二、政府治理理論的形成

(一)政府治理理論形成的背景——傳統(tǒng)公共行政模式面臨的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)公共行政模式較之以前的管理是一個重大的進步。因此，自其產(chǎn)生以來，它逐步成為世界上絕大多數(shù)國家公共行政的基本模式。但隨著時間的推移和社會的發(fā)展，公共管理領域的理論和實踐已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，傳統(tǒng)公共行政模式面臨著挑戰(zhàn)^[7]。

1.傳統(tǒng)公共行政模式面臨的內(nèi)在理論挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)公共行政理論產(chǎn)生于19世紀末20世紀初，它與先前的政府管理理論最大的區(qū)別在于，它建立在兩個全新的理論基礎之上:一個是由伍德羅·威爾遜提出并由古德諾系統(tǒng)化的“政治與行政二分”理論;另一個是馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論。建構在這兩大理論基礎上的傳統(tǒng)公共行政理論認為，政治與行政是可以分開的，在“二分”的情況下，公共行政的主要任務是如何有效地執(zhí)行既定政策或達成既定目標。有關政治、政策的問題，屬于政治學范疇，政治不要干擾行政，行政是科學的問題，可以也應該保持價值中立，而以追求經(jīng)濟和效率為目標。公務員應保持政治中立，他們的任務僅僅是忠實和有效地執(zhí)行被政治官員制定的政策。據(jù)此，便可以建立一套科學的、最佳的行政管理原則。公務員系統(tǒng)依據(jù)這些組織原則運作，剔除任何個人感情因素，像驢一樣受賞罰的支配，行政管理便可以達到高度的“理性化”，政府管理也就可以以最小的投入獲得最大的效果。其實，早在傳統(tǒng)公共行政理論形成后不久，其賴以立足的兩大理論基礎就遭到了包括政治學行為主義和人際關系學派的激烈批判。行政學者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的“政治與行政二分”實際上是做不到的，傳統(tǒng)行政模式的不切實際之處就在于，政治與行政必然是相互關聯(lián)的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。行政學者彼得斯也指出:“行政管理與政策并非呈現(xiàn)出互不相關的離散現(xiàn)象，而是相互關聯(lián)的。無論是通過主觀方式還是通過客觀方式，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產(chǎn)出?！睍r至今日，大多數(shù)的學者對這個問題已經(jīng)達成共識。盡管實際工作者中的一些人依然固執(zhí)地堅持兩分法的觀點，但傳統(tǒng)的行政模式必須依賴于一個無法成立且長久被認為是不能實現(xiàn)的理論，至少說明這個模式肯定也存在著一些問題。面對于韋伯的“官僚制”理論。學者們也認為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突。實際上，韋伯自己也只是把官僚制當作一種理想狀態(tài)。在他看來，官僚組織的完善，必然使人們進入“鐵的牢籠”?！澳睦飶氐讓崿F(xiàn)了行政的官僚化，哪里所確立的權力關系的類型實際上是不可摧毀的?！币獙Ω栋l(fā)達的官僚機器，一般個人、官僚機構中的官員甚至掌握最高權力的統(tǒng)治者實際上都是無能為力的。顯然，這一切并不是現(xiàn)代人所向往的。另外，官僚制在實踐中的應用也與韋伯的設想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義較之韋伯的設想有過之而無不及，但其精英主義的特征又遠不能達到韋伯的設想，這直接導致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動搖了傳統(tǒng)公共行政賴以立足的理論基礎。

2.傳統(tǒng)公共行政模式在實踐中遭受的抨擊

自20世紀80年代初期以來，就出現(xiàn)了對公共部門的規(guī)模和能力進行的抨擊。人們普遍認為，政府“規(guī)?！边^于龐大，浪費了過多的緊缺資源。當時，削減政府經(jīng)費幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，如在西班牙、意大利、德國、瑞典等國家，其公共服務傳統(tǒng)上是規(guī)模較大的，但是公共部門的作用已經(jīng)下降了。其次，關于政府的“范圍”也引發(fā)了爭議。有人認為，政府本身介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的備用方法。作為這種觀點的反應，許多先前由政府從事的活動開始轉向私營部門。此外，政府的“方法”也受到抨擊。人們越來越認為，官僚制的方法必定會造成工作沒有起色和效率低下。如果必須由政府從事某種活動，也需要尋求官僚制之外的其他的組織方法。對公共部門的規(guī)模、范圍和方法進行抨擊所產(chǎn)生的明顯結果就是削減政府和改革其管理方法。

3.經(jīng)濟理論的變革對傳統(tǒng)公共行政模式提出的挑戰(zhàn)

