國以民為本，民以食為天，食以糧為源。糧食是人類生存的根本保障，糧食安全戰(zhàn)略是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，中國的糧食安全則是世界糧食安全的重要組成部分。中國歷史上出現(xiàn)了幾次饑荒，當(dāng)今世界仍有許多人處于溫飽線以下。中國政府歷來重視“三農(nóng)”問題，在保障糧食安全問題上絲毫沒有放松，始終把13億人口的吃飯問題看作所有工作的重中之重，在實(shí)行強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路方面取得了輝煌的成就。保障中國的糧食安全，不僅能解決好13億中國人的溫飽問題，同時也是對世界糧食安全的重大貢獻(xiàn)。

2004年開始，中國的糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了前所未有的八年連續(xù)增長，為中國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。世界糧農(nóng)組織（FAO）認(rèn)為糧食安全應(yīng)包括糧食供給能力、糧食購買能力、食物的營養(yǎng)結(jié)構(gòu)和市場價格四個最基本的方面，從這四個方面的標(biāo)準(zhǔn)來看，中國的糧食安全仍處于較高水平。但由于國內(nèi)糧食需求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，國際市場的不確定性因素日益復(fù)雜化，中國的糧食安全仍面臨諸多新的挑戰(zhàn)。

（一）國內(nèi)糧食需求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變

一般而言，糧食需求由居民口糧、飼料用糧、種子用糧和工業(yè)用糧四個方面的需求構(gòu)成。隨著居民收入水平的不斷提高及工業(yè)化進(jìn)程的逐漸加快，中國糧食的供求總量保持基本平衡，但國內(nèi)糧食總需求的構(gòu)成情況卻發(fā)生明顯變化。影響糧食需求的因素很多，隨著中國人口增長速度的明顯放緩并且開始進(jìn)入老齡化階段，人口結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快三個方面成為中國糧食需求的主要影響因素。

伴隨著改革開放政策的深入推行，中國總體的經(jīng)濟(jì)形勢越來越好，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和人均收入的增長必然帶來人民生活水平的提高，一方面人們會更加注重從營養(yǎng)攝入的角度看待糧食消費(fèi)，肉禽蛋奶消費(fèi)相對于口糧直接消費(fèi)的比例不斷上升，飼料用糧及工業(yè)用糧需求出現(xiàn)急劇增長；另一方面農(nóng)民工的出現(xiàn)使其身份由糧食生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙⒌谌a(chǎn)業(yè)的工作人員，從而增加了糧食需求。

從糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，中國食用糧的消費(fèi)量自20世紀(jì)末開始下降，飼料糧和工業(yè)用糧的消費(fèi)量則呈現(xiàn)快速增長勢頭。在不同的品種結(jié)構(gòu)中，中國稻谷和小麥的總需求已經(jīng)基本保持平衡，而肉禽蛋奶消費(fèi)增加所導(dǎo)致玉米需求不斷上升，并逐漸取代稻谷也成為中國第一大糧食品種，隨之而來的將是飼料用糧取代口糧成為糧食的第一大用途。

經(jīng)濟(jì)的高速增長必然伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，隨著人們收入水平的提高和生活質(zhì)量的改善，非食用糧的需求總量不斷增長，需求結(jié)構(gòu)也不斷變化，主要表現(xiàn)為畜產(chǎn)品需求增長所導(dǎo)致的飼料用糧需求上升。與城市居民相比，農(nóng)村居民的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)相對落后，其熱量攝入源主要依賴于碳水化合物，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)的糧食熱量轉(zhuǎn)化率的差異，城鎮(zhèn)化以后的農(nóng)村居民按照城鎮(zhèn)居民的食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)改變自己的飲食習(xí)慣，同時大體保持自己原有的熱量攝入水平，則其人均食用糧食將增加22公斤/年（鐘甫寧和向晶，2012）。

（二）國際糧食市場的不穩(wěn)定性因素持續(xù)增加

FAO指出，2007年至2009年，糧食危機(jī)之后金融危機(jī)、全球經(jīng)濟(jì)衰退接踵而至，將世界貧困和營養(yǎng)不足人數(shù)推向前所未有的水平，而2009年這一數(shù)字超過10億。盡管2010年后世界經(jīng)濟(jì)逐漸走出衰退，但俄羅斯的干旱、美國的高溫和水澇導(dǎo)致糧食供應(yīng)量減少，人們越來越擔(dān)心市場發(fā)生劇烈波動，糧食價格特別是小麥和玉米價格重新開始攀升，一些國家采取了諸如出口禁令和其他出口限制等一些互不協(xié)調(diào)的政策措施，間接加劇了國際糧食市場的價格波動（聯(lián)合國糧農(nóng)組織，2011）。糧價過高過快上漲對全球糧食安全格局產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖擊，部分國家尤其是非洲地區(qū)的許多國家無力買糧，對處于中低收入水平的國家而言，勢必對糧食安全保障形成了實(shí)質(zhì)性的挑戰(zhàn)。

另一方面，糧食的金融屬性逐漸增強(qiáng)，使得越來越多的人把糧食作為一種投機(jī)商品，糧價波動效應(yīng)被人為放大。石油價格上漲導(dǎo)致生物質(zhì)能源的發(fā)展需求也相應(yīng)增多，這同樣是國際糧食價格上漲的重要原因。雖然2008年的全球金融危機(jī)導(dǎo)致國際油價明顯下降，在一定程度上減緩了糧食價格的進(jìn)一步上漲，但事實(shí)證明國際糧價上漲的勢頭依然強(qiáng)勁。總體上看，國際糧食市場面臨的不確定性正在加強(qiáng)。盡管如此，國際糧食市場仍存在很大的空間和潛力，如果能合理規(guī)避國際市場風(fēng)險，這對于中國提高國際糧食市場的利用效率及保障國家糧食安全都有重要意義。

在全球糧食危機(jī)的背景下，作為世界最大的糧食出口國，美國為了獲得全球糧食市場的壟斷利潤和由此帶來的地緣政治和幣緣政治的風(fēng)險收益，其通過各種補(bǔ)貼政策鼓勵玉米生產(chǎn)，并將40%以上的玉米作為生產(chǎn)燃料乙醇的原料，這種戰(zhàn)略間接控制了玉米的國際價格，實(shí)際上是利用其他國家來補(bǔ)貼美國本國的農(nóng)民（胡小平和星焱，2012）。

