12.“道路限行”措施合理嗎？

案例：

為了保證2008年北京奧運會、殘奧會期間交通正常運行和空氣質(zhì)量良好，履行申辦奧運會時的承諾，北京市政府制定了機動車“單雙號限行”。該政策的實施帶來了比較好的效果，交通秩序明顯好轉(zhuǎn)。2008年9月27日，北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于交通管理措施的通告》。該通告決定：2008年10月11日至2009年4月10日，北京市即從車試行車牌尾號每周停駛一天（法定節(jié)假日和公休日除外），限行范圍為五環(huán)路以內(nèi)道路（含五環(huán)路），限行時間為6時至21時，即“1/5限行方案”。交通限行措施實施以后，社會各界廣泛關(guān)注。圍繞該限行措施的合法性問題，法律界人士進行了深入的探討。有律師提出，交通限行措施違反《物權(quán)法》，侵犯公民的私有財產(chǎn)權(quán)，是不合法的。有學者認為，私車“尾號限行”合法性不足，《道路交通安全法》第39條不構(gòu)成“尾號限行”措施的合法依據(jù)。該規(guī)定授權(quán)的是交警部門遇有特殊非常情況和特殊需要時得以采取臨時交通管制措施，在奧運會期間“單雙號限行”在合法性上沒有問題，但是在常規(guī)情況下無法以此為根據(jù)。也有法律界人士指出，限行措施的法律依據(jù)不太充分，在立法程序上是有問題的。

分析：

社會公眾對“道路限行”措施爭議的焦點在于該措施的合法性問題。對此，應該從以下幾個方面進行分析：其一，“道路限行”政策是否過當?shù)叵拗屏怂饺素敭a(chǎn)權(quán)的使用權(quán)，構(gòu)成行政征用？從外觀上來看，“道路限行”措施似乎構(gòu)成了對公民合法動產(chǎn)——機動車的過當限制，在事實上等同于征用了公民個人的私有財產(chǎn)，這是違反《物權(quán)法》第44條⁽¹⁾的規(guī)定的。但是，這種理解是不對的。其原因在于：征用是直接針對相關(guān)財產(chǎn)的使用權(quán)的，而且要通過行政的手段“征”過來由行政機關(guān)使用。但是，“道路限行”措施所直接針對的并不是機動車，而是對作為公共資源的道路的一種分配，其目的在于保障交通通暢。而且，行政機關(guān)也并沒有“征”過來由公權(quán)組織“使用”，因此，該“道路限行”措施固然構(gòu)成了對公民所擁有的機動車的限制，但并不構(gòu)成征用，相反，它是為了實現(xiàn)某種公共利益。這樣一來，該措施也就談不上違反《物權(quán)法》第44條所設定的征用條件問題。其二，“道路限行”政策是否具有法律依據(jù)？該政策是有法律依據(jù)的：《道路交通安全法》第39條規(guī)定，“公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施”?！侗本┦袑嵤粗腥A人民共和國大氣污染防治法〉辦法》第24條規(guī)定，“市人民政府可以根據(jù)大氣質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對機動車采取限制車型、限制時間行駛的交通管制措施”。此外，《物權(quán)法》第7條也規(guī)定，“物權(quán)的取得和行駛，應當遵守社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”。如果私車行駛嚴重損害了他人的合法權(quán)益，對其施加必要的限制是符合物權(quán)法的精神的。其三，“道路限行”政策的制定程序是否存在問題？對此，相關(guān)法律沒有做出明確的規(guī)定。從該政策出臺的過程來看，北京市政府在政策制定過程中已經(jīng)開始重視民意的表達、參與和回應，它本質(zhì)上是一個體現(xiàn)決策民主性的文件。從決策的內(nèi)容來看，它所規(guī)定的對公務用車的封存措施、公務用車受限的永久性和全天性與私人車輛受限的有限性形成鮮明的對照，是一種體現(xiàn)公平原則的政策。此外，該政策還有對受限私人車輛相應減免有關(guān)稅費的規(guī)定，這在性質(zhì)上構(gòu)成了一種行政補償。綜合來看，該政策的制定程序不存在什么問題。

【注釋】

(1)《物權(quán)法》第44條規(guī)定，因搶險、救災等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應當返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后損毀、滅失的，應當給予補償。