“二戰(zhàn)”后，西方各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對社會生活實行全面干預。當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得同樣明顯。一方面，政府對社會、市場所承擔的管理任務越來越多，成為“萬能政府”;另一方面，政府內(nèi)部官僚機構膨脹，效率低下，財政支出日益擴大，政府管理受到前所未有的挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景下，強調(diào)自由主義和市場取向的公共選擇理論異軍突起。正如經(jīng)濟學家薩繆爾森所指出的，“公共選擇理論用經(jīng)濟學的行為假設和方法，研究了當國家干預不能提高經(jīng)濟效率或收入分配不公平時所產(chǎn)生的政府失靈問題”。公共選擇理論在20世紀70年代正式介入“公共管理”領域，并建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學者們采用“方法論上的個人主義”來研究政府官僚系統(tǒng)的行為。他們認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，一個是政治市場。在這兩個市場上活動的是同一個人，都是自利和理性的人。也就是說，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至于政府，由于人民對其所有權分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，再加上沒有市場競爭的機制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會公益，專注于追求個人的權力、名望和利益，最終造成政府效率不佳?；谶@一認識，公共選擇理論認為，失敗的是政府而不是市場，要解決公共管理的危機，應減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場來調(diào)控貨品和服務的供應，以達到最有效率的資源配置。他們還認為，傳統(tǒng)公共行政強調(diào)的統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)控，極大地抑制了公職機構和文官的創(chuàng)造力，已陷入形式化和僵化;代表國家意志的政府管理和服務，忽視公共保障和服務的多樣性，對市場信號和消費者需求的反應不靈敏，已經(jīng)不再適應當今世界的需要，是“工業(yè)社會的政府組織模式”、“十九世紀的行政技術”。由此，他們認為市場可以取代政治或行政成為管治社會的主導機制，只有將“經(jīng)濟效率”奉為最高標準，通過市場這只“看不見的手”的作用，才能使眾多自利的個體走到一起，增加社會福祉。

4.經(jīng)濟全球化使政府面臨更加嚴峻的“效能”和“合法性”競爭

20世紀90年代以來，知識經(jīng)濟的興起加速了全球經(jīng)濟一體化的進程，并將全球經(jīng)濟一體化水平不斷推向更高的新臺階。全球經(jīng)濟一體化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”橫向競爭的時代成為現(xiàn)實。政府績效與政府合法性的單一縱向參考的時代已經(jīng)結束，不同社會下的公眾像選擇職業(yè)與工作單位那樣選擇政府的時代已悄然來臨。政府治理能力和水平的競爭，猶如不同企業(yè)之間的競爭一樣，已經(jīng)并將于21世紀伊始在更大程度和更大規(guī)模上，在不同政府之間迅速展開。任何一個國家政府的命運都將由其在全球政治和經(jīng)濟舞臺上的競爭能力和其處理具有全球性特征的問題的能力所決定。各國政府都必須清醒地認識到，只有在國際互振系統(tǒng)中不遺余力地尋求到保護和促進本國在全球競爭中利益的方略和戰(zhàn)術，并有效地促進本國福利的實際提高，才能獲得本國人民的認同和支持。政府效能與合法性已不再能從本國歷史的縱向比較中獲得令人信服的認同，歷史原因已不再可能成為人們認可的本國福利不及他國的托詞。全球性“政府效能”和“政府合法性”競爭的結果，必然使那些對社會的要求與愿望反應遲鈍或不愿作出反應的政府面臨權威危機、信任危機和合法性危機。全球經(jīng)濟一體化，特別是知識經(jīng)濟的興起，對政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰(zhàn)，對政府治理體系和治理方式進行結構性調(diào)整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇。

總之，隨著時代的變遷和理論的發(fā)展，傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)在理論和實踐的質(zhì)疑聲中陷入了“四面楚歌”的境地。越來越多的人認識到，傳統(tǒng)的行政模式已無法反映出現(xiàn)代公共服務所需承擔的廣泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地體現(xiàn)為一種消極的控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤。在這樣的背景下，20世紀90年代中后期興起了“治理”理論?！爸卫怼崩碚搹南到y(tǒng)的觀點全面動搖了傳統(tǒng)的公共行政模式。該理論以廣泛而綜合的理論為基礎，以公共事務的復雜性、多樣性、動態(tài)性為依據(jù)，以核心價值和思想的多元化為追求，從政治、經(jīng)濟、社會、文化價值等諸多領域，對政府與市場關系、政府與公民社會關系、政府內(nèi)部關系、政府組織體制、公共事務治理規(guī)則、公共事務治理操作手段等諸多方面，進行了全方位的反思和探索，以尋求全面醫(yī)治現(xiàn)實問題、構建公共事務良好治理的整體性思維框架。這種思維框架的總體特征是:跳出傳統(tǒng)狹隘的公私二元分離思維，擺脫政府與市場的狹隘單一理性，建立政府、市場、公民社會三者相互依賴與多元合作的公共事務治理模式。盡管這一理論具有抽象性、綜合性與多層次性，在實踐中的發(fā)展也不像新公共管理運動那樣具有較強的可操作性，但其對公共管理長遠發(fā)展的影響卻是深遠的。

