第三節(jié)　耕地保護和建設用地管理

一、土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃作為政府調(diào)控土地資源配置的主要手段，是政府加強用地管理、促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證。⁽⁴⁾我國實行土地利用總體規(guī)劃制度。各級人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制：（1）嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；（2）提高土地利用率；（3）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；（4）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（5）占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。

下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。

二、耕地保護

從耕地保護的目的是保護耕地的生產(chǎn)力的角度來講，耕地是指種植各種農(nóng)作物的土地，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農(nóng)作物的土地，也包括利用原來的耕地栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地還包括原耕地用來養(yǎng)魚、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等養(yǎng)殖業(yè)，但沒有進行地面固化，可以復墾的土地。⁽⁵⁾耕地保護是我國的一項基本策略。我國《土地管理法》確立了一系列的法律制度保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)化為非耕地。

1.國家實行占用耕地補償制度。占用耕地的單位應當按照“占多少，墾多少”的原則開墾耕地。省級人民政府應當制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。

2.國家實行基本農(nóng)田保護制度。所謂基本農(nóng)田是指：（1）經(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（2）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（3）蔬菜生產(chǎn)基地；（4）農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；（5）國務院規(guī)定應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。上述五類耕地應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。

3.國家實行優(yōu)先保護耕地原則。非農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

4.我國法律明文禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應當交由原村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

三、建設用地管理

建設用地是指用于建造建筑物或構(gòu)筑物的土地，包括國家建設用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建設用地以及臨時用地。

（一）國家建設用地

國家建設用地是國家為進行各種經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦各種公益事業(yè)所需占用的土地。國家建設用地的來源包括三方面：（1）征用農(nóng)民集體所有的土地；（2）使用國有荒山荒地；（3）收回他人土地使用權(quán)的國有土地。

國家建設用地的審批權(quán)限的劃分為：（1）由國務院批準的包括：基本農(nóng)田；基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；其他土地超過70公頃的。（2）征用上述土地以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，報國務院備案。

征用耕地，用地者須支付、交納下列費用：（1）土地補償費，為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6—10倍；（2）安置補助費，每一需要安置的農(nóng)業(yè)人口安置補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍；（3）開發(fā)建設基金，占用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按國家有關規(guī)定交納新菜地開發(fā)建設基金；被征用土地上的附著物和青苗補助費，其標準由省級人民政府規(guī)定。土地補償費和安置補助費的總和，不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建設用地

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建設用地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)、公益事業(yè)或農(nóng)民建設住宅所需占用的農(nóng)村集體土地。其審批權(quán)限分為以下三種情況：

1.辦企業(yè)需要用地的，應向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，由縣級以上人民政府批準。占用農(nóng)用地的，應依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

2.建設公用設施、公益事業(yè)用地的，先經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，再按興辦企業(yè)的程序?qū)徟?/p>

3.村民宅基用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府審批。

我國對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地實行控制原則。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)的建設用地，嚴格控制，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營規(guī)模分別規(guī)定的控制標準。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的控制標準。

（三）臨時建設用地

臨時建設用地是指因建設項目施工和地質(zhì)勘察等需要臨時使用國有土地或者集體土地。對臨時建設用地有以下限制：臨時用地者應當根據(jù)土地權(quán)屬，與有關土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照臨時使用土地合同的約定的用途使用土地并支付費用，不得修建永久性建筑，臨時使用土地的期限一般不得超過2年。

土地使用者應當根據(jù)土地權(quán)屬，與有關土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。

③王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學出版社1997年5月，第114頁。

參考文獻

7.江平：《中國土地立法研究》，中國政法大學出版社，1999年。

8.王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學出版社，2003年。

9.郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》，法律出版社，2002年。

10.《土地管理法配套規(guī)定》（法律及其配套規(guī)定叢書），中國法制出版社，2005年。

【注釋】

(1)《土地管理法修訂草案正在起草》，《法制日報》，2005年11月8日。

(2)馮憲芬等：《經(jīng)濟法》，西安交通大學出版社，2003年，第136—152頁。

(3)黃曉林：《土地利用規(guī)劃面臨的若干問題及其對策》，西南民族大學學報（人文社科版），2005年第12期，第168—170頁。

(4)張鳳榮、孔祥斌、安萍莉：《耕地概念與新一輪土地規(guī)劃耕地保護區(qū)劃定》，《中國土地》，2006年第1期，第17頁。

(5).王小莉，《土地法》，法律出版社，2003年。2.馮憲芬等：《經(jīng)濟法》，西安交通大學出版社，2003年。3.卞耀武：《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998年。4.黃月華：《經(jīng)濟法通論》，法律出版社，2003年。5.倪振峰：《經(jīng)濟法概論》，復旦大學出版社，2003年。6.劉光遠：《新編土地法教程》（高等法學教材），1999年。