第四章　財政支出

第一節(jié)　財政支出規(guī)模

一、財政支出的含義

財政支出是政府將籌集到的財政收入有計劃地分配和使用到履行政府職能的各個方面的費用總和。

財政支出是以政府為主體所進(jìn)行的一種資金分配活動，體現(xiàn)了政府對資源的使用，它反映了政府為了實現(xiàn)其職能和滿足社會的公共需要所需要的費用數(shù)額。

二、財政支出規(guī)模

（一）財政支出規(guī)模的含義及衡量指標(biāo)

財政支出規(guī)模，是指在一定時期（預(yù)算年度）內(nèi)，政府通過財政渠道安排和使用財政資金的絕對數(shù)量及相對比率，它反映了政府參與分配的狀況，體現(xiàn)了政府的職能和政府的活動范圍。

衡量財政支出規(guī)模的指標(biāo)有兩種：一是絕對量指標(biāo)，二是相對量指標(biāo)。作為絕對量指標(biāo)是指一國在一定時期內(nèi)（通常為一個財政年度）財政支出的貨幣價值總額。所謂相對規(guī)模是指一國在一定時期內(nèi)財政支出占國民生產(chǎn)總值或國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率。采用相對量指標(biāo)來衡量財政支出的規(guī)模，最大的好處是可以進(jìn)行比較分析，既可以進(jìn)行橫向比較（與同期不同國家之間的比較），也可以進(jìn)行縱向比較（與一國不同時期的比較），能較好地反映一國財政支出對經(jīng)濟影響的程度。

（二）財政支出規(guī)模的變化趨勢及其原因分析

1．財政支出規(guī)模的變化趨勢

財政支出的規(guī)模不斷擴大是一種歷史現(xiàn)象和發(fā)展趨勢，幾乎世界各國無一例外。以美國為例，按1999年的美元計算，1929年美國聯(lián)邦、州和地方政府的財政支出為112億美元，1999年的財政支出為2619億美元，增長了23倍。^[1]從1938～1998年，法國財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從21．8%上升到54．3%，英國財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從28．8%上升到40．2%，美國財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從18．5%上升到28．3%。^[2]

但我國情況有些特殊，在計劃經(jīng)濟體制時期，我國財政支出的絕對規(guī)模和相對規(guī)模都呈上升趨勢。但是經(jīng)濟體制改革后的一段時期，財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重出現(xiàn)了下降的趨勢，出現(xiàn)了與其他國家相反的趨勢；1996年后，這一現(xiàn)狀發(fā)生改變。具體見表4－1。

表4-1　1991～2002年我國財政支出的絕對規(guī)模表

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒（2001年）》及有關(guān)報刊。

2．財政支出變動趨勢的原因分析

（1）前人的研究簡介。

對于財政支出規(guī)模不斷膨脹的趨勢，許多學(xué)者做了大量的研究工作，以期從理論上做出解釋，其中尤以19世紀(jì)德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納最為著名。他的研究成果被稱為“瓦格納法則”，瓦格納考察和研究了英國工業(yè)化革命以來西方諸國經(jīng)濟與財政所發(fā)生的新變化，他認(rèn)為，在社會經(jīng)濟日益工業(yè)化的過程中，經(jīng)濟和社會不斷的變化會產(chǎn)生出新的矛盾和問題，必然導(dǎo)致政府活動及其財政支出呈現(xiàn)有規(guī)律的擴大趨勢，財政支出甚至比產(chǎn)出以更快的比率增加。他的結(jié)論是，由于工業(yè)化經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，財政支出不斷增加是不可避免的長期歷史趨勢，他預(yù)言，在以后50～100年間，社會工業(yè)化的水平將繼續(xù)上升，人民將對政府施加更大的政治壓力，迫使政府在工業(yè)發(fā)展過程中更多考慮社會公益事業(yè)，財政支出規(guī)模將繼續(xù)擴大。因此，他贊成現(xiàn)代國家的財政支出增長的觀點，他的結(jié)論得到了歷史的證明，尤其是在西方國家，無論是財政支出的絕對規(guī)模還是相對規(guī)模都在提高。

在瓦格納分析的基礎(chǔ)上，又有皮科克和懷斯曼等經(jīng)濟學(xué)家根據(jù)他們對1890～1955年間英國的公共部門成長情況的研究，指出財政支出不斷擴大是以一種梯度漸進(jìn)的方式增長的，并且提出了導(dǎo)致財政支出梯度增長的內(nèi)在因素和外在因素。他們認(rèn)為，在正常情況下，財政支出呈現(xiàn)一種漸進(jìn)的上升趨勢，但在戰(zhàn)爭、重大災(zāi)害情況發(fā)生時，財政支出會急劇上升，而后財政支出會有所下降，但一般不會回到原來的水平，呈現(xiàn)出一種進(jìn)二退一的梯度漸進(jìn)增長。

馬斯格雷夫和羅斯托用經(jīng)濟發(fā)展階段來解釋財政支出增長的原因，他們認(rèn)為，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較高的比重，公共部門為經(jīng)濟發(fā)展提供社會基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、運輸系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)、法律與秩序、健康與教育以及其他用于人力資本的投資等。這些投資，對于處于經(jīng)濟與社會發(fā)展早期階段的國家進(jìn)入起飛期，以至進(jìn)入發(fā)展的中期階段都是必不可少的。在發(fā)展的中期，政府投資還應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行，但這時政府投資只是對私人投資的補充。無論是在發(fā)展的早期還是在中期，都存在著市場失靈和市場缺陷，阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。為了彌補市場失靈和克服市場缺陷，也需要加強政府的干預(yù)。馬斯格雷夫認(rèn)為，在整個經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中，國內(nèi)生產(chǎn)總值中總投資的比重是上升的，但政府投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，會趨于下降。羅斯托認(rèn)為，一旦經(jīng)濟達(dá)到成熟階段，公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加的對教育、保健與福利服務(wù)的支出，且這方面的支出增長將大大超過其他方面支出的增長，也會快于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度。

（2）影響財政支出規(guī)模的因素。歸結(jié)前人的分析并結(jié)合當(dāng)今世界各國財政支出變化的現(xiàn)實情況，可總結(jié)出如下影響財政支出規(guī)模的因素：

A．經(jīng)濟性因素。它主要包括經(jīng)濟發(fā)展的水平、經(jīng)濟體制的選擇和政府的經(jīng)濟干預(yù)政策等。關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展的水平對財政支出規(guī)模的影響，馬斯格雷夫和羅斯托做了非常具體的說明，并且經(jīng)濟不同發(fā)展階段不僅對財政支出規(guī)模，而且對財政支出結(jié)構(gòu)都有直接的影響。經(jīng)濟體制的選擇也會對財政支出規(guī)模發(fā)生影響，在計劃經(jīng)濟體制下，財政支出規(guī)模（這里主要是相對規(guī)模）會較大，經(jīng)濟體制改為市場經(jīng)濟體制后，財政支出相對規(guī)模會變小，我國就是一個例子。政府的經(jīng)濟干預(yù)政策也會對財政支出規(guī)模發(fā)生影響，主要是指財政政策，如政府采取擴張性的財政政策，必然導(dǎo)致財政支出的規(guī)模擴大，如政府采用緊縮性的財政政策，則會使財政支出規(guī)?？s小。

B．政治性因素。政治性因素對財政支出規(guī)模的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政局是否穩(wěn)定，二是政府規(guī)模。關(guān)于前者皮科克和懷斯曼的分析已有所述，即當(dāng)一國政局不穩(wěn)出現(xiàn)內(nèi)亂或外部沖突等突發(fā)性事件時，財政支出的規(guī)模必然會超常規(guī)的擴大。至于政府規(guī)模對財政支出規(guī)模的影響則反映在兩個方面：一是政府機構(gòu)的規(guī)模，二是政府的活動規(guī)模。從政府機構(gòu)規(guī)?？?，政府機構(gòu)數(shù)目的多少和機關(guān)工作人員數(shù)量的多少，對財政支出產(chǎn)生最直接的影響。因為一國的行政機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，經(jīng)費開支必然增多。政府活動規(guī)模的大小也影響著財政支出規(guī)模的變化，如直接介入經(jīng)濟領(lǐng)域的投資規(guī)模、公共生產(chǎn)規(guī)模、公共財貨提供規(guī)模等的不斷擴大，必然導(dǎo)致財政支出規(guī)模的不斷上升。

C．社會性因素。社會性因素對財政支出規(guī)模的影響主要是人口狀況。人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)是影響財政支出增長的一個不可忽視的因素。在人均財政支出比例不變的情況下，財政支出的絕對規(guī)模隨人口規(guī)模的增長而增長。如果人口的增長速度超過國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度，財政支出的相對規(guī)模也會隨之上升。人口的增加，導(dǎo)致社會對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施及司法、治安等方面的公共需要的增長，而人口出現(xiàn)老齡化，則更要求改善社會生活質(zhì)量，社會保障支出會不斷擴大。特別是我國，不僅人口規(guī)模大，而且人口老齡化趨勢已現(xiàn)，人口對財政支出規(guī)模的影響更是不可忽視。

（3）我國財政支出規(guī)模的變化趨勢以及原因分析。

從前面分析可以看出，世界各國（特別是經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家）的財政支出無論是從絕對規(guī)模還是相對比率來看，都呈現(xiàn)出隨著人均收入的提高而增長的趨勢。我國改革開放以來財政支出的絕對規(guī)模雖然也呈不斷擴大之勢，但財政支出的相對規(guī)模卻呈下降趨勢。為此，我們也需要從理論上對我國的財政支出比例下降趨勢做一合理分析和解釋。

改革開放以來，我國包括預(yù)算內(nèi)、外支出的財政支出比例呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，從1978～1980年的38．4%，一直下降到1996～1998年的17%。1990年以前，財政支出比例下降的速度比較緩慢，1991～1995年下降的速度比較快，幾乎一年下降一個百分點，這種下降趨勢直到1996年才停止，最近幾年又開始回升。

改革開放以來我國財政支出比例的下降，主要的原因是經(jīng)濟體制的變革。在從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，市場機制配置資源的作用加強，財政支出比例下降有其必然性和合理性。特別是1991～1995年間，財政支出比率下降之所以最快，是因為這是我國市場化進(jìn)程比較快的時期，政府職能不斷轉(zhuǎn)變的結(jié)果。盡管這是一種外在因素，但卻是導(dǎo)致財政支出比例下降的最直接的原因。

中國今后財政支出增長的潛在壓力還很大，財政支出的增長趨勢不會改變。財政支出增長的原因有三：

第一，我國正處在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，經(jīng)濟發(fā)展的中期階段，又是實現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵時期，政府必須為經(jīng)濟發(fā)展提供大量社會基礎(chǔ)設(shè)施等公共財貨和準(zhǔn)公共財貨。尤其是我國西部地區(qū)，社會基礎(chǔ)設(shè)施仍然十分落后，仍然需要政府投入大量的資金進(jìn)行建設(shè)。

第二，由于我國人口眾多，并且老齡化社會即將到來，社會保障支出在我國未來將是很大的支出，社會保障支出是目前多數(shù)國家特別是發(fā)達(dá)國家政府的沉重負(fù)擔(dān)。而我國由于以前尚沒有全面建立社會保障制度，因此在我國的財政支出中社會保障支出比重很小。但隨著我國社會保障機制的逐步建立和完善，加上我國龐大的人口規(guī)模，老齡人口比重的不斷增加，可以預(yù)見，在不遠(yuǎn)的將來，社會保障支出將成為我國財政支出比率提高的重要決定因素。

第三，我國目前的科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)還欠發(fā)展，而這些又是提高人民生活質(zhì)量的必備條件。今后還要大力提高這些領(lǐng)域的事業(yè)費支出，特別是基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生這些公共財貨領(lǐng)域的投入，我國過去歷史欠賬較多，必須通過以后的財政支出加以彌補。

第二節(jié)　財政支出的結(jié)構(gòu)

財政支出的不同分類形成了不同的支出結(jié)構(gòu)，而不同的財政支出結(jié)構(gòu)對財政運行進(jìn)而對經(jīng)濟運行產(chǎn)生的影響差異很大。因此，在分析財政支出的結(jié)構(gòu)時，首先需要了解財政支出的分類。