面對復(fù)雜多變的國際國內(nèi)形勢和不斷變化的國際糧食市場，建立健全糧食安全保障體系是中國糧食安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在國內(nèi)糧食安全狀況總體良好的大背景下，不論是糧食的生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，還是儲備和流通環(huán)節(jié)，如果處理不當(dāng)都會由于各種原因出現(xiàn)糧食危機(jī)，因此必須同時關(guān)注糧食產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的發(fā)展。糧食安全保障體系是一個貫穿于生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、儲備和貿(mào)易等各個環(huán)節(jié)的復(fù)雜體系，為保障中國的糧食安全，也必須從生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、儲備和貿(mào)易等方面采取相應(yīng)的對策措施以應(yīng)對可能出現(xiàn)的糧食危機(jī)。

（一）保障糧食供給穩(wěn)定

中國的糧食產(chǎn)量已經(jīng)到了相當(dāng)高的水平，進(jìn)一步提高糧食產(chǎn)量存在諸多影響因素，而產(chǎn)量再擴(kuò)大及供給的穩(wěn)定性能否實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民的糧食生產(chǎn)行為有著緊密聯(lián)系，其中種糧收益的高低將直接影響農(nóng)民的種糧積極性，是當(dāng)前中國糧食安全的最重要影響因素。因此，必須通過優(yōu)化糧食價格支持政策、擴(kuò)大規(guī)模化經(jīng)營、增加財政惠農(nóng)支出、建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系等措施保障農(nóng)民的種糧收益，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而確保糧食的穩(wěn)定供給。

1.優(yōu)化糧食價格支持政策

當(dāng)前國際糧食市場的價格風(fēng)險不斷升高，對國內(nèi)市場造成了一定沖擊，進(jìn)而會影響到農(nóng)民的種糧收益，必須建立良好的糧食價格調(diào)控體系，優(yōu)化糧食價格支持政策，這對于促進(jìn)農(nóng)民種糧收益的快速增長、確保糧食的長期穩(wěn)定供給、有效協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系等方面都有重要作用。

總體而言，糧食充分自給是市場價格穩(wěn)定的前提，農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場和批發(fā)市場等流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保障，最低糧食收購價格政策和高效、有力的儲備糧調(diào)節(jié)機(jī)制并存是后盾，因此，糧食價格調(diào)控政策應(yīng)主要包括供給保障、市場體系建設(shè)和相機(jī)抉擇的糧食價格干預(yù)政策三方面內(nèi)容?，F(xiàn)階段非傳統(tǒng)因素對糧食價格的影響越來越大，一個重要原因是糧食能源化和金融化程度的不斷加深。中國國內(nèi)的糧食生產(chǎn)和經(jīng)營者中，很少有人精通在金融化的背景下處理糧食問題，對于多數(shù)處于信息劣勢的農(nóng)民而言更是如此。我們必須加深對國際糧食市場交易規(guī)則的認(rèn)識，同時優(yōu)化國內(nèi)的糧食價格支持政策。

從糧食的用途看，國內(nèi)的稻谷和小麥主要用于口糧消費(fèi)，玉米主要用于飼料糧消費(fèi)，大豆則用于油料和飼料消費(fèi)，因此稻谷和小麥價格的調(diào)控是糧食價格調(diào)控的重中之重。隨著玉米用途的轉(zhuǎn)變，玉米價格的調(diào)控也有加強(qiáng)的必要，但總體來說糧食的市場化程度正在加深，政府部門不應(yīng)過多地干預(yù)糧食市場價格。由于市場失靈的存在，完全依賴于市場價格將使部分農(nóng)民因種糧收入過低而對糧食產(chǎn)量造成影響，政府在各方面對糧食生產(chǎn)進(jìn)行價格補(bǔ)貼，但從近幾年的實(shí)施效果看作用并不明顯，反而使得農(nóng)民間的收入差距擴(kuò)大。因此，必須完善糧食價格補(bǔ)貼政策，讓農(nóng)民切實(shí)享受到補(bǔ)貼的收益。

2006年后國際糧食價格的波動變得更加頻繁，帶動了國內(nèi)糧食價格和生產(chǎn)成本的變化，導(dǎo)致農(nóng)戶原本低下的收入變得更加微薄，糧食價格沒有起到有效激勵生產(chǎn)的作用，農(nóng)戶的種糧積極性受到明顯抑制，同時國際糧食價格上漲引致的通貨膨脹壓力使得國家穩(wěn)定糧食價格的目標(biāo)趨向更為明顯，使種糧農(nóng)民面臨高成本、低價格的雙重困境。糧食生產(chǎn)面臨低技術(shù)效率困局，這與糧食價格機(jī)制不能充分發(fā)揮引導(dǎo)資源配置效率的功能有緊密聯(lián)系。因此，必須建立公平、合理的糧食價格機(jī)制，抑制糧食生產(chǎn)成本的過快上漲，保障農(nóng)民種糧收益。

2.擴(kuò)大規(guī)?；?jīng)營

農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營不僅是農(nóng)業(yè)專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，也是農(nóng)民增加收入的重要條件。小農(nóng)生產(chǎn)、分散經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)的顯著特點(diǎn)，廣大農(nóng)民在面對激烈的市場競爭時顯得力不從心，糧食交易過程中難免會遭受利益損失。規(guī)?；?jīng)營是穩(wěn)定中國糧食生產(chǎn)的需要，是提高產(chǎn)業(yè)綜合競爭力、保障國家糧食安全的根本要求。從各國鼓勵農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的經(jīng)驗來看，主要做法是鼓勵土地的相對集中和勞動力轉(zhuǎn)移，對農(nóng)村合作組織以大力扶持，發(fā)展共同經(jīng)濟(jì)和委托經(jīng)營相結(jié)合，并在農(nóng)產(chǎn)品信貸、價格和稅收方面實(shí)行不同的鼓勵政策。這些經(jīng)驗對于中國農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營有重要的借鑒意義。

政府可以通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式集中到糧食生產(chǎn)大戶手中，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，促進(jìn)糧食產(chǎn)量的提高，優(yōu)化資源配置效率。同時可以在農(nóng)村合作組織的建立過程中加以扶持，積極組織力量對農(nóng)村合作組織的相關(guān)人員進(jìn)行各方面的培訓(xùn)，提高組織化程度；政府還能在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用，通過適當(dāng)扶持政策給民營經(jīng)濟(jì)增添發(fā)展活力，增強(qiáng)其參與市場競爭和抵御市場風(fēng)險的能力，并結(jié)合自身特點(diǎn)與優(yōu)勢，把握農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的有利時機(jī)，培育新的增長點(diǎn)。

