(一)恢復的內(nèi)涵

國外學者將“恢復”(recovery)定義為“使受災害影響的社區(qū)回到災前狀況或最好成為狀況改善的社區(qū)的活動?！蔽覈鴮W者認為，恢復管理是指在公共危機緊急情況控制后，政府及管理者通過各種措施，盡力消除危機造成的精神與物質(zhì)等方面的負面影響，恢復組織正常運轉，提高管理水平。[13]

一般而言，恢復重建主要包括以下四種活動:第一，最大限度地限制災害的升級;第二，彌補社會、情感、經(jīng)濟的創(chuàng)傷與損失;第三，抓住機遇，進行調(diào)整，滿足人們對社會、經(jīng)濟、自然和環(huán)境的需要;第四，減小未來社會所面臨的風險。

恢復重建要在消除突發(fā)事件影響過程中除舊布新，要盡量減輕災害的影響，使社會生產(chǎn)生活恢復原貌，推動社會進一步發(fā)展，提高社會的公共安全度。從這個意義上看，恢復重建不僅意味著補救，而且也意味著發(fā)展，既包括挑戰(zhàn)，也蘊藏著機遇，是突發(fā)事件處置過程中實現(xiàn)轉“危”為“機”的關鍵環(huán)節(jié)?；謴椭亟ㄒ韵C影響為基礎，以謀求未來更好的發(fā)展為導向。

(二)危機恢復的類別

危機恢復的實質(zhì)既包括“硬件”部分如社會財產(chǎn)、基礎設施等的恢復重建工作，又包括“軟件”部分如責任追究、預案修訂、社會秩序恢復、社會心理的恢復，總結經(jīng)驗，反思教訓等。因此，從嚴格意義上講，危機恢復包含社會恢復、物質(zhì)恢復和精神恢復三個方面。與此相對應，我們可以將危機恢復分為社會秩序恢復、經(jīng)濟生產(chǎn)恢復以及精神心理恢復等三個類別。

1.社會秩序的恢復

危機過后，社會機制要進行重新地調(diào)整，要恢復和重建社會秩序。公共危機特別是近年來一些社會原因造成的對立和沖突性危機，使社會秩序一片混亂，社會結構和功能不同程度地失調(diào)甚至畸形發(fā)展，經(jīng)濟和社會動蕩不安、停滯不前。這種緊張、失序的狀態(tài)可能在危機暴發(fā)后延續(xù)一定時間。因此恢復社會秩序的正?；且磺形C恢復工作的前提。

在圍繞恢復正常社會秩序而進行的一系列活動中，保障政府內(nèi)部、外部與公眾間的溝通協(xié)調(diào)是關鍵所在。

(1)在行政組織內(nèi)部，對推進恢復常態(tài)的措施和對策進行必要的協(xié)調(diào)。突發(fā)事件過后，各級政府活動必須逐漸恢復到日常軌道上來。其中，權力的恢復與調(diào)整問題需要及時進行，對于應急處理過程中所集中的權力，原則上應該重新調(diào)整復原，特別是在民主監(jiān)控、責任追究方面應該及時加以完善。這些可以說是此階段溝通協(xié)調(diào)的重點、也是難點。此外，法律角度上的權力認可、權利救濟、糾紛平息等大量的工作還需要逐步推進，并且要力爭做到公開透明。對于應急管理過程中設立的臨時機構，應該隨著應急管理目標的實現(xiàn)而終止。應急管理過程中調(diào)整、拆分或者合并的機構，則應該進行全面的、綜合的分析，經(jīng)充分地協(xié)調(diào)后做出是否復原的決定。

(2)政府外部要與公眾進行及時的協(xié)調(diào)，盡早消除應急狀態(tài)對居民生活的影響。作為應急管理的最后一個環(huán)節(jié)，應立即采取恢復平時常態(tài)的有關措施，特別重要的是快速恢復人們生活必需的基礎設施和裝置，如電氣、煤氣、自來水、通信、交通等，使人們的生活盡快恢復到平常狀態(tài)。這也涉及各級政府內(nèi)部相關部門之間的溝通和與外部公眾的協(xié)調(diào)。此外，在自然災害等危機中，公眾還有諸多心理干預或矯正問題需要制定措施加以解決。所以，政府有必要通過媒體等平臺調(diào)動各種信息渠道與公眾進行積極的互動，盡早解決危機帶給人們的各種心理問題[14]。

2.經(jīng)濟生產(chǎn)的恢復

經(jīng)濟生產(chǎn)的恢復屬于物質(zhì)方面的重建。公共危機暴發(fā)之后，在造成重大人員傷亡的同時，也造成了對社會重要基礎設施的破壞，使得日常的生產(chǎn)、生活無法正常進行。對于受到破壞的道路、通信等基礎設施進行恢復建設，確保民眾災后的正常工作和生活，并著手開展恢復和重建家園工作。如我國汶川地震后，在危機恢復中，首先是確保受災民眾的正常生活及加強衛(wèi)生防疫工作;其次是重建因災倒塌的房屋和校舍;第三是盡快恢復各項生產(chǎn)，確保受災群體恢復正常的工作生活。

