21世紀(jì)初,治理理論被引入我國,意味著政府對于社會管理的重心正在發(fā)生改變:從統(tǒng)治走向治理,從“善政”走向“善治”。而善治的本質(zhì)特征被認(rèn)為是政府與公民社會對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系,是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)。^[1]2013年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全新的政治理念,區(qū)別于“國家統(tǒng)治”與“國家管理”,它將增進公共利益與維護公共秩序放在了同等重要的位置。對于中國的政治發(fā)展,乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說,具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實意義。^[2]

國家治理體系和治理能力指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體,推進國家治理體系的現(xiàn)代化與增強國家的治理能力,是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系,才能提高國家的治理能力;反之,只有提高國家治理能力,才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。^[3]作為國家國體和根本制度實現(xiàn)的途徑,國家治理顯然包含著其他方面的治理,因此,國家治理與政府治理、社會治理之間的關(guān)系,是包含與被包含的關(guān)系。^[4]

治理能力現(xiàn)代化是把治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力,發(fā)揮治理體系功能,提高公共治理能力。治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系,硬件與軟件的關(guān)系。^[5]國家治理能力現(xiàn)代化意味著以治理主體為軸心,其中社會主體積極有為意味著各種社會組織活力得到發(fā)揮。^[6]

國家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的多主體之間共存共生、互動合作等已成為社會共識^[7],這要求政府必須具備或擁有一種政策引導(dǎo)和社會協(xié)同的能力,全面激發(fā)各類社會主體的積極性和創(chuàng)造力,讓市場、社會、民眾等多元力量都參與國家的治理實踐,實現(xiàn)不同領(lǐng)域力量的均衡、功能的互補、利益的互惠。^[8]

城市是現(xiàn)代社會經(jīng)濟活動高度集聚的區(qū)域及按照行政區(qū)劃確定的行政區(qū)域,同時,城市基層社會是整個國家社會經(jīng)濟運行和管理的重要基礎(chǔ),因此,推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義,并且是最為主要的組成部分。20世紀(jì)80年代后,隨著新公共管理理論的風(fēng)行,“治理”的概念得到學(xué)界的青睞。聯(lián)合國全球治理委員會把“治理”界定為“個人和各種公共或私人機構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和”。^[9]雖然到目前為止,學(xué)術(shù)界對“治理”內(nèi)涵的理解仍然存有差異,但一個基本的共識已經(jīng)初步形成,即:在當(dāng)今社會,除政府以外,社會的其他正式或非正式組織都可以作為主體發(fā)揮維持社會秩序、調(diào)節(jié)社會運行、管理社會活動等作用。

根據(jù)學(xué)術(shù)界關(guān)于“治理”的共識性內(nèi)涵,城市治理可以理解為是城市政府與非政府部門相互合作促進城市發(fā)展的過程,其實質(zhì)是在城市發(fā)展的復(fù)雜環(huán)境中,政府與其他組織及廣大市民通過充分的合作,共同參與城市發(fā)展和管理。2012年11月,江蘇省南京市人大常委會通過的《南京市城市治理條例》第二條明確:本條例所稱城市治理,是指為了促進城市和諧和可持續(xù)發(fā)展,增進公眾利益,實行政府主導(dǎo)、公眾參與,依法對城市規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應(yīng)急處置等公共事務(wù)和秩序進行綜合服務(wù)和管理的活動。這一表述,使實踐中對城市治理概念的內(nèi)涵和邊界更為具體和明確。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角下,城市治理現(xiàn)代化可以理解為綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等多種手段,完善法制環(huán)境,健全市場體制,調(diào)動社會各個層面的力量共同參與,形成政府、市場、社會等多元主體合作的治理機制,形成法治完備、行政高效、自治發(fā)達(dá)、科學(xué)智能的治理格局,不斷提高法治化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、包容化服務(wù)和管理水平。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次單獨提到“城管”,提出要“理順城管執(zhí)法體制,提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。城管執(zhí)法是城市基層治理的重要內(nèi)容,這意味著在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角下,城管具有更為突出的地位和更為重要的作用。當(dāng)前,城管的職能已覆蓋衛(wèi)生、工商、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、拆遷等諸多領(lǐng)域,幾乎涵蓋社會公眾生活的方方面面。這其中涉及復(fù)雜的利益博弈和權(quán)責(zé)歸屬,如果不能在各方訴求之間找到均衡點,勢必會影響城市基層治理的水平。

近年來,城管執(zhí)法中暴露出的諸多問題,引發(fā)了社會公眾的不滿情緒。如:不斷出現(xiàn)的暴力執(zhí)法事件,使城管部門儼然成為以暴制暴的代表;選擇性執(zhí)法,損害了城管部門作為政府部門的公信力;臨時工執(zhí)法,讓城管部門的執(zhí)法正當(dāng)性遭受質(zhì)疑;目光執(zhí)法,使城管部門的治理手段受到嘲諷;體驗執(zhí)法,使城管部門的執(zhí)法嚴(yán)肅性飽受猜疑,同時腐敗問題更使城管執(zhí)法步履維艱。^[10]城管執(zhí)法屢屢成為社會輿論的焦點,暴露出目前的城市管理存在著諸多體制機制痼疾:城管沒有全國統(tǒng)一的法律條文、統(tǒng)一的管理部門、統(tǒng)一的管理模式、統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的管理隊伍,甚至在執(zhí)法過程中城管要“借法執(zhí)法”等,足以說明城管執(zhí)法確實不能適應(yīng)現(xiàn)代城市治理的需要,城管執(zhí)法存在制度上的缺陷,而這種缺陷已非城管部門自身所能解決。

因此,必須按照“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革思維,全面分析城管執(zhí)法所存在的制度性缺陷,在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角下,在城市治理空間下加快城管體制的整體改革和全面轉(zhuǎn)型。