一、財政支出的類型

對財政支出進(jìn)行分類，能夠使我們?nèi)娑鴾?zhǔn)確地把握財政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和特點，有助于管理和分析財政支出活動。由于管理的要求和理論研究的角度不同，財政支出可以作多種分類。

（一）按政府職能分類

按政府職能劃分，我國的財政支出分別為：經(jīng)濟建設(shè)費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他費用五大類。

經(jīng)濟建設(shè)費主要包括：基本建設(shè)撥款；國有企業(yè)挖潛改造資金；科學(xué)技術(shù)三項費用，即新產(chǎn)品試制費、中間試制費、重要科學(xué)研究補助費；簡易建筑費；地質(zhì)勘探費；增撥國有企業(yè)流動資金；支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出；工業(yè)、交通、商業(yè)等部門的事業(yè)費；城市維護(hù)費；國家物資儲備支出；城鎮(zhèn)青年就業(yè)經(jīng)費等。社會文教費包括用于文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、出版、通訊、廣播、文物、體育、地震、海洋、計劃生育等方面的經(jīng)費、研究費和補助費等。國防費包括各種武器和軍事設(shè)備支出，軍事人員培養(yǎng)支出，有關(guān)軍事的科研支出，對外軍事援助支出，民兵建設(shè)事業(yè)費支出，用于公安、邊防、武裝警察部隊和消防隊伍的各種經(jīng)費，防空經(jīng)費等。行政管理費包括用于國家行政機關(guān)、事業(yè)單位、公安機關(guān)（包括國家安全機關(guān)）、司法機關(guān)，檢察機關(guān)、外交機關(guān)（包括駐外機構(gòu)）等的各種經(jīng)費、業(yè)務(wù)費、干部培訓(xùn)費。

按國家職能對財政支出分類，能夠明顯地揭示出國家執(zhí)行了哪些職能以及側(cè)重于哪些職能。對一個國家的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行時間數(shù)列分析，可以清楚地看出該國的國家職能發(fā)生了怎樣的演變；對若干國家在同一時期的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行橫截面分析，可以比較各國國家職能的差異。

我國各時期財政支出按職能分類的比重見表4－2。

從表4－2可知，無論是改革開放前還是改革開放后，經(jīng)濟建設(shè)費都是最大的財政支出項目。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，政府的經(jīng)濟管理職能逐步弱化，社會管理職能日益加強。隨著政府職能的這種轉(zhuǎn)變，財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟建設(shè)支出比重呈明顯下降趨勢。相反，社會文教費、行政管理費和其他支出一直在穩(wěn)定上升，說明政府的社會管理職能在提高。但在社會管理支出總的趨勢在提高的同時，可以看到國防費比重卻在大幅度下降，從解放初期的38．2%下降到目前的7．6%左右。

表4-2　我國財政支出按職能分類的比重（%）

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

（二）按支出用途分類

按支出用途分類，是我國財政部門管理財政支出的主要分類方法。我國現(xiàn)行政府預(yù)算支出類級科目的建立就是采用這種方法。按這種分類法，我國財政支出可分為：基本建設(shè)支出、流動資金、挖潛改造資金和科技三項費用、地質(zhì)勘探費、工交商部門事業(yè)費、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費、撫恤和社會救濟費、國防費、行政管理費、價格補貼支出等。

我國按此分類的財政支出結(jié)構(gòu)見表4－3。

從表4－3可知，新中國成立以來，從支出用途角度來看，財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了比較明顯的變化。第一，國內(nèi)基本建設(shè)支出、增撥企業(yè)流動資金以及國防費都呈下降趨勢。第二，文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費、行政管理費、挖潛改造資金和科技三項費、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費的比重呈上升趨勢。第三，價格補貼支出明顯降低。

（三）按財政支出是否與商品和勞務(wù)相交換分類

按財政支出是否與商品和勞務(wù)相交換為標(biāo)準(zhǔn)，可將財政支出分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。

購買性支出直接表現(xiàn)為政府購買商品和勞務(wù)的活動，包括購買進(jìn)行日常政務(wù)活動所需的或用于國家投資所需的商品和勞務(wù)的支出，前者如政府各部門的行政管理費、事業(yè)費，后者如政府各部門的投資撥款。購買性支出的大小，反映國家動用社會經(jīng)濟資源的多少。一般來說，發(fā)展中國家由于經(jīng)濟發(fā)展水平落后，國家較多參與生產(chǎn)活動，購買性支出占財政支出的比重較大。相反，經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家，財政職能側(cè)重社會分配和經(jīng)濟穩(wěn)定，較少參與生產(chǎn)活動，購買性支出占財政總支出的比重較小。

表4-3　按支出用途分類的主要財政支出結(jié)構(gòu)（%）

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

轉(zhuǎn)移性支出是政府在公民之間再分配購買力的支出，政府的這種支出表現(xiàn)為資金無償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移，主要有社會保障支出、財政補貼支出、捐贈支出和債務(wù)利息支出。這些支出雖然性質(zhì)和目的千差萬別，但卻有一個共同點：政府付出了資金，卻沒有獲得任何商品和勞務(wù)。在這里，政府沒有充當(dāng)市場經(jīng)濟交換主體的角色，而是充當(dāng)社會管理者的角色，所體現(xiàn)的是政府非市場性再分配活動，能使接受者自由地做出他們將消費什么東西或他們將如何組織生產(chǎn)的決策。

購買性支出比重大的支出結(jié)構(gòu)表明財政的資源配置職能較強，轉(zhuǎn)移性支出比重大的支出結(jié)構(gòu)表明財政的收入分配職能較強。

（四）按政府層次分類

按政府層次分類，可將財政支出分為中央財政支出和地方財政支出。中央財政支出主要是全國性的公共財貨、準(zhǔn)公共財貨及需中央政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域的費用支出，包括國防支出、武裝警察部隊支出、中央級行政管理費和各項事業(yè)費支出、重點建設(shè)支出以及中央政府調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地方發(fā)展、實施宏觀調(diào)控的支出。地方財政支出主要是地方性的公共財貨、準(zhǔn)公共財貨及其他需地方政府安排的支出，包括地方行政管理和各項事業(yè)費支出、地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)支出、技術(shù)改造支出、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費支出、價格補貼支出等。

我國各時期中央財政支出與地方財政支出的比重見表4－4。

表4-4　我國各時期中央財政支出與地方財政支出的比重（%）

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

從表4－4可知，中央財政支出比例呈下降趨勢，地方財政支出比例呈上升趨勢，表明現(xiàn)行財政資源主要掌握在地方政府手中。這對地方政府因地制宜地從事經(jīng)濟社會發(fā)展極為有利，但也暴露出中央政府調(diào)控能力的下降。

（五）按政府所提供的公共服務(wù)分類

按政府所提供的公共服務(wù)分類，可以說明經(jīng)濟發(fā)展階段與財政支出之間的關(guān)系，能使政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段的變化更好地安排財政支出結(jié)構(gòu)。按這一標(biāo)準(zhǔn)分類，財政支出可分為維持性支出、經(jīng)濟性支出和社會性支出，具體內(nèi)容見以下各節(jié)。

二、影響財政支出結(jié)構(gòu)的因素

財政支出結(jié)構(gòu)既與一國經(jīng)濟體制和相應(yīng)的政府職能有關(guān)，又受經(jīng)濟發(fā)展階段的制約。

（一）政府職能

從某種程度上說，財政支出是政府活動的資金來源，也是政府活動的直接成本。因此政府職能的大小及其側(cè)重點，決定了財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

從我國情況看，新中國成立50多年來，經(jīng)濟管理體制和政府職能在20世紀(jì)70年代末發(fā)生了根本性變革。在此之前，國家注重經(jīng)濟職能的實現(xiàn)，政府幾乎調(diào)動全部資源，直接從事各種生產(chǎn)活動，財政支出大量用于經(jīng)濟建設(shè)。在此之后，隨著改革開放、社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，政府正在逐步減少資源配置的份額，財政用于經(jīng)濟建設(shè)方面的支出比例已大大降低。如表4－2所示，經(jīng)濟建設(shè)支出占財政支出總額的比重從改革前的平均60%左右下降到目前的不到40%，這是政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。經(jīng)濟建設(shè)支出比重下降主要有兩方面的原因：①流動資金支出下降。從1983年7月開始，除了核工業(yè)部、航空航天工業(yè)部部屬的少數(shù)國有企業(yè)外，其余絕大多數(shù)國有企業(yè)的流動資金供應(yīng)從撥款改為由銀行貸款，從而使流動資金支出占總財政支出的比重大幅度下降，這種支出的下降趨勢符合市場經(jīng)濟運行的要求。②基本建設(shè)支出下降。在經(jīng)濟體制改革過程中，投資主體的多元化以及投資主體的資金來源多元化，使基本建設(shè)支出比重迅速下降，從改革前的平均36%急劇下降到1996～1998年的不到12%，下降了24個百分點。這兩項支出比重就下降了30個百分點。

在政府的經(jīng)濟管理職能減弱的同時，社會管理職能得到加強，社會管理支出比重必然提高。不過，在社會管理支出的增長中，有合理的成分，也有不合理的因素。

首先，我國仍處于社會主義初級階段，是逐步擺脫不發(fā)達(dá)狀態(tài)并基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史階段，尤其要把發(fā)展社會生產(chǎn)力擺在首要地位。新的世紀(jì)已經(jīng)進(jìn)入知識經(jīng)濟時代，科技進(jìn)步將成為經(jīng)濟發(fā)展的主要來源。因而，加大科技和教育投入，迎接面臨的挑戰(zhàn)，應(yīng)是新世紀(jì)財政政策以及調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的總的指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略性任務(wù)。因此，社會文教費的增長是合理的，這也是我國政府職能長期缺位的領(lǐng)域。

其次，行政管理費增長不盡合理。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜，公共事務(wù)也日益增多，行政管理支出增加有其必然性。但是，自改革開放以來，我國的行政管理費增長速度過快，1981～1995年行政管理費支出比重增長率平均高達(dá)35%，成為我國財政支出中增長最快的項目。

從長期看，我國財政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢應(yīng)該是：

（1）隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，市場在資源配置方面的作用將日益增強，企業(yè)將取代政府成為投資主體。財政的經(jīng)濟建設(shè)支出，應(yīng)重點用于農(nóng)業(yè)、能源、交通、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和非競爭性行業(yè)，以改善經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境。

（2）保證各級政府正常履行管理職能所需的行政管理經(jīng)費，在支出總量保持適當(dāng)增長的同時，必須確定行政經(jīng)費的合理規(guī)模，通過轉(zhuǎn)變政府職能、機構(gòu)改革、精兵簡政、人員分流、提高辦事效率等措施，進(jìn)一步壓縮行政經(jīng)費開支，降低其比率。

（3）調(diào)整和優(yōu)化社會文教事業(yè)支出結(jié)構(gòu)，要繼續(xù)增加對科技、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的投入，并適當(dāng)加快其投入的增長速度，保證科教文衛(wèi)等重點事業(yè)的發(fā)展需要。同時，盡可能將有條件的事業(yè)單位推向市場，形成與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的事業(yè)發(fā)展支出格局。

（4）進(jìn)一步建立和完善社會保障體系，建立社會保障預(yù)算，增加社會保障支出，加快社會保障事業(yè)的發(fā)展，減輕企事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，為進(jìn)一步改革提供有力的保障。