3.精神心理的恢復

健全精神心理救助機制，關注災后心理危機，是人性的內(nèi)在要求，是人類關愛與和諧的需要，也是社會穩(wěn)定和進步的需要。因此，在危機恢復階段應當對社會公眾特別是危機當事人與受災者進行心理疏導，幫助他們逐步從危機的陰影中走出來，恢復對生活、對社會和對政府的信心。危機過后，社會公眾往往呈現(xiàn)低落的心態(tài)，有時會回避創(chuàng)傷發(fā)生的環(huán)境和地點，對這部分人群要及時進行政治思想工作，在給予必要的物質(zhì)幫助的同時，注意與他們多進行溝通交流，幫助他們排解心中的憂郁。穩(wěn)定民心，從而保持社會秩序的良好運轉。

危機恢復中，硬件的恢復和重建是有形的，而社會和精神等軟件方面的恢復更多是無形的，這一階段的恢復和重建并不只是簡單地恢復到危機前的狀態(tài)和水平，而是應該利用危機全面地在更高的起點上促進管理水平提高。

(三)實施危機恢復的步驟

我國學者認為:“災后恢復步驟一般可概括為:成立重建領導組織;災區(qū)災情核查;明確重災災區(qū)的范圍與恢復方針;提出災區(qū)恢復重建規(guī)劃并進行審定;制定每一項重建工程的具體計劃并進行審定;落實實施恢復重建計劃的資金及材料供應;實施恢復重建規(guī)劃與計劃;依照法規(guī)和條例對恢復重建工程進行核查驗收，并進行質(zhì)量評定和財務審計?！?/p>

美國學者認為，恢復重建的規(guī)劃與行動需要10個步驟:①組織起來;②吸納公眾參與;③協(xié)調(diào)不同的機構、部門與群體;④確認問題情況;⑤評估問題并確認機會;⑥設定目標;⑦探討各種可替代戰(zhàn)略;⑧規(guī)劃行動;⑨就行動計劃達成一致;⑩實施、評估與修改計劃。

比較中美兩國學者提出的恢復重建步驟，我們可以看出其中的基本過程大體相同，都可分為:準備階段—計劃階段—實施階段—驗收階段。

第一步——準備。建立恢復重建領導小組，主要負責對受災地區(qū)的狀況進行全面的評估，并做出損失評估報告。

第二步——計劃。恢復重建領導小組根據(jù)第一階段損失評估情況，制定具有針對性的恢復重建計劃，并向執(zhí)行部門和社會公眾公布。

第三步——實施。為恢復重建動員、準備、整合各種資源;實施恢復重建計劃。

第四步——驗收。對恢復重建工作進行驗收與評估。

我國和美國在危機恢復的差異在于，我國是自上而下縱向展開的，由恢復重建領導小組組織、實施;美國的恢復重建是在水平方向橫向展開的，吸納社會公眾廣泛參與。

(四)危機恢復的階段劃分

根據(jù)危機恢復工作開展的時間長短，可以將恢復劃分為短期的恢復重建、中期的恢復重建和長期的恢復重建三個階段。恢復重建工作短則持續(xù)數(shù)月，多則持續(xù)數(shù)年。災害恢復包括使重要的生活支持系統(tǒng)回復到最低運行標準的活動，也包括使生活達到正?；蚋咚降拈L期活動。這包括修復災損家園，重建社區(qū)基礎設施，如電線、道路和法庭等。

一般來說，短期的恢復重建工作在突發(fā)事件應急處置結束后就立刻開始了，如開展搜救、管理捐款、清運廢墟、為災民搭建臨時住房等，可以在短時間內(nèi)起到立竿見影的效果。而長期的恢復重建活動一般著眼于長遠，需要較長時間的努力，如增強建筑標準、改變土地用途、改善交通設施，重修道路、橋梁、商店、住宅設施等。中期的恢復重建則是短期向長期過渡的中間階段。

在長期的恢復重建中，人們往往要從經(jīng)濟社會整體發(fā)展的高度，進行全面的規(guī)劃，以期促進災區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增強防災、減災的能力。從這個角度講，我們在長期的恢復重建工作中要因勢利導，努力消除負面影響，同時放眼未來，除舊布新，在新的更高起點上促進災區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

[1] 王真，閆淑敏:《公共危機管理評估概念模型的構建與探討》，載《經(jīng)濟論壇》，2009(9)。

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[3] 馬夢硯:《論地方政府公共危機管理績效評價體系的構建》，載《揚州大學學報(人文社會科學版)》，2010(6)。

[4] 譚川:《我國政府危機管理績效的評測研究》，37頁，南京河海大學碩士學位論文，2007。

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[6] 董傳儀:《危機管理學》，231頁，中國傳媒大學出版社，2007。

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[8] 張小明:《公共部門危機管理》，356頁，中國人民大學出版社，2006。

[9] 付璇:《我國政府危機管理績效評估體系研究》，27～28頁，浙江大學碩士學位論文，2008。

[10] 周慶行，唐峰:《公共危機決策績效評估指標權重研究——基于層次分析法》，116頁，載《理論與改革》，2005 (6)。

[11] 趙海燕、姚輝:《基于平衡記分卡的公共衛(wèi)生危機管理績效評估方案設計》，載《學術交流》，86～89頁，2007 (12)。

[12] 廖潔明:《突發(fā)事件應急管理績效評估研究》，57～59頁，廣州暨南大學博士學位論文，2009年。

[13] 張嚴嚴:《公共危機恢復管理研究》，載《商業(yè)環(huán)境》，2009(7)。

[14] 劉學彬:《論地方政府應急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動》，載《四川行政學院學報》，2008(6)。