(二)政府治理理論的特征

從治理概念的基本含義和治理理論所強調(diào)的重點來看，治理理論具有如下主要特征:

1.治理主體的多元性

“治理”意味著普通公民參與公共管理，形成多中心的組織網(wǎng)絡和管理格局。傳統(tǒng)的行政理論假設任何政府體制內(nèi)部總有一個權力中心，經(jīng)過職業(yè)化訓練的公務員等級序列組成命令鏈條，從而成為行政效率的保障。在單一權力中心的格局下，政府將不得不加大對社會干預的力度，特別是加強對社會的垂直管理。這就必然導致政府組織的惡性膨脹并滋長官僚主義，加重財政負擔，政府最終也將疲憊不堪。治理理論認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構包括社會的、私人的，只要得到公眾的認可，就可以成為社會權力的中心，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。因此，治理意味著來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。

2.治理過程的互動性

西方傳統(tǒng)的公民社會理論，將政府與公民社會的關系界定為二元對立關系，假定政府權力的擴張可能侵犯公民社會的權力，因此設計一系列的制度使公民社會監(jiān)督政府、與政府保持平衡。而政府的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會實行單向的管理。與此不同，治理在強調(diào)國家與社會合作的過程中，是一個上下互動的過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系以及確立共同的目標等方式來實現(xiàn)對公共事務的管理。

3.治理范圍的廣泛性

政府治理不同于傳統(tǒng)的以領土為界的民族國家管理模式，它涉及的對象要寬泛得多。由于治理的權威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的民間組織，所以治理的范圍既可以是特定領土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領土界限的國際領域。

4.治理的有效性

在傳統(tǒng)的公共行政范式中，效率是行政管理活動的追求目標。對治理來說，這一點并沒有什么不同。治理把企業(yè)運作模式引入政府機構，按企業(yè)模式重塑政府。治理強調(diào)政府管理的成本，重視管理的績效，把效率的提升放在行政成本降低效益增長的雙向思考之中。同時，治理的最終目的是實現(xiàn)社會公平、社會福利和社會發(fā)展的有機和諧。即“善治”把社會公平加入到傳統(tǒng)的目標和基本原理中，試圖改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結構。世界銀行提出的有效治理的含義即為:公民的安全得到保障，法律得到尊重;公共機構正確而公正地管理公共開支;政治領導人對其行為向人民負責;信息公開，具有政治透明性。

5.合作與協(xié)調(diào)是政府治理的主要管理方式

“政府治理”是以承認組織之間的相互依存為基礎的，它意味著政府提供服務方式的轉變。政府不再“劃槳”，而是“掌舵”。政府治理旨在建立一個以相互依存為基礎的、以協(xié)作為特征的縱橫協(xié)調(diào)多元統(tǒng)一的社會治理結構。它不排斥一般性的市場規(guī)則，相反，它是建立在國家和市場的基礎之上，對國家和市場手段的綜合和補充。治理不再是政府獨自的行為，而是由“共同的目標支撐的活動”它由參與者協(xié)商和同意的游戲規(guī)則來調(diào)節(jié)。協(xié)商與合作是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上的，通過確立共同的目標對公共事務實施管理。治理涉及的是復雜和多元關系的管理，政府、市場和組織運作的背景是“通過談判進行決策”。

善治是新形勢下政府治理的概念，是政府治理的最高標準。如果說治理是政府(國家或公共部門)、企業(yè)(市場或私有部門)和公民社會(非營利機構或第三部門)三者的互動的管理過程，那么，善治則是這三者的“良性”互動過程，是政府的政治權利、企業(yè)的經(jīng)濟權利和公民社會的社會權利良性互動的過程。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于，它是政府與公民對公共生活的合作管理，是國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治意味著一種能夠?qū)τ诿癖姷男枨竺舾胁⒛茏龀鱿鄳貞男姓绞?，它通過構建和運用適當?shù)姆珊痛胧﹣碛行У貞獙ι鐣谐霈F(xiàn)的挑戰(zhàn)。因此，善治下的政府是講求效率和效能的政府，是公民廣泛參與的政府。