規(guī)模化經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)形式是多種多樣的，結(jié)合中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的差異性，首先可優(yōu)先培育產(chǎn)業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)，通過龍頭企業(yè)的基地建設(shè)帶動糧農(nóng)作物的規(guī)?；?jīng)營，這既符合了農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展的客觀規(guī)律，又為農(nóng)業(yè)和糧食企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和競爭力的提升奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。其次是在國內(nèi)很多地區(qū)建立糧食行業(yè)協(xié)會，以行業(yè)協(xié)會的形式推動糧食產(chǎn)品的規(guī)模化生產(chǎn)。行業(yè)協(xié)會以一種產(chǎn)品的生產(chǎn)為紐帶，連接著產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售等各個環(huán)節(jié)，在發(fā)達(dá)國家中行業(yè)協(xié)會起了非常關(guān)鍵的作用，而在國內(nèi)行業(yè)協(xié)會的作用尚未充分發(fā)揮。

3.增加財政惠農(nóng)支出

自2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅以來，中國逐步建立起了各項惠農(nóng)補(bǔ)貼制度，通過不斷擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍、加大補(bǔ)貼力度、規(guī)范補(bǔ)貼程序等切實(shí)促進(jìn)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，確保了國家糧食安全，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中仍存在補(bǔ)貼總量偏小、補(bǔ)貼方式不合理、補(bǔ)貼法制建設(shè)滯后等嚴(yán)重影響惠農(nóng)補(bǔ)貼政策績效的因素。必須盡快建立財政惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的長效機(jī)制，完善補(bǔ)貼方式以便提高政策績效，降低補(bǔ)貼成本，突出補(bǔ)貼重點(diǎn)，建立以“綠箱”為主、“黃箱”為輔的補(bǔ)貼體系。

要繼續(xù)增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育等方面的財政支出，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展水平，在降低糧食生產(chǎn)成本、增加農(nóng)民種糧收益的同時，還可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化的轉(zhuǎn)變。要對農(nóng)民的務(wù)工經(jīng)商活動和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供更多更大的財政優(yōu)惠，一方面是為了提高農(nóng)民工的收入，改善他們的生活；另一方面，在基本生存需求得到滿足以后，收入因素對從業(yè)選擇的影響減小，從而當(dāng)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)危機(jī)時他們能及時從農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)化為糧食生產(chǎn)者，確保糧食的穩(wěn)定供給。

4.建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系

黨的十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，這體現(xiàn)了構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系既是“三農(nóng)”發(fā)展的客觀需求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求，更是當(dāng)前解決民生問題的重要手段（吳江，2011）。推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是廣大農(nóng)民群眾的迫切要求，是加快全面推進(jìn)小康社會建設(shè)和提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的迫切需要。能否讓農(nóng)村居民享受跟城市居民一樣的公共服務(wù)體系，不僅關(guān)系到中國“三農(nóng)”問題的妥善解決，更關(guān)系到糧食安全和國家安全。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的社會矛盾主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系的處理上，城鄉(xiāng)差距得不到有效遏制，勢必影響農(nóng)村穩(wěn)定，這將進(jìn)一步影響國家的農(nóng)業(yè)和糧食安全。

公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要因素，主要表現(xiàn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育等方面的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足，效率低下，與城市相比差距明顯在擴(kuò)大，而這些又主要源于中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在及政府部門公共服務(wù)職能的缺位，中央與地方政府在公共服務(wù)方面的分工不合理，現(xiàn)行的財政支付制度不合理從而難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，必須把建立農(nóng)村公共服務(wù)體系和促進(jìn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化作為新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)來抓，通過建設(shè)公共服務(wù)型政府促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)村公共服務(wù)投入增長機(jī)制，切實(shí)提高財政支農(nóng)資金的使用效率，引入競爭并鼓勵社會力量積極參與公共服務(wù)。

（二）完善糧食流通體系建設(shè)

糧食流通安全是糧食安全的重要組成部分，2006年以后國際國內(nèi)糧食價格出現(xiàn)了連續(xù)波動，中國糧食流通領(lǐng)域的問題越來越受到研究者們的關(guān)注。糧食流通是連接生產(chǎn)和消費(fèi)的橋梁，其安全狀況涉及糧食流通體制、糧食價格體制、糧食儲備體系、糧食補(bǔ)貼制度和糧食市場體系等多方面的內(nèi)容。而目前中國糧食流通市場存在效率低、結(jié)構(gòu)不合理等問題，同時受規(guī)模小、資金短缺、倉儲設(shè)施落后以及組織化水平與風(fēng)險承受能力較低等諸多不利因素的制約，中國農(nóng)民參與糧食流通的比例還很低。隨著中國糧食收購市場的全面開放，影響流通安全的外部因素將大大增加，必須建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的全國統(tǒng)一、競爭有序、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、高效安全的糧食流通體系，才能確保國家糧食的長久安全?，F(xiàn)階段可行的措施主要包括加強(qiáng)國家在糧食流通上的宏觀調(diào)控、培育多元化的市場主體、完善糧食市場體系建設(shè)和深化國有糧食購銷企業(yè)改革等。

1.加強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控

在整個糧食安全體系中，糧食生產(chǎn)安全是基礎(chǔ)，而糧食流通安全則是糧食安全的重要保證。糧食的特殊屬性決定了糧食在流通過程中既受到市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，又受到國家的干預(yù)和調(diào)控。雖然市場機(jī)制的作用優(yōu)先于國家干預(yù)，但市場失靈的存在使得要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善政府的宏觀調(diào)控成為必要。國內(nèi)糧食宏觀調(diào)控體系、糧食流通調(diào)控制度及糧食儲備體系、糧食安全預(yù)警系統(tǒng)、糧食流通體制的法律法規(guī)體系均不完善，需要國家調(diào)控政策的引導(dǎo)與支撐。在逐步放開糧食收儲市場的同時，國家應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)、法律等手段加強(qiáng)對糧食通過市場的管理和調(diào)控。在建立健全糧食安全預(yù)警監(jiān)測體系的過程中，政府應(yīng)及時提供權(quán)威、準(zhǔn)確的市場信息，合理引導(dǎo)市場主體進(jìn)行糧食的生產(chǎn)與銷售。

國家應(yīng)制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，推動糧食主要產(chǎn)銷區(qū)的糧食收購、糧食倉儲建設(shè)和各省市場的糧食儲備建設(shè)，中央財政有必要根據(jù)各地區(qū)糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的變化，在糧食企業(yè)在糧食收購、存儲活動過程中給予適當(dāng)補(bǔ)貼。從糧食實(shí)際需求出發(fā)，健全國家與地方的糧食儲備體系，充分發(fā)揮中央儲備的供求調(diào)節(jié)、穩(wěn)定糧食價格、保護(hù)農(nóng)民利益、確保國家糧食安全等方面的重要作用，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革要求的中央儲備糧調(diào)控機(jī)制。

