二、上移投入重心

我國實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制以后，縣級財政投資壓力得到部分緩解，但壓力仍然很大。

2001年國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出，要建立“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)、健康發(fā)展。2002年國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》提出，要完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證農(nóng)村義務(wù)教育投入。2003年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》提出，落實農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，加大投入，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在具體的經(jīng)費(fèi)保障方面也做出明確規(guī)定，分別對各級政府的投資責(zé)任進(jìn)行了劃分。但是從一系列文件的具體規(guī)定和要求來看，主要是對縣級財政的投入責(zé)任給予了特別強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)縣級政府的投資主體責(zé)任。

1．關(guān)于教師工資

相關(guān)文件提出確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放是地方各級人民政府的責(zé)任，要逐步建立和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工工資保障機(jī)制?？h級人民政府要強(qiáng)化對教師工資的管理，從2001年起，將農(nóng)村中小學(xué)教師工作的管理上收到縣。為此，原鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政收入中用于農(nóng)村中小學(xué)教職工工資發(fā)放的部分要相應(yīng)劃撥上交到縣級財政，并按規(guī)定設(shè)立“工資資金專戶”。按照省級人民政府核定的教職工編制和國家統(tǒng)一規(guī)定的工資項目和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本級財力和上級給予的轉(zhuǎn)移支付資金，將農(nóng)村中小學(xué)教職工工資全額納入本級財政預(yù)算，通過銀行按時足額發(fā)放。安排使用上級的工資性轉(zhuǎn)移支付資金、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金和一般性轉(zhuǎn)移支付資金，首先要用于保證農(nóng)村中小學(xué)教職工工資。

2．關(guān)于危房改造和建設(shè)投入

縣級人民政府要將新增危房的改造列入本級事業(yè)發(fā)展計劃，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，確保及時消除新增危房。財力較好的縣級人民政府要設(shè)立農(nóng)村中小學(xué)危房改造專項資金。農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)一步發(fā)展所需的校舍建設(shè)項目，由縣級人民政府列入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，經(jīng)省級人民政府審批后，由省、地(市)、縣級人民政府多渠道建設(shè)資金。農(nóng)村中小學(xué)購置教學(xué)儀器和圖書資料所需經(jīng)費(fèi)，由縣級人民政府安排。

3．關(guān)于公用經(jīng)費(fèi)投入

縣級人民政府要按照省級人民政府核定的農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和定額，統(tǒng)籌安排，予以保證。經(jīng)濟(jì)和財力較好的縣，標(biāo)準(zhǔn)和定額可以適當(dāng)提高。農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)資金來源除學(xué)校按規(guī)定向?qū)W生收取的雜費(fèi)外，其余部分由縣、鄉(xiāng)兩級人民政府預(yù)算安排，雜費(fèi)收入要全部用于學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)開支。

“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育投資體制突出強(qiáng)調(diào)了縣級政府的投入主體責(zé)任。雖然“以縣為主”較過去的模式具有明顯的優(yōu)勢，但是我國相當(dāng)一部分縣級政府缺乏足夠的財力，財力規(guī)模相對較小，財政自給率^[27]不高，財政面臨一定的困難。

在“以縣為主”的體制下，縣級財政壓力增大使得統(tǒng)管義務(wù)教育的能力相對較弱，管理體制的調(diào)整不能解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量不足的問題，僅僅依靠縣級財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)來加大對義務(wù)教育的投入不能滿足教育需求。再加上相關(guān)文件和法規(guī)并未對中央和省級財政的投資責(zé)任進(jìn)行硬性規(guī)定，只是模糊地提出上級財政通過轉(zhuǎn)移支付支持財政困難縣，這種規(guī)定導(dǎo)致約束力相對較弱，隨意性較大。

2005年國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》提出，進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對各級財政投資主體的農(nóng)村義務(wù)教育投入責(zé)任進(jìn)行了劃分。雖然繼續(xù)實行“以縣為主”的管理體制，但是對投資體制進(jìn)行了調(diào)整，實行各級財政共同投資的體制。在各投入主體中，中央政府承擔(dān)一定比例的投入，這使得縣級財政的投入壓力得到部分緩解。但是，在目前財政體制基本格局不變，省級政府統(tǒng)籌制定省及以下政府的農(nóng)村義務(wù)教育投資比例的情況下，縣級財政的壓力仍然很大。2006年各級財政共安排新機(jī)制經(jīng)費(fèi)(包括免除學(xué)雜費(fèi)資金、補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)資金、校舍維修改造長效機(jī)制資金、免費(fèi)提供教科書資金和寄宿生生活補(bǔ)助資金等)166億元，其中中央資金106億元(含農(nóng)村中小學(xué)特設(shè)教師崗位專項資金)、地方資金60億元。地方資金中，省級33億元、市級6億元、縣級21億元。省級財政負(fù)擔(dān)了地方資金的55%，市級財政負(fù)擔(dān)了10%，縣級財政負(fù)擔(dān)了35%，而這些資金中沒有包括教師工資，這部分資金在現(xiàn)有體制下主要是“以縣為主”。因此，加上這部分資金，縣級財政負(fù)擔(dān)的資金比例要大于35%。^[28]

此外，縣級財政除了縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入之外，還主要地承擔(dān)著非義務(wù)教育階段的高中教育、學(xué)前教育、中等職業(yè)教育和成人教育的投入責(zé)任。這更增加了縣級財政的負(fù)擔(dān)。

綜上所述，在國家實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障新機(jī)制后，中央和省級財政承擔(dān)了更多的農(nóng)村教育投入責(zé)任，在一定程度上緩解了縣級財政的教育投入負(fù)擔(dān)。但目前體制下，縣級財政特別是中西部地區(qū)的縣級財政仍然比較困難，教育投入的壓力較大。鑒于中央財政明顯強(qiáng)于地方財政、上位財政強(qiáng)于下位財政的實際情況以及基礎(chǔ)教育產(chǎn)品的廣泛外溢性，增加縣域教育經(jīng)費(fèi)投入的主體重心應(yīng)該進(jìn)一步上移至“以省為主”，中央財政承擔(dān)起更多的投入責(zé)任。如此，縣域教育均衡發(fā)展才有更加可靠的經(jīng)費(fèi)投入保證，縣域教育均衡發(fā)展的步伐才能大大加快。