（二）經(jīng)濟發(fā)展階段

不同國家的財政支出結(jié)構(gòu)不盡相同，即使是同一個國家，由于所處的經(jīng)濟發(fā)展階段不同，財政支出結(jié)構(gòu)也會不同。

前面在分析財政支出規(guī)模不斷擴大的原因時提到，馬斯格雷夫和羅斯托運用經(jīng)濟發(fā)展不同階段來解釋財政支出規(guī)模擴大，這種理論不僅可解釋財政支出規(guī)模的擴大，而且也說明了財政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢。大致情況如下：在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，財政投資支出應(yīng)占較大的比重。交通、通訊、水利設(shè)施等經(jīng)濟基礎(chǔ)具有極大外部性的領(lǐng)域，政府必須加大投資力度，以創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。相應(yīng)地，公共消費支出比重會較小。在經(jīng)濟發(fā)展的中期階段，財政投資只是私人投資的補充。因為一方面各項經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本完成；另一方面，私人部門的資本積累較為雄厚。因此，財政投資支出增長率會暫時放慢，公共消費支出比重會不斷提高。在經(jīng)濟發(fā)展的成熟期，財政投資的增長率有可能回升，因為這一時期，人均收入水平提高，人們對生活質(zhì)量提出更高的要求，需要更新基礎(chǔ)設(shè)施。同時，用于社會保障和收入再分配方面的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模將會超過其他公共支出，即公共消費支出比重會有較大幅度的提高。

第三節(jié)　維持性支出

維持性支出是指用來保證國家機器正常運轉(zhuǎn)的支出，主要包括行政管理支出、國防支出以及公共秩序和安全支出等?？傮w來說，它們是國家機器存在和政府實現(xiàn)職能的基本保證，為社會成員的正常生產(chǎn)和生活提供基本條件。

一、行政管理支出

（一）行政管理支出的概念及內(nèi)容

行政管理支出是財政用于國家各級權(quán)力機關(guān)、行政管理機關(guān)、司法檢察機關(guān)和外事機構(gòu)行使其職能所需的費用支出。它是維持國家政權(quán)存在、保證各級國家管理機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)所必需的費用。

按照我國對外正式公布的預(yù)算科目，我國的行政管理支出包括行政管理費、公檢法經(jīng)費、武裝警察部隊經(jīng)費、對外援助支出、外交外事支出等五大類支出。就這五類支出的本質(zhì)屬性而言，它們的作用均體現(xiàn)在維持國家機器的正常運轉(zhuǎn)上，因而是由國家提供的純公共財貨，即除了政府提供以外，不存在用其他任何方式提供的可能。

行政管理費主要由以下幾個部分組成：行政經(jīng)費，包括人大經(jīng)費（指各級人大機關(guān)經(jīng)費、各級人大常委會和各級人民代表大會會議經(jīng)費、人民代表視察費、選舉費）、黨派補助費（指中國共產(chǎn)黨和民主黨派各級機關(guān)的經(jīng)費）、政協(xié)經(jīng)費（指各級政協(xié)機關(guān)經(jīng)費、各級政協(xié)常委會和各級政協(xié)大會會議費、政協(xié)委員視察費等）、人民團(tuán)體補助費（指各級婦聯(lián)、青年團(tuán)機關(guān)經(jīng)費以及經(jīng)批準(zhǔn)由財政撥款的各人民團(tuán)體的機關(guān)經(jīng)費）、各級政府機關(guān)經(jīng)費（不含公安、安全、司法機關(guān)）、由政府預(yù)算安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干部經(jīng)費、居民委員會補助費、人民武裝部經(jīng)費。公檢法支出主要包括公安支出、安全支出、司法支出、法院支出、檢察院支出等。武裝警察部隊經(jīng)費包括內(nèi)衛(wèi)部隊經(jīng)費、邊防部隊經(jīng)費和消防部隊機關(guān)經(jīng)費等。外交外事支出主要包括駐外機構(gòu)經(jīng)費、出國費、招待費和其他外事費。

（二）我國行政管理支出的狀況

總體來看，我國行政管理支出的變動趨勢表現(xiàn)為在總量不斷增加的同時增長速度呈現(xiàn)出劇烈的波動。我國各時期的行政管理支出總額、增長率以及占財政支出的比重見表4－5。

表4-5　我國行政管理支出比重和增長率

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

從表4－5可以看出，從建國初期到“四五”時期，行政管理費占財政支出的比重呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。但自改革開放以來非但沒有做到繼續(xù)下降和維持原有的相對規(guī)模，而是出現(xiàn)相反趨勢：行政管理費的增長速度在大部分年份都超過財政支出的增長速度，是財政支出中增長最快的一個項目。其原因如下：

（1）行政管理支出具有剛性。行政機構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了國家在既定時期管理社會經(jīng)濟工作的實際需要與各級政府之間或各職能機構(gòu)之間的責(zé)權(quán)劃分，需要經(jīng)過一定的法律程序，一經(jīng)確定就不能隨意變更。因此，行政管理支出在隨各項建設(shè)事業(yè)的發(fā)展時將保持合理的增長趨勢。

（2）人員經(jīng)費的增長很快。人員經(jīng)費增長很快的原因在于行政人員數(shù)量的增長和報酬提高。1978～2000年，我國黨政機構(gòu)職工人數(shù)增加近三倍，遠(yuǎn)高于人口自然增長率和社會就業(yè)人口增長率；1978～2000年，我國黨政機構(gòu)的職工工資增加近40倍。^[3]

二、國防費支出

（一）國防支出的含義

國防支出是指政府對所籌集的財政資金有計劃地投向國防建設(shè)和軍隊建設(shè)方面的費用。保衛(wèi)國土和國家主權(quán)不受侵犯，也是政府的一項基本職能。只要還有國家存在，國防費就不會從財政支出項目中消失，更為重要的是，國防是典型的純公共財貨，它向全體國民提供國防保護(hù)，而不管他們是否付費。因此，保證國防支出是財政的一項基本支出。

（二）我國國防支出狀況

中國政府一直奉行防御性國防戰(zhàn)略。這樣的國防政策使得我國國防支出占財政總支出的比例除建國初期外一直比較低。尤其是改革開放以來，中國國防支出占財政支出的比重在不斷下降。我國國防支出規(guī)模變化見表4－6。

表4-6　我國國防支出規(guī)模

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

從表4－6可知，20世紀(jì)50年代，尤其是50年代初期，新中國成立伊始，解放全中國和抗美援朝等軍事行動對國防支出的影響使其占財政支出的比重較高。當(dāng)時，第二次世界大戰(zhàn)雖已結(jié)束，但戰(zhàn)爭的危險仍然存在，處在這樣緊張的國際環(huán)境中，各國自然都要做好準(zhǔn)備，軍費支出自然居高不下。20世紀(jì)60年代末期后，雖然局部戰(zhàn)爭仍然存在，但戰(zhàn)爭的危險畢竟日趨減少。因此，我國國防支出比重在不斷下降。

從國際比較來看，中國國防費的規(guī)模，無論是絕對規(guī)模還是相對規(guī)模都是偏低的。

從表4－7可知，2000年中國國防費僅相當(dāng)于美國國防費的5%，英國國防費的40%，法國國防費的48%，德國國防費的64%，日本國防費的30%。

鑒于當(dāng)前和今后的國際形勢以及我國國防支出的下降趨勢，為了加強我軍革命化、現(xiàn)代化和正規(guī)化建設(shè)，我國國防支出的規(guī)模要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以實現(xiàn)國防和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

表4-7　2000年我國與部分國家國防費的總額

資料來源：《2000年中國的國防》，載《解放軍報》2000年10月17日。

第四節(jié)　經(jīng)濟性支出

經(jīng)濟性支出是指政府參與生產(chǎn)和投資活動的支出，如扶持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資等。在現(xiàn)代社會，向社會提供經(jīng)濟性服務(wù)是政府的一個重要職能，經(jīng)濟性支出也就成為政府支出的一個重要組成部分。在政府的各類支出中，經(jīng)濟性支出與民間部門經(jīng)濟活動的聯(lián)系最為密切，對社會資源的配置力度也最大、最直接。而在經(jīng)濟性支出中，財政投資支出或公共投資又是最重要的，因此本節(jié)主要分析與財政投資有關(guān)的問題。

一、財政投資支出的領(lǐng)域

為了讓財政投資支出充分發(fā)揮其彌補市場失靈，起到優(yōu)化資源配置和促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長的作用，在我國目前與今后一段時期內(nèi)財政投資支出的領(lǐng)域必須明確界定。而我國與西方國家不同，雖然最終公共財政條件下的財政投資支出領(lǐng)域都應(yīng)是市場失靈領(lǐng)域，但西方國家是從市場調(diào)節(jié)走向政府干預(yù)，而我國是從政府干預(yù)走向市場調(diào)節(jié)。西方國家是政府進(jìn)入某些領(lǐng)域問題，而我國是政府退出某些領(lǐng)域問題。我國財政投資支出的領(lǐng)域界定不能完全照搬西方理論，而應(yīng)根據(jù)我國國情確定。當(dāng)然隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善，財政投資支出的領(lǐng)域也會變化。下面，從財政投資支出項目的角度分析我國目前及今后一段時期財政投資支出的領(lǐng)域。

按照投資活動的性質(zhì)不同，可以把投資項目劃分為公益性投資項目、基礎(chǔ)性投資項目和競爭性投資項目三大類。

公益性投資項目是指科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、廣播電影電視等設(shè)施，公、檢、法等政權(quán)設(shè)施，政府、社會團(tuán)體、國防設(shè)施等項目。

基礎(chǔ)性項目是指農(nóng)、林、牧、漁、水利、氣象等基礎(chǔ)設(shè)施，能源工業(yè)、交通、郵電通訊、城市公用設(shè)施等基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目以及一部分支柱產(chǎn)業(yè)項目。通常，農(nóng)、林、牧、漁、水利、氣象設(shè)施、交通、郵電通信設(shè)施以及城市公共設(shè)施統(tǒng)稱為基礎(chǔ)設(shè)施，能源工業(yè)稱為基礎(chǔ)工業(yè)。因此，基礎(chǔ)性項目包括基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施兩部分。

競爭性投資項目是指工業(yè)（不含能源）、建筑業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)等盈利性投資建設(shè)項目。這里需要說明的是，支柱產(chǎn)業(yè)項目理應(yīng)屬于競爭性項目，但由于支柱產(chǎn)業(yè)項目的一部分屬國家的幼稚產(chǎn)業(yè)或?qū)儆诟咝录夹g(shù)行業(yè)，在我國仍然屬于市場失靈領(lǐng)域，仍需國家支持，因此暫且把它們歸入基礎(chǔ)性項目。這三大類項目各有特點，并不是所有的項目都需要由財政投資支出。財政投資支出只應(yīng)參與那些市場失靈的投資領(lǐng)域。

（一）公益性項目與財政投資支出的關(guān)系

公益性項目具有社會效益高而經(jīng)濟效益低的特點。它主要是滿足社會公共需要，增進(jìn)社會福利等非市場性的需求，即非盈利性。公益性項目不同于生產(chǎn)經(jīng)營性的競爭性項目，它是政府為鞏固國防、保障社會安全、滿足人民物質(zhì)和文化生活需要而投資建設(shè)的項目。因而必須由政府進(jìn)行投資。

（二）基礎(chǔ)性項目與財政投資支出的關(guān)系

基礎(chǔ)性項目投資建設(shè)不僅與生產(chǎn)發(fā)展有關(guān)，也與人民生活質(zhì)量的提高有關(guān)。在我國，基礎(chǔ)性項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)還不能完全滿足社會生產(chǎn)生活的需要，已成為制約經(jīng)濟增長和人民生活水平提高的“瓶頸”。之所以會如此，主要與基礎(chǔ)性項目的特點有關(guān)。

1．基礎(chǔ)性項目的特點

基礎(chǔ)性項目具有資金需求量大、產(chǎn)品（或服務(wù)）的需求量大但替代性小、兼有經(jīng)濟效益和社會效益、投資建設(shè)周期長、投資回收期長等特點。

從以上基礎(chǔ)性項目的特點中可看出，基礎(chǔ)性項目也是市場失靈的領(lǐng)域，顯然必須由政府通過財政投資支出提供。但也正是由于基礎(chǔ)性項目的特點，全部由政府提供也是不現(xiàn)實的，私人部門也有可能參與基礎(chǔ)性項目的投資。政府與私人都應(yīng)在基礎(chǔ)性項目投資中發(fā)揮作用，單靠任何其中的一方都是不完整的。