2.培育多元化的市場主體

以中儲糧為首的糧食收儲企業(yè)歷來受到中央財政的大力扶持，已經(jīng)占據(jù)了國內(nèi)糧食收儲市場的主要份額，糧食收購市場具有單一化發(fā)展的特點(diǎn)?，F(xiàn)有糧食流通體系由于缺乏市場主體的多元化，對糧食價格波動的敏感度很弱。同時糧食市場主體的組織化程度低，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小且散，嚴(yán)重阻礙了流通效率的提高，不利于糧食市場體系的完善（吳奇修等，2007）。因此，培育多元化的市場參與主體，促進(jìn)糧食收購存儲企業(yè)的多樣化應(yīng)當(dāng)成為中國糧食流通體制改革的重要內(nèi)容。

一方面，組建若干個國有控股的，集收購、儲備、加工、貿(mào)易于一體的大型糧食企業(yè)集團(tuán)，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，積極參與國際市場競爭；另一方面要盡快打破糧食流通中的市場壟斷，鼓勵非國有的糧食加工企業(yè)，包括合資企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)、民營企業(yè)等加大投資力度，以平等的權(quán)益參與糧食流通市場的競爭，從而建立均衡的市場結(jié)構(gòu)， 促進(jìn)市場效率發(fā)揮。同時國家應(yīng)出臺相關(guān)政策措施，扶持農(nóng)民通過合作組織等渠道參與糧食流通環(huán)節(jié)，提高糧食流通效率和農(nóng)民收入。

3.完善糧食市場體系建設(shè)

中國糧食市場體系包括現(xiàn)貨市場和期貨市場，經(jīng)過多年的發(fā)展，中國已經(jīng)形成了比較完整的糧食批發(fā)市場體系，在糧食生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)，在調(diào)節(jié)市場供需、穩(wěn)定糧食價格和保障糧食安全等方面發(fā)揮著重要作用。糧食批發(fā)市場是產(chǎn)銷銜接的主要場所，這對其在實(shí)現(xiàn)糧食現(xiàn)貨集中批發(fā)交易，打破區(qū)域分割，構(gòu)建多層次的糧食批發(fā)市場等方面的功能提出了更高要求，應(yīng)使批發(fā)市場成為糧食價格的信息發(fā)布中心和糧食流通的集散地。

實(shí)踐證明期貨市場在糧食流通中發(fā)揮著價格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險規(guī)避的重要功能。2004年中國主要糧食期貨品種體系初步形成后，在充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用、為糧食期貨市場的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)階段要擴(kuò)大糧食期貨市場的交易品種和參與主體，各級管理部門要積極為糧食企業(yè)參與期貨套期保值創(chuàng)造便利條件，加大力度培育、規(guī)范和發(fā)展期貨市場，使其在糧食流通體系中更加充分地發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。

4.深化國有糧食購銷企業(yè)改革

隨著糧食市場化改革的不斷推進(jìn)，中國糧食供求的矛盾已經(jīng)趨于緩和，市場主體多元化格局也已基本形成，國有糧食購銷企業(yè)已經(jīng)從根本上解決了賣糧難的問題，而產(chǎn)權(quán)制度的缺陷已經(jīng)成為當(dāng)前國有糧食購銷企業(yè)改革進(jìn)一步深化的主要障礙，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的改革是糧食購銷企業(yè)得以繼續(xù)生存與發(fā)展的必由之路。因此，要加快糧食購銷企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，鼓勵各種形式的糧食企業(yè)通過兼并和收購重組等形式擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實(shí)行規(guī)范動作，在此基礎(chǔ)上探索多種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革模式。

各級政府部門應(yīng)為國有糧食購銷企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造良好環(huán)境，主要是積極培育各類糧食經(jīng)營主體，通過多種方式解決糧食的收購問題，制定切實(shí)可行的國有糧食購銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度股份化、民營化改革方案，并輔以政策支撐。糧食行政管理部門應(yīng)按照《糧食流通管理條例》的要求履行相職能，對各類形式的糧食企業(yè)進(jìn)行全面引導(dǎo)，在信貸等金融政策的支持上進(jìn)行適當(dāng)傾斜。

（三）改善糧食消費(fèi)安全狀況

滿足人類基本的生存需求是糧食最基本的作用，無論何種形式的糧食消費(fèi)問題，最終都將轉(zhuǎn)化為人類的生存問題，因此，糧食的消費(fèi)安全是糧食安全的重要組成部分和最終目的。隨著中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷向前推進(jìn)，人們的生活水平和收入水平不斷提高，膳食結(jié)構(gòu)不斷改善，近年來生物質(zhì)能源的發(fā)展大大提速，對糧食的消費(fèi)需求不斷提高，糧食的消費(fèi)安全問題變得更為突出，對國家糧食安全產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，糧食的不安全狀況反過來又造成了消費(fèi)信心不足，從而使得糧食消費(fèi)安全問題進(jìn)一步加深。消費(fèi)不安全主要表現(xiàn)為供應(yīng)量的波動、部分人群獲取糧食的能力不足以及營養(yǎng)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)等。為保障糧食的消費(fèi)安全，有必要從加強(qiáng)消費(fèi)安全的制度建設(shè)、轉(zhuǎn)變糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)、倡導(dǎo)節(jié)糧及適度消費(fèi)、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面著手，對相關(guān)的對策措施進(jìn)行深入研究。

1.加強(qiáng)消費(fèi)安全的制度建設(shè)

當(dāng)前國內(nèi)消費(fèi)市場出現(xiàn)的各種問題，政府監(jiān)管缺位是一個重要原因，而這又與消費(fèi)安全制度建設(shè)的不完善存在緊密聯(lián)系。消費(fèi)安全制度體系既要有完善的市場經(jīng)濟(jì)體制和市場制度為支撐，又要通過公平競爭的市場環(huán)境和高度發(fā)達(dá)的市場信用促進(jìn)消費(fèi)市場健康、有序的經(jīng)濟(jì)秩序的形成。消費(fèi)安全問題的妥善解決有賴于消費(fèi)者、生產(chǎn)者和行政職能部門三方的有力監(jiān)督，同時要加強(qiáng)監(jiān)督管理部門的縱向監(jiān)督職能，嚴(yán)厲打擊和克服地方保護(hù)主義，打破行政壟斷和市場壟斷。

