1.擴大負面清單的涵蓋范圍

自貿試驗區(qū)成立之初，負面清單是以外資準入前管理為對象而設計的一種管理模式，這種管理模式在設立之初給了外國投資者極大的投資預期與信心。但在2014版負面清單出臺之后，市場的反映與預期存在一定的差異，其中緣由既有負面清單本身存在的開放領域有限、限制措施不確定等內在原因，更多的問題是外國投資者發(fā)現當依照負面清單規(guī)定進入自貿試驗區(qū)投資后，其在準入之后依然會面臨各種管理措施的限制，而由于這些準入后的限制條件尚未含納在負面清單中，因此使得負面清單的實際效果大打折扣。有鑒于此，通過梳理現有國際投資條約中負面清單的涵蓋范圍，可以得出一致結論的是其包括投資的所有階段，而不論準入前和準入后。具體而言，其涉及投資的設立、取得、擴大、管理、運營、出售、退出等全部環(huán)節(jié)。而自貿試驗區(qū)的負面清單僅限于準入前階段，對經營、出售等準入后環(huán)節(jié)的限制措施，或能夠在事中事后監(jiān)管中實現的特別管理要求，均未列入。因此，下一階段提升負面清單透明度的關鍵在于擴大其涵蓋的投資范圍，即參考現有的國際投資條約，將原先僅僅針對外資準入前時期的負面清單范圍延展至外資準入后時期，真正、徹底實現負面清單對于外資全面性、全程化的管理功能。

2.銜接準入后審批管理措施與負面清單

為了達到上述擴大負面清單含納范圍的目的，就必須考慮如何將外資準入后的審批管理或限制性措施與現行負面清單銜接的問題。應該說，這項工作具有相當大的難度。一方面，在加入WTO之前，中國對于外資準入后的限制措施與內資的要求并不相同。雖然加入WTO之后，中國為了踐行國民待遇的原則，先后取消了大部門有關外資準入后與國民待遇不符的法律規(guī)定，但在實踐中，有關外資準入后的特別管理措施仍然存在，這要求負面清單首先應當將這些與國民待遇不符的準入后管理措施予以列明。另一方面，即便在內外一致的待遇原則之下，有關準入后的一般限制性規(guī)定不僅數量多、立法層級復雜，而且有些規(guī)定與規(guī)定之間會產生沖突，故要想將這些限制性措施納入負面清單并具有相當的透明度，需要運用一種系統(tǒng)的立法技術。

為了具體踐行負面清單的投資透明度準則，參考國際投資條約中的慣常做法，對于準入后管理限制措施的銜接應當分為以下三個步驟進行：第一，在擴大負面清單范圍至外資準入后階段后，首先對于每個類別項下與國民待遇不符的措施進行檢索。假如在某一類別下并不存在與國民待遇不符的措施，則應當在負面清單中注明“Non”。假如發(fā)現存在與國民待遇不符但又符合中國對外締結條約中的保留權利的，也應當在負面清單中詳細、清晰地注明這些不符措施的種類與要求。第二，對于符合國民待遇的一般限制性措施，將其全部在負面清單中列明顯然是不符合實際的要求。但假如可以對這些不符措施的法律法規(guī)來源予以識別，那么應當在負面清單中明確引入這些法律法規(guī)的名稱，而不是僅僅采用“符合我國相關法律法規(guī)”這樣的籠統(tǒng)規(guī)定。第三，在銜接完上述兩項措施后，還需要采用概括的方式，在準入后階段規(guī)定一些兜底性質的“安全閥”。比如，2014版負面清單對于外資準入前的一般性條款規(guī)定：“列明的外商投資準入特別管理措施，禁止（限制）外商投資國家以及中國締結或者參加的國際條約規(guī)定禁止（限制）的產業(yè)，禁止外商投資危害國家安全和社會安全的項目，禁止從事?lián)p害社會公共利益的經營活動。自貿試驗區(qū)內的外資并購、外國投資者對上市公司的戰(zhàn)略投資、境外投資者以其持有的中國境內企業(yè)股權出資，應符合相關規(guī)定要求；涉及國家安全審查、反壟斷審查的，按照相關規(guī)定辦理?！北日者@種規(guī)定方式，對于準入后的一般性條款可以設計為：“在自貿試驗區(qū)內獲得開業(yè)權利的外國投資者，在經營過程中不得違反外商投資國家與中國締結或者參加的國際條約的強制性規(guī)定，不得危害中國的國家安全和社會安全，不得從事?lián)p害社會公共利益的經營活動。自貿試驗區(qū)內外國投資者的經營行為應符合負面清單中列明的相關規(guī)定要求，涉及國家安全審查、反壟斷審查的，按照相關規(guī)定辦理?！?/p>

3.加強內資審批管理措施的透明度

相較于中國在外資管理措施方面的公開程度，內資管理措施的透明度程度更加低質。導致這種困境的原因主要來自以下方面：其一，中國對于內資管理措施的規(guī)定分布在不同層級的法律法規(guī)當中，其中既有全國人大、全國人大常委會制定的法律，也有國務院制定的行政法規(guī)以及中央各部委制定的部門規(guī)章，更有來自各個地方的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，如此龐雜的規(guī)定對于檢索、梳理的難度可想而知。其二，由于政出多門，中央立法與地方立法，地方性規(guī)定與中央部委的規(guī)定之間經常產生沖突甚至排斥，盡管多年以來清理行政法規(guī)的工作一直在進行，但實踐中法律的空間與時際沖突現象依然存在。其三，各類限制性管理措施的公布缺乏統(tǒng)一化的平臺，雖然國務院《信息公開條例》實施后，各級人大與政府均建立了各自的信息發(fā)布平臺，但這些平臺公布的信息均不同程度的存在不完整、不清晰、滯后性等缺陷，這使得國內外投資者無法準確、清楚、及時地掌握未來投資的政策預期。

負面清單的透明度既依賴于對外資特別管理措施的明示，也取決于內資審批管理制度的透明化。因此要想真正落實、貫徹負面清單對于外國投資者的指引作用，在擴張負面清單范圍的同時，切實加強內資管理措施的透明度是當下最為緊迫，也是最為困難的任務。自貿試驗區(qū)作為國家新一輪改革開放的排頭兵，應當通過強化內資管理措施透明度的方式，發(fā)揮先行先試的模范功能：首先，上海市政府應當集合政府部門、高校、研究機構等各方面的綜合力量，開展對于內資管理措施的整理工作。具體可以按照《立法法》規(guī)定的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為順序，在按行業(yè)分類梳理的同時，把握好解決行政法律沖突的一般規(guī)則，盡力呈現我國對于內資管理的一般體系。其次，對于自貿試驗區(qū)所特有管理規(guī)定，自貿試驗區(qū)管委會應當及時予以歸納總結，同時將這些規(guī)定融入上述的一般內資管理體系中，形成自貿試驗區(qū)特色的內資管理法律法規(guī)系統(tǒng)。最后，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，建議在現有的自貿試驗區(qū)網站的基礎上，推出統(tǒng)一的內資管理措施發(fā)布與查詢平臺，使得外國投資者通過這一平臺詳細了解其準入前與準入后的所有限制性條件與管理措施。