2．我國財政用于基礎(chǔ)性項目投資的重點領(lǐng)域

（1）基礎(chǔ)設(shè)施。必須看到，當(dāng)前我國的基礎(chǔ)設(shè)施整體水平依然不高，尤其是農(nóng)村的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施狀況還十分落后。我國的交通運輸也仍然處于比較落后的狀態(tài)，路網(wǎng)規(guī)模小，技術(shù)裝備落后。在鐵路密度、復(fù)線率、電氣化率、行車速度和集裝箱、冷藏箱等現(xiàn)代化運輸手段方面與國外相比仍有很大差距。我國的公路建設(shè)數(shù)量大、質(zhì)量欠缺。城市公用設(shè)施也不能很好地滿足生產(chǎn)、生活需要。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施嚴(yán)重失修，大江大河得不到有效治理，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力下降，水土流失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化。而基礎(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟的重要組成部分，又是市場失靈的領(lǐng)域。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為今后一段時期政府財政投資支出的一個重點領(lǐng)域。

（2）支柱產(chǎn)業(yè)。雖然我國的支柱產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有了長足發(fā)展，但現(xiàn)狀仍不容樂觀，主要問題是技術(shù)創(chuàng)新不夠。我國的支柱產(chǎn)業(yè)主要有：機械工業(yè)、電子工業(yè)、汽車工業(yè)、石油工業(yè)和化學(xué)工業(yè)及建筑業(yè)。其中機械、電子、石化和汽車工業(yè)均屬于技術(shù)密集型行業(yè)，產(chǎn)品的競爭實際上是技術(shù)開發(fā)能力的競爭。我國的機電、石化和汽車工業(yè)的總體技術(shù)水平比工業(yè)發(fā)達(dá)國家要落后15～20年。產(chǎn)品的設(shè)計和制造工藝落后、技術(shù)裝備陳舊，對引進(jìn)技術(shù)的消化吸收能力差，技術(shù)創(chuàng)新更是談不上。因此，雖然這些項目從性質(zhì)上說應(yīng)屬于競爭性項目，應(yīng)完全由市場進(jìn)行資源配置，政府不應(yīng)介入。但考慮到我國民間投資主體在資金、技術(shù)力量上的現(xiàn)狀，我國財政投資支出還應(yīng)有重點地對某些支柱產(chǎn)業(yè)項目擇優(yōu)投資。但投資的方式不應(yīng)是基本建設(shè)投資這種外延型的投資方式，而應(yīng)是用于企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)涵型的投資方式。并且隨著這些支柱產(chǎn)業(yè)逐步走向成熟，民間資本的規(guī)模不斷擴大，財政投資支出也應(yīng)逐漸減少甚至取消。這一領(lǐng)域的財政投資支出是由我國現(xiàn)階段的國情所決定的，也是與西方國家很不相同的一個領(lǐng)域。

（3）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險特征，這也是市場失靈的一個領(lǐng)域，顯然也需要政府介入。同樣，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域提供的產(chǎn)品基本上屬私人產(chǎn)品，但對于尚處于起步階段的市場經(jīng)濟國家，私人經(jīng)濟部門的實力還比較薄弱，這一領(lǐng)域也是屬于市場不完全的領(lǐng)域，政府介入的原因與支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域需政府介入的原因基本相同。只是政府財政投資支出的重點并不一定全是直接用于高新技術(shù)企業(yè)的固定資產(chǎn)投資上，還可以通過財政增加對科技投資的支出，間接地促進(jìn)我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）競爭性項目與財政投資支出的關(guān)系

從競爭性項目的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中可看出，競爭性項目都是一些在經(jīng)營上具有很強的競爭性，投資效益具有顯著的排他性，提供的是私人產(chǎn)品，不屬于市場失靈的領(lǐng)域。因此，它不屬于財政投資支出的范圍。

二、我國財政投資支出的狀況

改革開放以來，我國財政投資支出發(fā)生了重大變化，具體見表4－8。

表4-8　我國財政投資支出規(guī)模的變化趨勢

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

從表4－8可知，自經(jīng)濟體制改革以來，不論是從財政投資占全社會投資的比重看，還是從財政投資占GDP的比重看，都呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢。從1998年開始，該比重突然提高是由于我國此時出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退，政府采取增加財政投資的積極財政政策所致。

第五節(jié)　社會性支出

社會性支出是指用于提高全民素質(zhì)和健康水平、消除貧困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、文化、科學(xué)、衛(wèi)生、養(yǎng)老、失業(yè)及其他福利服務(wù)的支出。隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟的發(fā)展，政府提供的社會性服務(wù)越來越多，社會性支出隨之不斷膨脹。這類支出不僅能直接提高人民的福利水平，而且還能促進(jìn)長期經(jīng)濟增長。本節(jié)主要討論社會性支出中的社會保障支出和教科文衛(wèi)支出。

一、社會保障支出

（一）社會保障支出的概念

社會保障支出是指國家財政對喪失勞動能力、失去就業(yè)機會，以及其他遇到事故而面臨經(jīng)濟困難的社會成員提高基本生活保障的支出。

（二）社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展

對個人基本生存權(quán)的保障，以及社會成員之間相互救濟，是社會保障所體現(xiàn)的基本理念。這種理念的萌芽很早就存在于人類社會。但是在資本主義社會之前，它較多地表現(xiàn)為親屬之間、共同體內(nèi)部之間的相互救濟行為。

隨著資本主義制度的建立和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，親屬之間、共同體內(nèi)部之間的相互救濟功能逐步弱化，而且現(xiàn)代經(jīng)濟制度還造成了大量新的貧困者。資本主義社會發(fā)展經(jīng)歷了很長時間之后，人們終于認(rèn)識到，失業(yè)、工殘等許多造成人們生活無保障的原因之一是由于社會變化所產(chǎn)生的社會性風(fēng)險。從17世紀(jì)初期英國政府實施的《濟貧法》表明，國家在承擔(dān)這種風(fēng)險的責(zé)任，保證人的基本生存權(quán)問題上邁出了第一步。

德國《疾病保險法》（1883年）、《工業(yè)傷害保險法》（1884年）以及《老年及殘廢保險法》（1889年）等社會保險法的頒布，標(biāo)志著國家用強制手段來實現(xiàn)人們以相互救濟的形式保障其基本生活理念的誕生。當(dāng)時，面對德國社會民主黨領(lǐng)導(dǎo)下的工人運動，以“鐵血首相”俾斯麥為首的德國政府，采取“胡蘿卜加大棒”的政策，在對工人運動進(jìn)行殘酷鎮(zhèn)壓的同時，又先后頒布了以上各種社會保險法律，并由政府財政撥發(fā)給補助金，讓工人參加社會保險。社會保險制度的雛形可以說由此而形成。

社會保障，作為一個名詞概念，正式出現(xiàn)是在20世紀(jì)30年代大危機中的美國。1933年羅斯福就任總統(tǒng)之后，面對深刻的社會經(jīng)濟問題，他竭力推行包括保障貧困者生活政策在內(nèi)的“新政”，并促成審議、通過了《社會保障法》。這是世界上第一部以社會保障為名稱的法律，社會保障這一名字也由此而誕生。

1942年貝弗里奇接受丘吉爾的委托，完成并發(fā)表了《社會保險以及有關(guān)服務(wù)》的報告，其中心思想是強調(diào)全體國民應(yīng)該享有統(tǒng)一的最低生活保障。他認(rèn)為只有具備最低生活保障，才能使個人的自由得到最大的發(fā)揮。同時，他還在報告中提出了社會保障制度的體系由社會保險和社會救助兩個部分組成的構(gòu)想。這份貝弗里奇報告提出的基本觀點不僅對英國，而且對其他許多國家社會保障制度的形成和發(fā)展，都起著決定性作用。

（三）社會保障的內(nèi)容

國際上一般把社會保障的內(nèi)容主要分為三大類：

第一類是社會救助。這是社會保障的原始形式，指在社會成員不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低生活需求的資金和實物援助的制度。在西方國家，接受社會救助必須經(jīng)過嚴(yán)格的財產(chǎn)收入狀況審查。只有確認(rèn)收入和財產(chǎn)水平在貧困線之下，才能成為被救助對象。社會救助實質(zhì)上是對由于某種原因造成的貧困事實進(jìn)行事后救助的措施。

第二類是社會保險。這是將造成失去生活保障的風(fēng)險，集中轉(zhuǎn)移至政府或政府委托機構(gòu)的制度。它一般遵循負(fù)擔(dān)、受益相對應(yīng)的原則，接受支付者必須按規(guī)定繳納應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的保險費，接受給付的金額與其實際繳費有一定的對應(yīng)關(guān)系。如果說社會救助是一種事后的救貧措施，那么社會保險實際上是一種事前的防貧措施。社會保險是社會保障中最基本、最核心的部分。與商業(yè)保險相比，它具有強制性、互濟性、社會性和福利性的特點。

第三類是社會福利。社會福利不同于社會保險，它不要求受益負(fù)擔(dān)相對應(yīng)。同時，它對支付對象也不進(jìn)行收入和資產(chǎn)調(diào)查，只要符合一定的資格的條件，就可以無審查地享受社會保障制度的補助。社會福利也不完全等同于社會救助。例如，在許多國家無論父母雙親的收入如何，只要有一定數(shù)量的幼年子女，就可以得到兒童補助等。像這樣不以貧困為救助前提的社會福利政策，是社會經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展到一定水平的產(chǎn)物。

盡管社會保障的內(nèi)容大體上可以分為上述幾類，但其具體的項目在各個國家都不盡相同。國際勞工組織在1952年制定的102號條約中確定的醫(yī)療、傷病、失業(yè)、老齡、工傷事故、家屬補助、分娩、殘疾和遺囑這9項支出項目，被認(rèn)為是社會保障的基本內(nèi)容。

（四）我國的社會保障制度

1．我國社會保障制度概況

我國的社會保障制度，是在中華人民共和國建國之后逐步建立起來的。在改革開放之前，內(nèi)容上除了沒有失業(yè)保險之外，目前社會保障制度所包括的項目基本上都已存在，但是在性質(zhì)和形式上，與西方國家有著很大區(qū)別。在傳統(tǒng)體制下，我國的社會保障體系事實上被分為兩大塊。集體所有制單位是一塊，其資金來源于集體經(jīng)營的提留，以公積金和公益金等形式存在著，其保障對象只限于集體的成員。國有制單位是另外一塊。國有制單位的社會保障，雖然從形式上看資金是來自一個國有制單位，但在國家對國有企業(yè)實行統(tǒng)收統(tǒng)支的大背景下，這一塊社會保障體系的資金事實上無區(qū)別地取自全體國有企業(yè)和單位，并無區(qū)別地適用于全體在國有制企業(yè)和單位中就業(yè)的人員。除此之外，財政還面向全社會提供社會保障，但是，社會保障項目只有撫恤支出、社會福利救濟費和自然災(zāi)害救濟費三種，支出的金額也不多，大多數(shù)年份不到財政支出的2%。這樣看來，從嚴(yán)格的社會意義來看，主要是在國有制單位就業(yè)的職工得到了社會保障，也就是說社會保障制度是同就業(yè)制度聯(lián)系在一起的。只要在國有制企業(yè)和單位謀得了一份職業(yè)，便意味著獲得了一系列社會保障，凡生老病死、傷殘孤寡、衣食住行、工作學(xué)習(xí)都有人過問。隨著市場經(jīng)濟體制改革步伐的加快，各項改革都尖銳地觸及社會保障問題。下崗、失業(yè)和離退休人員在增加，人口老齡化趨勢在加快，居民收入差距在拉大，公費醫(yī)療的浪費與低下等?？傊?jīng)濟改革的深化，把建立一個社會化的社會保障體系的任務(wù)，急切地推上改革的日程。

2．我國社會保障制度的內(nèi)容

我國目前的社會保障制度有四個方面的內(nèi)容構(gòu)成，即社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫。

（1）社會保險。社會保險是社會保障制度的核心，有五項組成，即養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險。

1）養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險是為職工年老體衰、不能再從事工作時進(jìn)行生活保障的保險。

養(yǎng)老保險制度從其籌資方式看可分為三種模式。第一，完全基金制。完全基金制是用過去積累的繳款及所掙取的利息收入提供保險金的制度。第二，現(xiàn)收現(xiàn)付制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是用當(dāng)期繳款提供保險金的制度。第三，部分基金制。部分基金制是既具有完全基金制的部分特征又具有部分現(xiàn)收現(xiàn)付制性質(zhì)的混合制度。