對于糧食的消費(fèi)安全尤其是食品安全問題，僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行分析是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是從保障消費(fèi)安全和構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)，充分認(rèn)識消費(fèi)安全在糧食安全和國家安全方面的重要性，并采取有效措施加以防范（王啟云，2006）?，F(xiàn)階段急需健全法律規(guī)范和社會信用制度，嚴(yán)厲打擊假冒偽劣商品及售假者，要強(qiáng)化政府部門的監(jiān)督管理職能及其監(jiān)管力度，促進(jìn)消費(fèi)市場的和諧發(fā)展，可在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一規(guī)范的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化糧食從生產(chǎn)—加工—流通—銷售全過程的品質(zhì)管理，從而切實(shí)保障糧食的消費(fèi)安全。

2.轉(zhuǎn)變糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)

從中國的糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，飼料糧和工業(yè)用糧的需求量不斷增長，其中稻谷和小麥的總需求保持基本平衡，而膳食結(jié)構(gòu)的改善增加了人們對肉禽蛋奶的消費(fèi)從而使得玉米的需求不斷上升。由于糧食在國民經(jīng)濟(jì)中有著特殊地位，其種植周期長，價格彈性低，而相比之下其他農(nóng)作物的生產(chǎn)更具有比較優(yōu)勢，有研究表明減少糧食播種面積的比重與增加農(nóng)民收入之間存在明顯的正相關(guān)關(guān)系（朱晶，2003），這意味著降低糧食播種面積能提高農(nóng)民的收入，因此可以通過鼓勵農(nóng)民根據(jù)比較優(yōu)勢調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，將更多的生產(chǎn)資源投入其他農(nóng)作物的生產(chǎn)中，進(jìn)而增加農(nóng)民的收入來源，改善糧食供給和消費(fèi)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段要特別注重玉米的產(chǎn)量和供給，開拓多種渠道增加飼料和工業(yè)原料的來源。

3.倡導(dǎo)節(jié)糧及適度消費(fèi)

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會逐步向工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)化的背景下，糧食供應(yīng)日益呈現(xiàn)緊平衡的特點(diǎn)，糧食安全脆弱性加強(qiáng)。在耕地面積不斷縮小的情況下，糧食產(chǎn)量的提高終究會達(dá)到極限，因而注重節(jié)流也是保障國家糧食安全的重要一環(huán)。在糧食生產(chǎn)過程中，要大力提高防災(zāi)、抗災(zāi)和減災(zāi)的能力，保障糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步提高，并要在此基礎(chǔ)上加大科研投入力度，促進(jìn)糧食儲藏和加工技術(shù)的發(fā)明和利用，減少糧食儲運(yùn)加工過程的損失，提高糧食入庫率。

從全國范圍看，糧食自給率仍處于較高水平，糧食消費(fèi)需求及供給在短期內(nèi)不會對國家糧食安全產(chǎn)生重大影響，但由于地區(qū)間的糧食生產(chǎn)潛力不同及運(yùn)輸成本等因素的作用，加之自然災(zāi)害的多發(fā)造成了糧食生產(chǎn)、調(diào)運(yùn)、銷售和消費(fèi)方面的種種問題，饑餓仍在一定程度和范圍內(nèi)存在，加上糧食用途發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，在一定時期內(nèi)仍可能出現(xiàn)糧食供需矛盾。因此要在除口糧消費(fèi)外的其他用途方面提高糧食轉(zhuǎn)化率，發(fā)明新技術(shù)新工藝，改用非糧資源代替工業(yè)用糧，同時應(yīng)倡導(dǎo)適度消費(fèi)，提高廣大人民群眾的人文素質(zhì)，形成人人珍惜糧食、處處節(jié)約糧食的良好社會氛圍。各地政府部門要明確責(zé)任，聯(lián)合各相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織抓好糧食產(chǎn)、儲、運(yùn)等環(huán)節(jié)，并制定可行方案確保各項措施落到實(shí)處。

4.發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)

全球農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，即由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式向石油農(nóng)業(yè)或能源農(nóng)業(yè)模式轉(zhuǎn)變。石油農(nóng)業(yè)就是大量使用以石油產(chǎn)品為動力的農(nóng)業(yè)機(jī)械，大量使用以石油制品為原料的化肥、農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)用化學(xué)品，是一種以資源和環(huán)境為代價換取農(nóng)業(yè)發(fā)展的模式（王啟云，2009）。這種模式在大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和機(jī)械化水平的同時也給食品安全、糧食安全和生態(tài)安全等帶來了許多問題，主要包括耕地資源的破壞以及引致的糧食產(chǎn)量下降，農(nóng)用化學(xué)品大量使用引致的糧食品質(zhì)下降及土壤污染，生態(tài)環(huán)境惡化引致的物種減少等。

發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，不僅有利于避免大量使用石油產(chǎn)品給中國帶來的消費(fèi)安全問題，也有利于應(yīng)對糧食消費(fèi)安全所面臨的各種挑戰(zhàn)。因此，一方面要把發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)作為國家一項長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略任務(wù)，通過宣傳等形式加深人們對生態(tài)農(nóng)業(yè)及其在保障糧食消費(fèi)安全方面重要性的基本認(rèn)識；另一方面，加大生態(tài)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和支持力度，通過劃撥專項資金的形式大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，對實(shí)施生態(tài)耕種的地區(qū)和主體實(shí)行補(bǔ)貼及其他優(yōu)惠政策，這在促進(jìn)農(nóng)民增收的同時也激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性，有助于生態(tài)農(nóng)業(yè)體系的形成。

（四）建立健全糧食儲備體系

中國的糧食供需關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入長期偏緊的階段，歷史經(jīng)驗證明，糧食儲備關(guān)系到國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定（賈晉等，2011），建立和維持適度規(guī)模的糧食儲備是實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要手段，糧食儲備水平的是衡量和評價糧食安全的重要指標(biāo)（馬九杰等，2002）。當(dāng)前國際糧食價格不斷上漲，其波動性特征日益增強(qiáng)，而中國的恩格爾系數(shù)持續(xù)上漲，2010年已經(jīng)高達(dá)40%，這將嚴(yán)重危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的成果，急需通過糧食儲備來穩(wěn)定糧食價格及總體物價水平。因此，需要在加強(qiáng)政府對糧食儲備的宏觀調(diào)控、正確處理中央儲備與地方儲備的關(guān)系、提高糧食儲備市場的運(yùn)作效率及發(fā)揮農(nóng)戶儲備的積極作用等方面努力，構(gòu)建并完善中國的糧食安全儲備體系。

