā)展的機會，也促進了城市用地結構的調整和城市建設的發(fā)展。

2．必須立章規(guī)范與政策引導相結合

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，劃撥土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股等多種形式自發(fā)進入市場，擾亂了土地市場的正常發(fā)展，造成了企業(yè)之間的不平等競爭和國有資產(chǎn)的流失。為此，漣水先后制定了關于劃撥國有土地使用權轉讓、出租、抵押和外商投資企業(yè)用地管理辦法，凡是外商取得土地兩年內(nèi)未動工開發(fā)的，一律依法無償收回；凡是投資強度低于每畝230萬元的，一律不得進縣工業(yè)園區(qū)。為支持企業(yè)充分利用區(qū)位優(yōu)勢，搞活企業(yè)，制定了關于支持特困解憂房優(yōu)惠政策等。

3．必須加強政府領導和部門協(xié)調

漣水縣為加強存量土地的激活利用，專門成立了領導小組，制定了實施方案，對工作中發(fā)生的疑難問題，縣政府分管領導親自參與研究和指導，支持各有關部門依法辦事。組織國土資源、規(guī)劃部門搞好城市規(guī)劃，制定城市土地盤存挖潛、集約利用計劃。目前，已形成了以國土資源部門為主，各相關部門密切配合的土地盤存挖潛新格局。