我國過去一直采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。1997年7月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，確立了我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。統(tǒng)賬結(jié)合是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的簡稱，即社會統(tǒng)籌部分和個人賬戶部分共同組成我國城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度。這項制度的基本規(guī)定是：①每個企業(yè)為職工向社會統(tǒng)籌基金繳納養(yǎng)老保險費，同時還向職工的個人退休賬戶繳納保險費，職工個人在就業(yè)期間向自己的個人退休賬戶繳納保險費。②企業(yè)總的繳費比例最高為20%，職工自己向個人賬戶的繳費比例從4%開始，以后每2年提高一個百分點，最終達(dá)到8%；企業(yè)向職工個人賬戶的繳費比例應(yīng)隨職工個人繳費比例的提高而相應(yīng)下降，即由最初的7%下降到最終的3%。企業(yè)和個人向個人賬戶的繳費比例之和應(yīng)達(dá)到11%。③職工退休后其養(yǎng)老金由兩部分組成，一是從養(yǎng)老統(tǒng)籌基金領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是從個人賬戶領(lǐng)取的個人賬戶養(yǎng)老金。個人繳費年限累計滿15年的退休職工，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額為所在地區(qū)上年度職工月平均工資的20%，個人賬戶養(yǎng)老金的月標(biāo)準(zhǔn)按本人個人賬戶存儲額除以120確定。

從制度設(shè)計的基本結(jié)構(gòu)來看，我國統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制類似許多國家正在實行的或準(zhǔn)備實行的部分基金制。但是，在具體內(nèi)容上，我國的統(tǒng)賬結(jié)合制與部分基金制有如下不同。①現(xiàn)收現(xiàn)付（社會統(tǒng)籌）部分的資金籌措方式不同。部分基金制用征稅方式，我國用的是收費方式。②基金（個人賬戶）部分的資金來源和運作方式不同。在資金來源上，部分基金制的基金部分的資金來源是社會保障稅收入用于現(xiàn)付保險金后的余額，而我國的個人賬戶部分的資金來源是個人的直接繳費；在資金的運作上，部分基金制的基金部分的資金是以信托資金方式運作，而我國的個人賬戶部分的資金目前也用于現(xiàn)付保險金，個人賬戶基本上是“空賬”。

1998年以來，我國不斷完善基本養(yǎng)老保險金制度，擴大基金養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，千方百計提高基金征繳率，基本做到了企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

2）失業(yè)保險。失業(yè)保險是指對被保險人因失業(yè)而失去生活來源所支付的、以保障其生活的津貼。

失業(yè)保險制度在我國起步于1986年頒布的《國營企業(yè)職工實行待業(yè)保險暫行規(guī)定》，1993年國務(wù)院頒布的《國有企業(yè)待業(yè)保險規(guī)定》進(jìn)一步完善了失業(yè)保險制度。我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度的基本規(guī)定是：①企業(yè)繳納失業(yè)保險費，從1998年開始，企業(yè)按本單位職工工資總額的3%向社會保險機構(gòu)繳納失業(yè)保險費。②失業(yè)保險金按當(dāng)?shù)厣鐣葷鸬?20%～150%按月發(fā)放；失業(yè)者從社會保險機構(gòu)領(lǐng)取失業(yè)保險金的最長期限為兩年，超過兩年仍然沒有重新就業(yè)的，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w規(guī)定轉(zhuǎn)入社會救濟。

3）醫(yī)療保險。醫(yī)療保險是指政府和社會保險機構(gòu)對被保險人因疾病造成的經(jīng)濟損失及醫(yī)療費用給予補償，以保障其生活的制度和措施。

我國的醫(yī)療保險制度原來由三部分組成，即公費醫(yī)療制度、勞保醫(yī)療制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度。公費醫(yī)療制度在國家機關(guān)職工、事業(yè)單位職工和大學(xué)生中實行，經(jīng)費主要來自財政撥款。勞保醫(yī)療制度在企業(yè)職工中實行，經(jīng)費主要由企業(yè)提供。農(nóng)村合作醫(yī)療制度在參加合作醫(yī)療的農(nóng)民中實行，經(jīng)費主要來自農(nóng)村集體經(jīng)濟和個人出資。1994年國務(wù)院確定了社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金和個人醫(yī)療賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險制度，主要內(nèi)容有：①企事業(yè)單位和職工個人都要繳納醫(yī)療保險費，單位繳納的一部分進(jìn)入社會醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金，由專門機構(gòu)統(tǒng)一管理和使用；另一部分（一般不低于單位繳納的50%）和職工個人繳納的保險費一起進(jìn)入個人醫(yī)療保險賬戶，歸個人所有。②企事業(yè)單位和職工個人按工資總額的一定比例繳納醫(yī)療保險費，目前職工個人的繳納比例為2%，單位繳納的比例由各地規(guī)定，參考標(biāo)準(zhǔn)為6%。③職工醫(yī)療費用先由個人賬戶支付，個人賬戶不足時，由個人支付。個人支付超過本人工資5%時，由社會醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金和個人共同負(fù)擔(dān)，個人負(fù)擔(dān)的比例隨醫(yī)療費用的上升而下降。

（2）社會救濟。社會救濟是社會保障的原始形式，它是指國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)，向不能維持最低生活水平的社會成員無償提供資金或?qū)嵨锉Ｕ?，以滿足其最基本的生活需要的制度。

我國目前社會救濟體系主要由三部分構(gòu)成：①城鄉(xiāng)困難戶救濟，即政府向城鎮(zhèn)居民中無生活來源的孤、老、殘、幼和收入不能維持基本生活的貧困戶以及農(nóng)村中主要勞動力病殘或死亡的家庭提供的補助。目前，我國已普遍建立城市居民最低生活保障制度，享受城市居民最低生活保障的人數(shù)逐年增加。②農(nóng)村五保戶救濟，即政府向農(nóng)村中的五保戶（保吃、穿、住、醫(yī)、葬的孤寡老人和殘疾人）提供的資助。③災(zāi)民救濟，即政府向遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害而陷入生活困境的城鄉(xiāng)居民提供的資助。

（3）社會福利。社會福利是一個內(nèi)涵非常復(fù)雜的概念，不同國家對這一概念的理解也各不相同。在英國它是一個包含所得保障（狹義的社會保障）、國民健康服務(wù)、個別社會服務(wù)、住宅、教育、雇用等內(nèi)容的概念；而在美國它指的是社會保障制度中的一項內(nèi)容，特指由稅收負(fù)擔(dān)的社會福利，如以母子家庭為對象的扶助等。

在我國，社會福利是狹義的社會福利，指對特定的社會成員的優(yōu)待和提供的福利。社會福利體系主要包括社會福利事業(yè)（如政府舉辦社會福利院、精神病院、兒童福利院等）、殘疾人勞動就業(yè)和社區(qū)服務(wù)等，主要是對孤老殘幼等有特殊困難的社會成員進(jìn)行基本生活保障。

（4）社會優(yōu)撫。社會優(yōu)撫是屬于國家的特殊保障，對象是對國家和人民有功的人員，具體包括現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人、軍屬和革命烈士家屬、志愿兵、軍隊離退休和復(fù)員干部等。社會優(yōu)撫帶有褒揚和優(yōu)待撫恤安置的性質(zhì)。

3．我國社會保障的狀況及社會保障制度的改革

從目前情況看，我國社會保障制度還存在以下問題：

（1）社會保障制度覆蓋面還不夠?qū)?，保障水平還較低，而且所有制之間、城鄉(xiāng)之間仍然存在著很大的差距。

（2）社會保障資金運行方式單一，缺乏正常的增值機制?；鹳~戶的虧空使得部分基金積累方式面臨全面轉(zhuǎn)向現(xiàn)收現(xiàn)付制的危機。

（3）在社會救濟方面，救助水平過低，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（4）沒有建立完整的社會保障制度體系，各種制度之間不配套。

要解決以上問題，首先必須通過立法的形式對社會保障的享受范圍、籌資來源、用途等加以確定，才能使得社會保障管理有法可依、有章可循。其次，建立社會保障預(yù)算。通過建立社會保障預(yù)算，全面、準(zhǔn)確地反映社會保障收支情況，加強社會保障資金管理、監(jiān)督，貫徹國家的社會政策和收入分配政策。通過專項存儲和?？顚Ｓ茫娣从成鐣Ｕ鲜罩顩r，強化社會保障資金的預(yù)算約束和財務(wù)管理機制，依法管理社會保障資金，確保社會保障資金的安全、保值和增值。

二、教科文衛(wèi)支出

（一）教科文衛(wèi)支出的概念

教科文衛(wèi)支出是指政府用于教育、科學(xué)、文化和衛(wèi)生保健等方面的支出，目的是提高國民素質(zhì)，增強全民健康。教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用。教科文衛(wèi)事業(yè)應(yīng)屬于準(zhǔn)公共財貨，具有很強的正外部性，因而需由政府提供。

（二）我國教科文衛(wèi)支出狀況

20世紀(jì)80年代以前，我國教科文衛(wèi)支出呈現(xiàn)馬鞍型，在1970年達(dá)到最低點，這主要和國內(nèi)政治、經(jīng)濟的大環(huán)境相關(guān)。由于政策失誤，從1965年開始，我國經(jīng)濟逐漸下滑，表現(xiàn)為教科文衛(wèi)支出和財政支出的絕對值隨著經(jīng)濟的下滑逐步降低。同時，由于“文化大革命”，科教文衛(wèi)事業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，學(xué)校停課，知識分子下放勞動，因此教科文衛(wèi)支出占財政支出的比重逐步下降。

改革開放以來，我國教科文衛(wèi)支出總量絕對數(shù)上升迅速，但占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重持續(xù)下降。

表4-9　1950～2001年預(yù)算內(nèi)教科文衛(wèi)支出情況

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

（1）教育方面。我國的教育經(jīng)費投入隨著經(jīng)濟體制改革發(fā)生了很大變化。改革開放前，教育經(jīng)費幾乎全部來自政府的直接財政撥款。改革開放以來，隨著民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，財政性教育投入雖然在絕對數(shù)量上年年增加，相對量卻在逐年下降。

表4-10　1991～2000國家財政用于教育的支出與比重

資料來源：《中國財政年鑒（2002年）》。

我國目前全社會教育經(jīng)費主要有五大來源，即國家財政性教育經(jīng)費、社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費、社會捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費、學(xué)雜費以及其他教育經(jīng)費等。其中，國家財政性教育經(jīng)費是最大的教育經(jīng)費來源。同時，我國與許多國家一樣，雖然政府是教育的主要提供者，但中央政府的教育投入一般都比較小，主要由地方政府承擔(dān)教育經(jīng)費提供。

（2）科技方面。財政對科技的投入不容樂觀。盡管科技支出的絕對值是逐年增長的，但占GDP的比重呈明顯下降趨勢。從1991年的0．7%下降到1996年的0．5%。與國務(wù)院《關(guān)于加速科技進(jìn)步的決定》中提出的全社會科學(xué)技術(shù)研究支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重2000年要達(dá)到1．5%的目標(biāo)距離仍然很遠(yuǎn)。

（3）衛(wèi)生方面。衛(wèi)生費用支出絕對數(shù)也是呈不斷增長，但絕對數(shù)增加了并不意味著衛(wèi)生費用支出的合理性。衛(wèi)生總費用占GDP的比重是度量一國衛(wèi)生保健水平的重要指標(biāo)。20世紀(jì)90年代以來，我國的衛(wèi)生總費用占GDP的比重下降嚴(yán)重，從1991年的0．93%下降到1996年的0．67%。

（三）進(jìn)一步完善我國的教科文衛(wèi)支出

教科文衛(wèi)事業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中居于重要地位，財政工作的任務(wù)是：一方面要在收支安排上加大投資投入力度；另一方面要加強管理，提高效益。只有將兩個方面結(jié)合起來，才能有效地支持和促進(jìn)教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。