1.加強(qiáng)政府對糧食儲備的宏觀調(diào)控

中國的糧食儲備管理制度存在協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、糧食流通市場受跨國糧食企業(yè)的壟斷競爭和地方儲備糧體系建設(shè)滯后等諸多問題，尚未建立起一整套管理完善、運(yùn)營高效的糧食儲備綜合體系。作為糧食產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)，糧食儲備市場的安全狀況事關(guān)國家糧食安全，而政府的行政管理部門在糧食儲備體系中的管理職能只能加強(qiáng)而不能削弱，因此要深化改革，加強(qiáng)政府在糧食儲備體系建設(shè)中的宏觀調(diào)控，對國有糧食倉儲物流設(shè)施進(jìn)行合理監(jiān)管，促進(jìn)這些寶貴資產(chǎn)的保值增值，同時要向社會提供優(yōu)質(zhì)倉儲物流服務(wù)，促進(jìn)糧食儲運(yùn)規(guī)?；l(fā)展。

堅持和完善中央儲備糧垂直管理體制和企業(yè)化、市場化運(yùn)作機(jī)制，積極鼓勵企業(yè)探索專業(yè)化和國際化經(jīng)營的路子。糧食安全堅持立足國內(nèi)、面向國際的基本原則是維護(hù)國家糧食安全、服務(wù)糧食宏觀調(diào)控的需要，也是培育提升企業(yè)自身實(shí)力的需要。應(yīng)允許中央儲備糧管理企業(yè)進(jìn)入國際市場，充分利用兩個市場、兩種資源確保儲備糧來源及國內(nèi)市場的穩(wěn)定，培育和提升企業(yè)的核心競爭力和國際競爭力，爭取在國際市場獲取糧食定價話語權(quán)。同時建立完備的信息體系，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建糧食儲備風(fēng)險管理機(jī)制，防范儲備糧管理中的各類風(fēng)險（張青等，2009）。

2.正確處理中央儲備與地方儲備的關(guān)系

中國的糧食儲備體系包括中央儲備和地方儲備，中央儲備由國務(wù)院進(jìn)行綜合管理，由中國儲備糧總公司承擔(dān)相應(yīng)的收儲任務(wù)；地方儲備由地方各級糧食部門負(fù)責(zé)相應(yīng)的收儲任務(wù)。當(dāng)前的儲備體系存在分工不合理、配合不默契、協(xié)調(diào)運(yùn)作效率低等問題，需要建立中央儲備糧與地方儲備糧有機(jī)結(jié)合的完整體系。中央儲備糧管理部門應(yīng)以保證國家糧食市場穩(wěn)定和糧食安全為目標(biāo)，而地方儲備糧管理部門應(yīng)以保證本地區(qū)糧油的正常供應(yīng)為目標(biāo)，避免不必要的內(nèi)部競爭，以發(fā)揮各級政府糧食儲備的最大效能，取得市場調(diào)控和企業(yè)經(jīng)營的最大效益。

在整個國家糧食儲備體系中，中央儲備與地方儲備間應(yīng)保持一個合理的比例，同時中央儲備糧和地方儲備糧的功能分工不應(yīng)相互沖突，而應(yīng)該是互補(bǔ)的。中央儲備主要用于戰(zhàn)爭、重大災(zāi)害和突發(fā)事件，以及調(diào)節(jié)全國大范圍的跨區(qū)市場供求等，對重要城市及群體的安全儲備和全國后備儲備糧的儲備承擔(dān)主要責(zé)任；地方儲備主要用于服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，調(diào)節(jié)地方性、區(qū)域性市場供求，對當(dāng)?shù)氐陌踩珒浜蜕虡I(yè)儲備承擔(dān)主要責(zé)任。中央儲備體系和地方儲備體系都應(yīng)制定儲備糧品種轉(zhuǎn)換的支持政策，根據(jù)需求變化適時調(diào)整糧食庫存儲備結(jié)構(gòu)（秦中春，2009）。

3.提高糧食儲備市場的運(yùn)作效率

當(dāng)前中國糧食儲備市場的運(yùn)作效率偏低與信息化建設(shè)滯后、風(fēng)險防范能力不足有很大關(guān)系。一方面，應(yīng)加強(qiáng)糧食儲備體系信息化建設(shè)，構(gòu)建儲備糧管理信息平臺。切實(shí)加強(qiáng)市場信息的監(jiān)測和分析，提升信息資源的開發(fā)和應(yīng)用水平，從而為政府的宏觀調(diào)控提供理論依據(jù)。同時應(yīng)構(gòu)建糧食儲備業(yè)務(wù)管理信息平臺，完善相關(guān)信息系統(tǒng)的管理功能，實(shí)現(xiàn)信息流、資金流、產(chǎn)品流的統(tǒng)一管理。提升企業(yè)在管理和運(yùn)營上的效率，借助信息化服務(wù)平臺提升電子商務(wù)的發(fā)展水平。

在建立和完善儲備糧管理的信息服務(wù)體系基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險管理，對市場運(yùn)行的風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測，并建立相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險防范和監(jiān)控體系。當(dāng)前中國的糧食儲備體制存在財務(wù)、經(jīng)營等各類風(fēng)險，需要加強(qiáng)對糧食儲備市場的監(jiān)督和管理，建立健全市場信息服務(wù)和監(jiān)督體系，及時洞悉市場信息的變化，并及時完整地向各部門、各企業(yè)傳達(dá)。要完善對國際糧食市場價格風(fēng)險的監(jiān)測，對可能引起國際糧食市場價格波動的信息進(jìn)行有效跟蹤以便及時掌握國際市場的變化趨勢，在此基礎(chǔ)上制定合理政策調(diào)節(jié)糧食供求。

4.發(fā)揮農(nóng)戶儲備的積極作用

世界各國的糧食儲備體系可以分為市場主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型，而中國屬于后者，即中國主要是通過政府對糧食的收購與拋售來調(diào)節(jié)糧食供需以達(dá)到對糧食市場進(jìn)行調(diào)控的目的。政府主導(dǎo)型的糧食儲備體系有較好地調(diào)節(jié)市場供給，但效率低、支出大，同時政府對糧食市場的過度干預(yù)會導(dǎo)致糧食價格發(fā)生偏移，從而不能有效反映市場的供求情況（劉悅等，2011）?？梢?，地方糧食儲備體系有很大的發(fā)展?jié)摿Γr(nóng)戶自身的糧食儲備也是一個重要的方面。中國農(nóng)戶的糧食儲備量很大，農(nóng)戶糧食儲備水平的變化對糧食貿(mào)易和糧食安全有重要影響并成為影響中國政府及其貿(mào)易伙伴制定政策的一個根本因素，而決策部門對農(nóng)民的糧食儲備行為缺乏全面了解（萬廣華等，2007）。因此，農(nóng)戶儲備糧在國家糧食安全中的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。