（1）逐步提高教育支出占GDP的比重。繼續(xù)發(fā)揮政府在全社會教育支出中的作用，尤其是在義務(wù)教育階段的作用。在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，政府應(yīng)加大對義務(wù)教育的投入，實現(xiàn)全民教育目標(biāo)，不斷提高普及教育水平。初等教育的社會效益最高，外部性最大，按照公共財貨提供的原則，只有政府才能充當(dāng)投資主體，世界各國的實踐也證明了這一點。同時，鼓勵各類社會力量辦學(xué)。因為教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了政府不應(yīng)是教育投資的惟一主體。受我國政府財力不足的客觀約束，擴大非財政投資是一條可行性較大、見效較快的途徑。

（2）對于科學(xué)技術(shù)支出，除國家公共財政撥款補助少量大院大所發(fā)展成為國家工程技術(shù)研究中心外，其余應(yīng)以各種形式與企業(yè)和經(jīng)濟實體聯(lián)合，建立多種形式、多種所有制、多層次的技術(shù)開發(fā)服務(wù)體系。

（3）對于文化、衛(wèi)生事業(yè)支出，也應(yīng)遵循政府和社會共同辦的原則，凡是有盈利能力的文化、衛(wèi)生事業(yè)，政府財政資金應(yīng)退出。

改革開放以來，教科文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展形式和經(jīng)費來源渠道已逐步打破了國家包辦的格局，在發(fā)展形式上，各地涌現(xiàn)了民辦的學(xué)校、科研機構(gòu)、文藝表演團(tuán)體、醫(yī)療機構(gòu)，以及與企業(yè)橫向聯(lián)合、與外商合資合作等各類形式，這是一個發(fā)展的必然趨勢。

第六節(jié)　政府采購

一、政府采購的含義

政府采購也稱公共采購，是指各級國家機關(guān)和實行預(yù)算管理的政黨組織、社會團(tuán)體、事業(yè)單位，在使用財政性資金時，以公開招標(biāo)為主要形式，從國內(nèi)外市場上購買商品、工程和服務(wù)的行為。實行采購是市場經(jīng)濟國家普遍采用的一項財政管理制度，也是我國社會主義市場經(jīng)濟體制進(jìn)一步完善的需要。它對于節(jié)約使用財政資金，提高資金使用效率有明顯的促進(jìn)作用。

二、政府采購的特點

與私人采購相比，政府采購具有以下特征：

1．資金來源的公共性

政府采購資金的來源是無償還的稅收收入、收費收入和公債收入，是政府能掌握和運用的資金。

2．政策性

政府采購以實現(xiàn)公共政策為主要出發(fā)點，從計劃的制定到合同的履行，都要體現(xiàn)政府的政策，實現(xiàn)政府某一階段的工作目標(biāo)，為國家經(jīng)濟、社會利益和公眾利益服務(wù)。

3．資金來源的非營利性

政府采購不以營利為目的，不是為賣而買，而是為了滿足公共需要。

4．政府采購的規(guī)范性

政府采購活動要按《政府采購法》來規(guī)范進(jìn)行，其采購活動要在其基本原則指導(dǎo)下，按一定的采購方式和程序運作，同時還要受到嚴(yán)格的管理和監(jiān)督。

三、政府采購制度的含義及內(nèi)容

政府采購制度是指有關(guān)政府采購的一系列法規(guī)、政策和慣例的總稱。其基本內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個方面：

（1）政府采購法規(guī)：主要表現(xiàn)為各國分別制定的適合本國國情的《政府采購法》，該項法規(guī)主要包括：總則、招標(biāo)、決議、異議及申訴、履約管理、驗收、處罰等內(nèi)容。

（2）政府采購政策：即政府采購的目的，采購權(quán)限的劃分，采購調(diào)控目標(biāo)的確立，政府采購的范圍、程序、原則、方式方法、信息披露等方面的規(guī)定。

（3）政府采購程序：即有關(guān)購買商品或勞務(wù)的政府單位采購計劃擬定、審批、采購合同簽訂、價款確定、履約時間、地點、方式和違約責(zé)任等方面的規(guī)定。

（4）政府采購管理：即有關(guān)政府采購管理的原則、方式，管理機構(gòu)、審查機構(gòu)與仲裁機構(gòu)的設(shè)置，爭議與糾紛的協(xié)調(diào)與解決等規(guī)定。

政府采購制度的內(nèi)容較多，下面結(jié)合我國情況討論我國政府采購制度的如下內(nèi)容。

（一）政府采購的基本原則

政府采購的基本目標(biāo)是物有所值，即以最有利的價格條件來購買到質(zhì)量達(dá)到要求的商品和勞務(wù)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府采購行為必須遵循如下原則：

1．公開性原則

是指有關(guān)采購的法律、政府、程序和采購活動都要公開，增加政府采購的透明度。

2．公平性原則

是指政府采購應(yīng)以市場方式進(jìn)行，所有參加競爭的投標(biāo)商機會均等，并受到同等待遇。允許所有有興趣參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供者參加競爭，資格預(yù)審和報標(biāo)評價對所有的投標(biāo)人都使用同一標(biāo)準(zhǔn)；采購機構(gòu)向所有投標(biāo)人提供的信息都應(yīng)一致；不應(yīng)對國內(nèi)或國外投標(biāo)商進(jìn)行歧視等。

3．使用商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)原則

是指政府在作出采購決策時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)企業(yè)履行合同的能力和索價的高低、產(chǎn)品的質(zhì)量等來選定承包商。

（二）采購實體

采購實體即采購人。世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》中將締約國的政府采購實體分為中央政府、次中央政府（即地方政府）以及其他實體，如公共企業(yè)、事業(yè)單位。我國政府采購的采購實體是指依法進(jìn)行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。

（三）政府采購范圍

政府采購的范圍是政府機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。具體是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。這里的貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。這里的工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和建筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。這里的服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

（四）政府采購的方式

根據(jù)我國《政府采購法》的規(guī)定，政府采購可以采用以下方式：

（1）公開招標(biāo)。公開招標(biāo)是指通過公開程序，邀請所有有興趣的供應(yīng)商參加投標(biāo)的一種采購方式。

（2）邀請招標(biāo)。邀請招標(biāo)是指招標(biāo)人向一定數(shù)量的潛在投標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)邀請書，邀請其參加投標(biāo)并按規(guī)定程序選定中標(biāo)供應(yīng)商的一種采購方式。

（3）競爭性談判。競爭性談判是指采購實體通過與多家供應(yīng)商進(jìn)行談判，最后從中確定中標(biāo)供應(yīng)商的一種采購方式。

（4）單一來源采購。單一來源采購即沒有競爭的采購，它是指達(dá)到了競爭性招標(biāo)采購的金額標(biāo)準(zhǔn)，但所采購的商品來源渠道單一，只能由一家供應(yīng)商供貨的采購方式。

（5）詢價。詢價是指采購實體向國內(nèi)外有關(guān)供應(yīng)商（通常不少于三家）發(fā)出詢價單讓其報價，然后在報價的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較并確定中標(biāo)供應(yīng)商的一種采購方式。

（6）國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。

在上述方式中，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。

采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。采購人不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購。

符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照我國的《政府采購法》采用邀請招標(biāo)方式采購：

（1）具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；

（2）采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。

符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購：

（1）招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；

（2）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；

（3）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；

（4）不能事先計算出價格總額的。

符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：

（1）只能從惟一供應(yīng)商處采購的；

（2）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；

（3）必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。

采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，可以依照我國的《政府采購法》采用詢價方式采購。

（五）政府采購模式

政府采購模式分為三種，即集中采購模式、分散采購模式和集中采購與分散采購相結(jié)合的模式。集中采購模式是指由一個專門機構(gòu)負(fù)責(zé)本級政府的所有采購項目，分散采購模式是指絕大部分項目由需求單位根據(jù)有關(guān)法規(guī)自行采購。我國目前實行集中和分散采購相結(jié)合的模式，即對集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為實行集中采購，對其他實行分散采購。

四、我國政府采購制度的完善

（一）我國政府采購概況

我國政府采購的實踐是從地方開始的。1995年，上海市財政局對部分行政事業(yè)單位大額財政撥款的設(shè)備購置實行集中采購，拉開了我國政府采購試點的序幕。到1998年底，我國共有29個省、直轄市、自治區(qū)和計劃單列市不同程度地開始了政府集中采購試點工作。1999年，財政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》，推動了各地政府采購的試點工作，使政府采購工作由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)向全面試點階段和推行階段。從2002年起，中央各單位正式編制政府采購預(yù)算。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《政府采購法》，該法自2003年1月1日起正式實行。

到目前為止，我國政府采購制度框架基本上已經(jīng)形成，相關(guān)機構(gòu)、人員基本組建完畢。采購模式趨于穩(wěn)定和規(guī)范，已對政府管理、社會生活產(chǎn)生越來越重要的影響。

（二）存在的主要問題

1．政府采購的透明度還有待提高

據(jù)統(tǒng)計，在2001年653億元政府集中采購規(guī)模中，有50%左右是通過公開招標(biāo)方式完成的。但實際工作中存在著招標(biāo)信息只在地方性媒體披露，不在全國性指定媒體（中國財經(jīng)報、中國政府采購網(wǎng)）披露的現(xiàn)象。信息披露的范圍和廣度還很有限。

2．政府集中采購規(guī)模小

近年來，我國政府集中采購的規(guī)模不斷增加。從絕對量看，1998～2003年，政府集中采購的規(guī)模分別為31億元、131億元、328億元、653億元、1009億元、1500億元，2004年預(yù)計突破2000億元，但與西方發(fā)達(dá)國家政府集中采購規(guī)模突破5000億美元相比，其規(guī)模較?。粡南鄬α靠?，政府集中采購規(guī)模更小，從1998～2002年，我國政府集中采購支出占財政支出的支出比率分別為0．29%、0．99%、2．07%、3．47%、4．78%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于30%的國際水平。^[4]

3．中央單位政府集中采購工作還需加強

中央單位2001年的政府集中采購規(guī)模盡管比上年有顯著提高，但在政府采購預(yù)算的編制、采購范圍的拓展、組織形式和采購行為的規(guī)范、采購信息的反饋等方面還存在諸多問題。

4．政府采購基礎(chǔ)工作亟待加強

政府采購是一項新生的事業(yè)，由于多方面原因，還存在著基礎(chǔ)管理松弛、操作不盡規(guī)范的現(xiàn)象。在統(tǒng)計工作中表現(xiàn)在基礎(chǔ)檔案資料不完備、人員力量缺乏、統(tǒng)計手段落后等方面，影響政府采購工作統(tǒng)計的全面性和時效性。

（三）進(jìn)一步完善政府采購制度的政策建議

1．以政府集中采購試點為基礎(chǔ)，總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步擴大政府集中采購的實施范圍和規(guī)模

首先應(yīng)加強對政府采購制度的宣傳力度，以提高政府、用戶和供應(yīng)商的思想認(rèn)識。其次，在試點中應(yīng)逐步擴大政府采購范圍，先是擴大易于操作的物品采購，再是加大非物品采購所占比重，探索其有效的運作方式；可考慮在具備政府采購的全國大中城市的機關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位進(jìn)行試點；注重采購方法的多樣化和科學(xué)化，完善相關(guān)配套措施。

2．改革現(xiàn)行預(yù)算管理與會計核算制度

建立我國的政府采購制度，需要全面改進(jìn)現(xiàn)行的預(yù)算管理制度和運行機制。

（1）改革財政專項預(yù)算資金的撥付管理制度，建立與政府采購制度相配套的財政專項預(yù)算資金管理方式。將現(xiàn)行財政支出中的一部分專門用于單位或部門的基本建設(shè)、設(shè)備購置、會務(wù)、房屋修繕、車輛購置和維護(hù)等專項資金，按價值管理和實物管理相結(jié)合的辦法在總預(yù)算中單獨編制，并以實物形式由政府采購中心按照財政批準(zhǔn)的政府采購計劃統(tǒng)一發(fā)放到各使用單位。