在中國傳統(tǒng)的小農(nóng)體制下，糧食的生產(chǎn)和消費(fèi)具有密不可分，農(nóng)戶主要通過增加糧食儲備來保證自身的糧食需求，從而間接維護(hù)了國家的糧食安全。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國農(nóng)戶糧食儲備行為發(fā)生了明顯變化，主要是農(nóng)戶糧食儲備量的普遍下降，越來越多農(nóng)戶的糧食需求依賴市場供給，這將會給國家的糧食安全帶來更大挑戰(zhàn)（劉李峰，2006a）。這要求政府部門密切關(guān)注農(nóng)戶糧食儲備行為的變化，采取適當(dāng)有效的政策措施，主動引導(dǎo)農(nóng)戶的糧食儲備行為，如國家對農(nóng)戶的糧食儲備進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)戶集中存糧，從而在一定程度上消除農(nóng)戶對糧食安全的擔(dān)憂，這也會極大地節(jié)約國家宏觀調(diào)控的成本，提高市場效率（劉李峰，2006b）。

（五）優(yōu)化糧食貿(mào)易管理機(jī)制

世界糧食生產(chǎn)的不均衡決定了國際貿(mào)易是糧食安全的重要組成部分，而糧食國際貿(mào)易在提高市場效率和技術(shù)水平、調(diào)節(jié)國家糧食供求和價格等方面有著積極作用的同時，也會對糧食安全產(chǎn)生負(fù)面的影響，尤其是當(dāng)今的糧食國際貿(mào)易由發(fā)達(dá)國家的跨國糧商所主導(dǎo)與控制，不僅影響了糧食貿(mào)易的收益，也對國內(nèi)糧食供求造成了沖擊，甚至在一定程度上導(dǎo)致國家的糧食安全受制于人。因此，必須加強(qiáng)對糧食貿(mào)易的監(jiān)管，尤其是要對國內(nèi)的跨國糧食集團(tuán)進(jìn)行合理引導(dǎo)，發(fā)揮其在促進(jìn)國內(nèi)糧食市場發(fā)展方面的正面影響，最大程度避免中國的糧食產(chǎn)業(yè)鏈自主權(quán)和糧食定價權(quán)落于他人之手?，F(xiàn)階段可以從加強(qiáng)國家對糧食貿(mào)易的監(jiān)督管理、合理利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源、多角度分散糧食進(jìn)口風(fēng)險及大力培育和發(fā)展國內(nèi)糧食加工業(yè)等方面著手，完善中國的糧食貿(mào)易管理機(jī)制。

1.加強(qiáng)國家對糧食貿(mào)易的監(jiān)管

國家對糧食貿(mào)易的監(jiān)管主要包括數(shù)量監(jiān)管、價格監(jiān)管與品質(zhì)監(jiān)管，通過不同形式的貿(mào)易監(jiān)管達(dá)到優(yōu)化國內(nèi)糧食生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)、保障國內(nèi)糧食價格的穩(wěn)定和改善糧食消費(fèi)安全狀況等目標(biāo)。糧食貿(mào)易的數(shù)量監(jiān)管是解決糧食供給和提高國家福利水平的重要手段，國際市場雖是調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食供需矛盾的必要途徑，但不在貿(mào)易數(shù)量上進(jìn)行合理管制將擾亂國內(nèi)糧食市場結(jié)構(gòu)，如過度出口玉米將影響國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，阻礙飼料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而過度進(jìn)口大豆則會擠壓國內(nèi)大豆加工企業(yè)的利潤空間，進(jìn)一步降低國產(chǎn)大豆的市場競爭力。因此國家需要對貿(mào)易數(shù)量進(jìn)行合理控制，從而保障國內(nèi)糧食市場的穩(wěn)定。

糧食貿(mào)易的價格監(jiān)管是穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場價格、保障糧食安全的重要手段，貿(mào)易自由化的發(fā)展決定了價格是影響糧食國際競爭力的主要因素。國內(nèi)糧價過高會導(dǎo)致糧食大量進(jìn)口并擠占國內(nèi)糧食市場，國內(nèi)糧價過低則會導(dǎo)致糧食的大量出口及國內(nèi)糧食供求關(guān)系被破壞，這都將損害國內(nèi)糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益。同時，若糧食的出口價格或進(jìn)口價格決定權(quán)旁落，不僅會導(dǎo)致貿(mào)易利益的損失，也會導(dǎo)致市場勢力的缺失，不利于糧食定價權(quán)的獲取。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，糧食補(bǔ)貼可以成為價格監(jiān)管的合理有效手段。糧食補(bǔ)貼包括生產(chǎn)補(bǔ)貼和貿(mào)易補(bǔ)貼，生產(chǎn)補(bǔ)貼主要是促進(jìn)國內(nèi)糧食生產(chǎn)，尤其是生產(chǎn)資料價格上漲時對生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼能有效擴(kuò)大糧食供給；貿(mào)易補(bǔ)貼包括進(jìn)口補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼，進(jìn)口補(bǔ)貼是為了促進(jìn)國內(nèi)糧食消費(fèi)，調(diào)節(jié)供需矛盾，而出口補(bǔ)貼由是為了擴(kuò)大糧食出口收益，增強(qiáng)出口競爭力。當(dāng)然在補(bǔ)貼上需要有一個度的把握。

糧食貿(mào)易的品質(zhì)監(jiān)管是保障貿(mào)易聲譽(yù)和糧食消費(fèi)安全的重要手段，糧食的品質(zhì)差異是糧食產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易形成的主要原因，而轉(zhuǎn)基因糧食監(jiān)管和利用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置貿(mào)易壁壘構(gòu)成了糧食貿(mào)易品質(zhì)監(jiān)管的主要內(nèi)容。貿(mào)易自由化的發(fā)展促使傳統(tǒng)的貿(mào)易壁壘日益減少，而諸如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等非傳統(tǒng)貿(mào)易壁壘成為貿(mào)易中形式更隱蔽、作用更顯著的影響因素，尤其是轉(zhuǎn)基因糧食問題。中國是世界最大的大豆進(jìn)口國，而進(jìn)口大豆主要來源于美國等發(fā)達(dá)國家，而這些國家以轉(zhuǎn)基因大豆的生產(chǎn)和出口聞名于世。因此，要保障糧食安全，必須加強(qiáng)糧食品質(zhì)監(jiān)管。

2.合理利用國內(nèi)國際兩個市場兩種資源

糧食安全是關(guān)系國計民生的重大問題，必須從國家利益的戰(zhàn)略視角看待和處理糧食安全問題。①要充分利用國內(nèi)糧食市場來保障國家糧食安全，這是最根本的出發(fā)點(diǎn)。首先要維持較高的糧食自給率，因為一旦糧食不能自給，將影響國民的正常消費(fèi)，從而需要大量進(jìn)口糧食，在擴(kuò)大進(jìn)口風(fēng)險的同時扭曲了國內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，影響了生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，甚至可能引起大規(guī)模的社會動蕩，危及國家的長治久安。②要促進(jìn)國內(nèi)市場的整合，消除地區(qū)間的貿(mào)易壁壘，在糧食供求不平衡時能及時有效地進(jìn)行糧食調(diào)運(yùn)，切實(shí)搞好各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)糧食流通的通暢。③要提高農(nóng)民參與國內(nèi)市場的程度和效率，加強(qiáng)信息化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，確保糧食市場的信息準(zhǔn)確并高效地傳遞給廣大的糧食生產(chǎn)者，以便進(jìn)行下一年度的生產(chǎn)安排，保障糧食生產(chǎn)收益。

中國的糧食安全，是國際經(jīng)濟(jì)大背景下的糧食安全，是世界糧食安全的重要組成部分，因此并不是孤立的糧食安全。①國家的糧食安全需要國際市場的各種資源。國家經(jīng)濟(jì)大開放、國際經(jīng)濟(jì)大融合是當(dāng)今世界發(fā)展的大勢，糧食市場的發(fā)展僅靠自身的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，促進(jìn)國際糧食貿(mào)易是糧食市場順利健康發(fā)展的必要條件，國內(nèi)糧食的充分有效供給在一定程度上要依靠國際市場，尤其當(dāng)國內(nèi)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)滑坡時國際糧食資源顯得尤為重要。②世界糧食安全需要各國的糧食安全提供保障。中國是世界糧食貿(mào)易大國，盡管已經(jīng)成為糧食凈進(jìn)口國，但從某些方面來說為消除全球饑荒、保障世界糧食安全做出了貢獻(xiàn)，在糧食供大于求的時期國際市場為國內(nèi)糧食市場提供了廣闊的空間。糧食貿(mào)易是糧食安全的重要組成部分，中國應(yīng)合理利用國際糧食市場的各項資源，并保持適度的糧食進(jìn)口和出口，為解決國家糧食安全提供外部保障。

3.多角度分散糧食進(jìn)口風(fēng)險

充分利用國際糧食市場可以平抑國內(nèi)生產(chǎn)的波動，穩(wěn)定糧食供應(yīng)，從而確保國內(nèi)糧食的供給安全。但過度依賴國際市場會導(dǎo)致進(jìn)口風(fēng)險擴(kuò)大，進(jìn)而出現(xiàn)國內(nèi)糧食市場的穩(wěn)定性弱化以及糧食安全受制于人等問題。因此，要密切關(guān)注世界糧食貿(mào)易的發(fā)展?fàn)顩r和變化趨勢，適時擴(kuò)大進(jìn)口來源，分散糧食進(jìn)口風(fēng)險。中國糧食的進(jìn)口來源主要集中于美國、澳大利亞等傳統(tǒng)糧食出口大國，而近年來哈薩克斯坦、立陶宛等一些東亞、東歐地區(qū)的國家出現(xiàn)了不同糧食品種出口量和人均出口量的快速增長；巴拉圭的大豆人均出口量也已超過美國和巴西成為世界第一；烏拉圭人均大米出口量也已超過泰國和越南，成為世界第一。因此，可以利用和新興的糧食出口大國發(fā)展貿(mào)易來擴(kuò)大進(jìn)口來源，分散糧食進(jìn)口風(fēng)險，提高國家的糧食安全程度。

隨著糧食進(jìn)口量的不斷增長，中國已經(jīng)徹底完成了從糧食凈出口國向糧食凈進(jìn)口國的轉(zhuǎn)變，糧食供求長期緊平衡的狀況決定了糧食進(jìn)口量必然出現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢，這將對國內(nèi)糧食市場產(chǎn)生重要影響，糧食進(jìn)口風(fēng)險在所難免。國內(nèi)可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的相關(guān)做法，建立配額進(jìn)口專營制度，實(shí)行一個窗口對外的集中經(jīng)營和采購體制，針對現(xiàn)階段中國糧食市場體系不健全、行業(yè)組織發(fā)展滯后和國內(nèi)市場分割等問題，需要盡快建立全國統(tǒng)一大市場，彌補(bǔ)割裂的產(chǎn)業(yè)鏈，完善進(jìn)口議價機(jī)制，根據(jù)需要適量進(jìn)口糧食，最大限度消除糧食進(jìn)口風(fēng)險。

4.大力發(fā)展國內(nèi)糧食加工業(yè)

糧食加工是糧食產(chǎn)業(yè)鏈中的重要環(huán)節(jié)，糧食加工業(yè)的健康發(fā)展對加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、發(fā)送居民生產(chǎn)等方面起到了重要作用。當(dāng)前中國的糧食加工業(yè)面臨總體規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、自主創(chuàng)新能力低下、糧食加工企業(yè)受跨國糧食集團(tuán)的強(qiáng)力競爭等問題，對國民糧食消費(fèi)和國家糧食安全產(chǎn)生了重要影響。因此，要大力提升糧食加工業(yè)的自主創(chuàng)新能力，采用高新科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)糧食加工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化糧食加工的產(chǎn)品和區(qū)域結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)的資源優(yōu)勢，打造糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

另外，發(fā)達(dá)國家的跨國糧食企業(yè)紛紛進(jìn)入中國，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)鏈的某些環(huán)節(jié)已經(jīng)受其控制，這與國內(nèi)糧食加工企業(yè)發(fā)展滯后有密切關(guān)系，突出表現(xiàn)為國內(nèi)糧食加工企業(yè)規(guī)模小、競爭力不足，難以跨入國際市場。因此，要優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展規(guī)模較大、競爭力較強(qiáng)的龍頭企業(yè)，發(fā)展具有較強(qiáng)國際競爭力的跨國糧食企業(yè)，發(fā)揮糧食加工骨干企業(yè)在行業(yè)發(fā)展方面的示范作用；對各糧食加工的中小型企業(yè)進(jìn)行改造，促進(jìn)其規(guī)范化經(jīng)營，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。同時在政策和資金上給中小企業(yè)以扶持，鼓勵其做大做強(qiáng)，并適時向國際市場進(jìn)軍。