（2）改革現(xiàn)行總預(yù)算會計制度，使之與政府采購制度相適應(yīng)。現(xiàn)行預(yù)算按主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位至少三個級次層層下?lián)芙?jīng)費，年度終了又層層上報經(jīng)費使用情況，匯編決算。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按預(yù)算撥付經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)允許按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購合同的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款（支出）或在總預(yù)算中將采購資金劃轉(zhuǎn)政府采購中心支出，減少資金流動的中間環(huán)節(jié)。由于這部分支出采取直接付款形式，支出的決策也不需層層上報，財政總會計可根據(jù)支出數(shù)額直接辦理決算。同時，在預(yù)算資金支付制度改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)計新的支付憑證。

（3）改革現(xiàn)行單位預(yù)算會計核算制度。長期以來，我國行政事業(yè)單位使用政府性資金進(jìn)行購買性支出，一旦資金撥付到位，基本上就從財政管理或政府監(jiān)督中脫離出來，對其存續(xù)情況、處理情況難以掌握，造成部分國有資產(chǎn)流失或重復(fù)購置。實行政府采購制度后，采購品使用者在接到采購中心的有關(guān)憑據(jù)后，一方面進(jìn)行明細(xì)核算；另一方面，分類構(gòu)建資產(chǎn)賬戶，年度終了，采購中心和使用者向財政機關(guān)報送會計報表時，對政府采購品均應(yīng)單獨以一張報表加以反映。

（4）改革現(xiàn)行國家金庫制度。實行政府采購制度后，國家金庫的有關(guān)辦法中應(yīng)明確允許財政辦理直接撥款的方式，并制定相應(yīng)的操作辦法。

3．建立健全政府采購的基礎(chǔ)性工作

根據(jù)國際慣例，結(jié)合我國實際情況，我們認(rèn)為至少有以下幾項基礎(chǔ)性工作需要建立健全：

（1）建立一支合格的政府采購隊伍。政府采購是一項系統(tǒng)工程，其中招標(biāo)投標(biāo)又是一門專業(yè)性較強的管理學(xué)科。因此，要求從事政府采購的工作人員應(yīng)該是具備扎實的專業(yè)理論知識，又具有很強的業(yè)務(wù)操作能力的復(fù)合型人才。為此，亟待對政府采購管理人員和具體操作人員進(jìn)行培訓(xùn)，使其素質(zhì)足以勝任政府采購工作。只有經(jīng)過培訓(xùn)并考核合格后，方能在財政部門或有關(guān)部門進(jìn)行注冊登記，取得執(zhí)業(yè)資格。因此，可考慮建立注冊采購師制度，將政府采購隊伍建設(shè)納入制度化軌道。

（2）建立全國統(tǒng)一的政府采購數(shù)據(jù)庫管理信息系統(tǒng)。運用電子計算機網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳輸查詢系統(tǒng)，將與政府采購有關(guān)的數(shù)據(jù)信息登記入庫，供使用者（包括：政府采購管理機構(gòu)、供應(yīng)商、研究部門、大專院校等）隨時進(jìn)行調(diào)用。待條件成熟后，可考慮將有關(guān)政府采購的統(tǒng)計數(shù)據(jù)納入國民經(jīng)濟核算體系以及采購信息上國際互聯(lián)網(wǎng)。

（3）制定有關(guān)政府采購行為評價的指標(biāo)體系，對政府采購過程進(jìn)行監(jiān)督和考核。

（4）即時發(fā)布各地、各部門采購信息，宣傳交流國內(nèi)外有關(guān)政府采購的先進(jìn)經(jīng)驗以及政府有關(guān)采購的政策。

第七節(jié)　財政支出效益

一、財政支出效益的概念

財政支出效益是財政支出的數(shù)量與其所取得的成果之間的對比關(guān)系，是國民經(jīng)濟效益的一個組成部分。由于財政支出涉及各個方面，所以財政支出效益以多種形式表現(xiàn)出來，既有宏觀效益，又有微觀效益；既有當(dāng)前效益，又有長遠(yuǎn)效益。財政支出講求效益是建立公共財政的必然要求，是歷史經(jīng)驗的總結(jié)，也是加快建設(shè)小康社會的需要。

二、提高財政支出效益的途徑

從我國目前財政支出效益的情況看，財政支出的效益較低，已成為迫切要解決的一個重大問題。提高財政支出的效益是我國財政工作的一個中心工作。一般說來，應(yīng)從如下途徑提高財政支出效益。

（一）轉(zhuǎn)變財政工作的指導(dǎo)思想

長期以來，我們在經(jīng)濟工作上不斷犯“左”的錯誤，急于求成。這種急于求成的觀點反映到財政上來就是只算政治賬，不算經(jīng)濟賬；只講速度，不講效益。今后，財政工作要轉(zhuǎn)變到以提高效益為中心的軌道上來，按客觀經(jīng)濟規(guī)律辦事，千方百計地提高財政支出的經(jīng)濟效益。

（二）合理分配財政資金

所謂合理分配財政資金，就是做到財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，財政支出適應(yīng)客觀需要及其比例關(guān)系。如果財政資金分配合理，財政支出效益必定提高。要做到這一點，就必須分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，全面安排，使財政資金得到合理有效的使用。具體地說，在投資支出方面，必須優(yōu)先保證能源、交通等重點建設(shè)的工程所需，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)支出，堅決壓縮一般加工工業(yè)的投資；在經(jīng)常性支出方面，堅決壓縮行政管理支出，增加文教科衛(wèi)支出。

（三）加強對財政支出全過程的管理

要提高財政支出效益，必須對財政支出全過程加強管理，講求效益，即從編制計劃到款項使用的全過程進(jìn)行檢查和監(jiān)督。在編制計劃階段，要從實際出發(fā)，進(jìn)行深入周密的調(diào)查研究，采用成本—效益分析、最低費用選擇法、公共勞務(wù)收費法等科學(xué)的分析方法，制定出符合實際的財政支出計劃。在資金使用過程中，必須以黨和國家的路線、方針、政策和財政制度為準(zhǔn)繩，加強財政監(jiān)督，促進(jìn)支出使用單位加強經(jīng)濟核算，降低消耗，減少資金占用，促進(jìn)效益提高。

（四）根據(jù)各項財政支出的特點，采取不同的提高財政支出效益的具體辦法

由于財政支出種類繁多，各項支出有各項支出的特點，根據(jù)具體問題具體分析的原則，提高財政支出效益的具體方法當(dāng)然就不同。對投資支出而言，要提高效益，從宏觀上講，要先簡單再生產(chǎn)，后擴大再生產(chǎn)；先內(nèi)涵擴大再生產(chǎn)，后外延擴大再生產(chǎn)，投資支出規(guī)模要和國家財力、物力、人力相適應(yīng)。從微觀上講，要盡量縮短工期，提高工程質(zhì)量。對文教科衛(wèi)支出而言，可根據(jù)不同情況改革財務(wù)管理制度，把用款單位節(jié)約支出的積極性調(diào)動起來，從而提高財政支出效益。

三、財政支出效益的分析方法

西方經(jīng)濟學(xué)家對于財政支出效益的分析，大體從以下兩方面進(jìn)行：一是從宏觀角度，就整體的公共支出預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行分析；二是從微觀角度，就某一項目或方案的預(yù)算決策對社會資源配置的影響進(jìn)行分析。與之相對應(yīng)，前者使用的是機會成本分析法，后者則使用成本—效益分析法、最低費用選擇法、公共勞務(wù)收費法。

（一）機會成本分析法

通過預(yù)算程序所做出的有關(guān)財政支出的決策，實質(zhì)上是將私人部門的部分資源轉(zhuǎn)移到公共部門，并由政府加以集中使用的決策。所以，它也有一個資源配置的效率問題。

只有當(dāng)資源集中在政府手中比在私人部門能夠發(fā)揮更大效益時，政府占用才是對社會有益的，或者說是有效率的。從這一推論出發(fā)，西方經(jīng)濟學(xué)家傾向于用“預(yù)算資金的社會機會成本”來評價預(yù)算決策的效率。這里所說的預(yù)算資金的社會機會成本，是指因這樣一筆資金由私人部門轉(zhuǎn)移到公共部門而導(dǎo)致的私人部門的效益損失。這樣，預(yù)算決策的效率評估也就演變?yōu)橥瑯右还P資金由公共部門和由私人部門使用所能達(dá)到的效益的比較問題。如果一筆特定的資金交由公共部門使用所能達(dá)到的效益大于交由私人部門使用所能達(dá)到的效益，那么，這筆資金的預(yù)算決策就是有效率的；如果一筆特定的資金交由公共部門使用所能達(dá)到的效益小于交由私人部門所能達(dá)到的效益，那么有關(guān)這筆資金的預(yù)算決策就是缺乏效率的；如果一筆特定的資金交由公共部門使用所能達(dá)到的效益恰好等于交由私人部門使用所能達(dá)到的效益，那么此時的社會資源配置就是最佳的。

（二）成本—效益分析

1．成本—效益分析法的概念

成本—效益分析法指的是，通過市場價格和“影子價格”全面權(quán)衡各投資項目的社會成本和社會收益，并用一系列的辦法將成本與效益折合成現(xiàn)值，然后通過三種途徑比較成本現(xiàn)值與效益現(xiàn)值：

（1）二者的代數(shù)和愈大，該項目愈是可行；

（2）效益與成本的比重大于1，該項目就可行；

（3）假定二者的代數(shù)和為零，計算出一個內(nèi)部收益率（凈現(xiàn)值等于零的折現(xiàn)率），內(nèi)部收益率大于所選取的折現(xiàn)率，該項目可行。

成本—效益分析法起源于美國的20世紀(jì)30年代大危機時期。羅斯福政府全面干預(yù)經(jīng)濟，大辦公共工程，如水利工程方面的田納西河流域治理工程尤為著名。1936年，美國通過法令，規(guī)定公共工程支出的標(biāo)準(zhǔn)即工程帶來的社會效益一定要大于社會成本；后來又制定了一套計算方法來決定項目的棄取。第二次世界大戰(zhàn)后，特別是在20世紀(jì)50年代，許多經(jīng)濟學(xué)家對成本—效益分析方法進(jìn)行了許多理論上的探討。20世紀(jì)60年代，美國政府在預(yù)算支出中，廣為采用成本—效益分析方法，20世紀(jì)70年代，地方政府也采用此法。目前，成本—效益分析方法已成為西方國家財政支出過程中確定支出可行性的最基本的工具。

2．成本—效益分析的步驟

（1）成本、效益的鑒定。任何一項財政支出所產(chǎn)生的社會成本和社會效益都是很復(fù)雜的，要比較成本和效益，必須對成本、效益進(jìn)行全面深入的分析、鑒定和衡量，而衡量又必須基于分析、鑒定。根據(jù)成本、效益的性質(zhì)不同，可以劃分為以下各類：

A．實質(zhì)性的與金融性的成本和效益。實質(zhì)性的成本或效益指的是最終消費者經(jīng)由支出計劃所感受到的實際損失或收益，它反映的是社會福利絕對值的一種減少或增加。與之相對應(yīng)的是金融性成本或效益，由于某一項支出計劃的產(chǎn)生而導(dǎo)致相對價格變化之后所產(chǎn)生的金錢上的相對損失或收益。其結(jié)果是某方之得乃他方之失，整個社會的實際財富并未發(fā)生變動。例如，當(dāng)雇用工人修筑道路時，因為建筑工人的相對稀少，故建筑工人的工資上升，其結(jié)果是建筑工人得益，但是它卻被某些其他工人，由于較高的稅而使其工資下降所抵消。又如由于公路的建造，使沿公路的土地地價大漲，則出賣土地溢價之得乃買主支付地價之失。在成本—效益分析中，僅考慮實質(zhì)性的成本和效益。

B．直接的與間接的成本、效益。實質(zhì)性的成本、效益可能是直接的，也可能是間接的。直接成本或效益是與項目支出直接相關(guān)的成本或效益，而間接成本、效益則帶有一種副產(chǎn)品的性質(zhì)。這種區(qū)別是一種普通常識，無法給予嚴(yán)密的定義，最有用的解釋則是立法的計劃。例如，一項河流發(fā)展計劃的直接目標(biāo)是控制洪水，則與其相應(yīng)的成本、效益是直接性的，但是防洪工程的建造給毗鄰的地區(qū)帶來動力的供給、灌溉或土壤侵蝕等方面的效益、成本，此乃間接的效益與成本。又如，教育計劃的直接效益是提高學(xué)生的賺錢能力，但它也帶來減少青少年犯罪的間接效益。

無論是直接的成本或效益，還是間接的成本或效益，只要是實質(zhì)性的，在進(jìn)行成本、效益分析時，都應(yīng)予以考慮。

C．有形的或無形的成本、效益。有形的成本、效益是指可按市場價格加以衡量的那部分成本、效益，有形的成本和效益是易于分辨的，但在決定是否應(yīng)包括在成本或收益之內(nèi)時，則應(yīng)從它是否反映實質(zhì)社會價值的變動為標(biāo)準(zhǔn)。例如，政府對某項專案計劃所得的間接稅就不應(yīng)列入成本，因為這個稅仍要復(fù)歸于社會全體，對整個社會來說并非真正的社會成本。

無形的成本、效益是指不能按市場價格加以衡量的成本、效益，只要是實質(zhì)性的成本、效益，在進(jìn)行成本、效益分析時，就應(yīng)考慮之。例如，由于新建公路會使舊路時期發(fā)生的車禍減少，使輸送的魚蝦水果保持新鮮美味、使旅客增加舒坦、行車時間縮短。在交通運輸效益中，這些項目雖為無形，但對社會來說卻是實質(zhì)效益，理應(yīng)算入效益之中。

D．最終的和中間的成本和效益。最終的成本是指支出項目給消費者直接負(fù)擔(dān)的成本，最終效益是支出項目為消費者直接提供的利益；中間成本是指生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)的成本，中間效益則是有利于生產(chǎn)其他產(chǎn)品的利益。如天氣預(yù)報，對于航運業(yè)來說，屬于中間效益，對于外出旅游的人來說，則屬于最終效益。

E．內(nèi)在的或外在的成本、效益。內(nèi)在的成本、效益是指在支出計劃實施的管轄范圍之內(nèi)所產(chǎn)生的成本或效益，外在成本、效益是指在支出計劃的實施范圍之外所產(chǎn)生的成本、效益。例如，一項龐大的防洪計劃，可能涉及廣大的鄰近地區(qū)，因而造成所謂的外溢效果。這項防洪計劃的內(nèi)在和外在的成本、效益均應(yīng)包括在成本、效益的分析中。

（2）成本和效益的衡量。成本、效益的衡量方法有三種：

A．財務(wù)分析法。即用市場價格推算其成本和獲利能力，目的是要確定執(zhí)行支出項目所能得到的利潤和償債能力。

B．經(jīng)濟分析法。即以效率為目標(biāo)的“影子價格”，推算其成本、效益，用以反映真實的社會成本和社會效益，排除市場價格可能造成的假象，解決對沒有市場價格的成本、效益進(jìn)行衡量的問題，目的在于衡量支出項目對整個國民經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響。例如，環(huán)境的污染和破壞，對社會來說是一種經(jīng)濟成本，但在財務(wù)上來說，可能并沒有花費什么。

C．社會分析法。即以所謂的社會“影子價格”推算其成本和效益，目的在于增進(jìn)社會福利。所謂社會的“影子價格”除了考慮“效率”目標(biāo)外，還考慮“公平”目標(biāo)，這樣的“影子價格”叫做“社會價格”，它區(qū)別于僅與“效率”目標(biāo)有關(guān)的影子價格。但是，要確定社會價格是相當(dāng)困難的，因為這需要確定不同收入集團(tuán)的相對消費值。

所謂“影子價格”，指的是對于不能如實反映商品與勞務(wù)的市場價格進(jìn)行調(diào)整以后而產(chǎn)生的可以代表其成本的真正價格。例如，在市場上以壟斷價格出售商品和勞務(wù)時，其利潤會高于平均利潤，這種額外利潤不過是他人的損失，并不代表社會效益的增加，因此應(yīng)從市場價格中排除，這時的“影子價格”低于市場價格。當(dāng)然，在有些情況下，“影子價格”會高于市場價格。

（3）成本、效益的折現(xiàn)。逐筆衡量出每一項成本和效益之后，還存在一個時間上的可比性問題，即今年的1萬元與明年或后年的1萬元雖然數(shù)量相同，但二者是不能直接比較的。因為今年的1萬元經(jīng)過一、兩年后會生出利息或股息，這筆利息或股息就是這筆錢的機會成本。西方國家中流行一句話是“不賺就是賠”，把錢閑置起來，就是喪失了賺錢機會，付出了成本。成本、效益分析中的成本、效益指的是資源被有效使用時而產(chǎn)生的價值。因此，今年的1萬元的價值必定大于明年的1萬元，更大于后年的1萬元。由此可見，這里有個時間問題。必須將明年、后年的1萬元折成今年的錢，比如說是9000元、8000元，然后才可能進(jìn)行比較，所以就產(chǎn)生了如何折現(xiàn)的問題。

任何一個工程在其建設(shè)過程中，特別是投產(chǎn)之后，每年都有相應(yīng)的成本、效益。西方經(jīng)濟學(xué)家把同期的成本和效益的代數(shù)和稱為凈效益，即扣除成本之后的效益。由此，對成本和效益的折現(xiàn)，可以簡略為凈效益化的折現(xiàn)，凈效益的折現(xiàn)公式如下：

式中：PV——凈現(xiàn)值

　　　B——效益

　　　C——成本

　　　B－C——凈效益

　　　i——折現(xiàn)率

為了便于項目選擇，以C0表示在期初（投產(chǎn)前）計算出的對該計劃所投下的總成本，以W0表示生產(chǎn)期間所產(chǎn)生的凈收益現(xiàn)值。

（4）折現(xiàn)率的選擇。由于政府支出來自于私人部門，所以政府部門使用資金的成本應(yīng)是私人部門的機會成本。正因為如此，我們認(rèn)為，成本—效益分析中的折現(xiàn)率可有如下三種選擇：

A．私人部門的稅前收益率。假定私人投資的最后1000元的收益率為16%，如果政府為實施某一項目從私人部門拿走相應(yīng)資金，從而使私人部門的投資相應(yīng)減少。所以，社會將因損失私人資本可產(chǎn)生160元的收益。因此，政府該項目的機會成本是私人部門16%的收益率。

B．私人部門的稅后收益率。與上述假定相反，政府項目的某些資金籌集，也可能以私人部門減少消費而不僅僅是減少投資為代價。那么，消費的機會成本是多少呢？若要將50%的收益率上繳國家，多消費1元錢，放棄的僅僅是8%的稅后收益率。也就是說，由減少消費所籌集的資金，應(yīng)按稅后收益率貼現(xiàn)。

C．私人部門稅前收益率和稅后收益率的加權(quán)平均數(shù)。政府所籌集的資金可能部分來自私人消費，部分來自私人投資，因而一個自然的解決辦法是使用稅前和稅后收益率的加權(quán)平均數(shù)。稅前收益率的權(quán)數(shù)是來自私人投資的資金比重，稅后收益率的權(quán)數(shù)為來自消費的資金比重。在上述例子中，如果1／4來自私人投資，3／4來自私人消費，則政府部門使用這部分資金的成本為10%（1／4×16%＋3／4×8%）。

（5）項目選擇。對成本、效益折現(xiàn)后，可通過下列方法確定項目的可行性：

A．以W0／C0代表效益／成本比率，該比率大于或等于1，該項目可行。

B．令現(xiàn)值凈額為零，于是：0＝－C0＋W0

從這個公式中，可求出內(nèi)部收益率。如果內(nèi)部收益率大于我們選取的折現(xiàn)率，該項目可行。

C．在某些情況下，特別是在未來風(fēng)險很大的場合，支出計劃要考慮W0－C0＝0所需時間的長短即還本期限，還本期短的支出計劃優(yōu)于還本期長的。

（6）成本—效益分析法的用途。成本—效益分析能夠為政府支出提供科學(xué)的決策工具，但是成本—效益分析僅適用于：防洪、電力生產(chǎn)、郵政、一些運輸和娛樂設(shè)施。對政府活動的許多其他領(lǐng)域則不適用，如國防、太空研究、對外援助、警察保護(hù)等就不能進(jìn)行成本—效益分析。

（三）最低費用選擇法和公共勞務(wù)收費法

由于成本—效益分析法用途的限制，財政學(xué)家創(chuàng)造了最低費用選擇法和公共勞務(wù)收費法。

1．最低費用選擇法

最低費用選擇法也起源于美國，是對成本—效益分析法的補充。所謂最低費用選擇法，就是根據(jù)國家要舉辦的某項事業(yè)，提出若干實現(xiàn)目標(biāo)的方案，通過分析對比各備選方案的全部預(yù)期成本（現(xiàn)值），然后選擇用費用最低的達(dá)到目標(biāo)的方案。

最低費用選擇法與成本—效益分析法的主要區(qū)別是：前者不用貨幣計量備選的財政支出方案的社會效益，只計算備選方案的有形費用。

2．公共勞務(wù)收費法

所謂公共勞務(wù)收費法是把商品買賣的原則引申運用到一部分“公共勞務(wù)”的提供和使用中去，通過制定和調(diào)整“公共勞務(wù)”的價格，使“公共勞務(wù)”得到最有效、最節(jié)約的使用，以達(dá)到提高財政支出效益的目的。所謂“公共勞務(wù)”是指國家機構(gòu)為行使其職能而開展的各項工作，包括軍事工作、行政工作、城市供水工作、建設(shè)和維修道路的工作、建設(shè)和維修國家公園的工作、住宅供應(yīng)工作和郵電工作等。

公共勞務(wù)收費法和成本效益分析法以及最低費用選擇法的目的是一致的，都是為了提高財政支出的效益。公共勞務(wù)收費法和上述兩種方法的不同之處是其要旨不在于選擇項目，而是通過國家制定的在“公共勞務(wù)”提供上的價格政策，用定價、收費的方法，達(dá)到提高支出效益的目的。國家對“公共勞務(wù)”的定價，可以采取免費或低價、平價和高價等四種不同的價格政策。

（1）免費或低價提供“公共勞務(wù)”，可以促進(jìn)公眾對該項“公共勞務(wù)”的最大限度地使用，使其社會效益極大化。這種價格政策，一般適用于那些從國家和民族利益出發(fā)，要求在全國范圍內(nèi)普遍使用，但公眾可能尚無此覺悟，不能自覺去使用的“公共勞務(wù)”，如強制義務(wù)教育、強制計劃免疫等。但是，免費和低價的價格政策，可能會導(dǎo)致公眾對“公共勞務(wù)”的浪費。

（2）平價的價格政策，可以使提供“公共勞務(wù)”所耗費的人力和物力得到相應(yīng)的補償。這種價格政策，一方面能促使公眾節(jié)約使用“公共勞務(wù)”；另一方面，能使“公共勞務(wù)”得到進(jìn)一步發(fā)展。一般適用于從國家和民族的利益來看，無需特別鼓勵使用，也不必特別加以限制使用的“公共勞務(wù)”，如公園、公路、鐵路、醫(yī)療、郵電等。

（3）高價的價格政策，可以有效地限制“公共勞務(wù)”的使用，還可以為國家財政提供額外的收入。因而，這種價格政策一般適用于從國家和民族利益來看，必須限制使用的“公共勞務(wù)”。這種價格政策有“寓禁于賣”的作用。

【注釋】

[1]［美］哈維·S．羅森著，趙志耘譯：《財政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第10～11頁。

[2]根據(jù)［美］哈維·S．羅森著，趙志耘譯：《財政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第10～11頁；［美］杰弗里·薩克斯著，費方域譯：《全球視角宏觀經(jīng)濟學(xué)》，上海三聯(lián)出版社，第281頁的資料整理而得。

[3]張倫?。骸稄亩愂找暯强崔D(zhuǎn)變政府職能》，載《稅務(wù)研究》2004年第3期，第19頁。

[4]李安澤：《關(guān)于政府采購合理規(guī)模的分析》，載《財政與稅務(wù)》2004年第7期，第66～67頁。