歸口管理與請示報告制度_當(dāng)代中國公共行政的組織基礎(chǔ)——組織社會學(xué)視野的分析

前面論述的黨的政治整合手段主要是在思想、組織方面，除了這些方面，黨進(jìn)行政治整合的其他重要手段還體現(xiàn)在工作管理中。這些手段主要包括歸口管理、請示報告制度和計劃經(jīng)濟(jì)。這些手段是黨用來管理國家經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的基本工具，它們涉及管理的科學(xué)分工、管理的上下級聯(lián)系以及經(jīng)濟(jì)體制的選擇等問題。黨從基本的價值原則出發(fā)，根據(jù)其政治和行政需要，建立了這些幫助黨有效地控制和管理國家經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的技術(shù)手段，以及一種新的工作傳統(tǒng)和制度習(xí)慣。下面主要論述前兩種技術(shù)手段。

歸口管理

黨組織為什么必須建立事務(wù)管理中的歸口管理制度呢？這是“因為黨必須實現(xiàn)自我規(guī)定的目標(biāo)，所以就建立了滿足黨的戰(zhàn)略重點先后次序的歸口管理制度，這些重點是諸如就業(yè)、投資、工資、外貿(mào)、教育等政治、經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)定期做出的決定。這些責(zé)任分配給權(quán)力等級體系中不同層級的黨組織，賦予了這些組織的成員進(jìn)行干預(yù)、提出建議、制訂計劃草案以及促使國家等級體系里的相應(yīng)官員負(fù)起責(zé)任，而不論執(zhí)行這些事務(wù)的組織類型如何均如此”^[71]。通過這種體制，黨介入了非黨組織的各種日?；顒又?。

黨組織最先并沒有明確建立與政府結(jié)構(gòu)的對口機(jī)構(gòu)，歸口管理主要是政務(wù)院的一種管理方式，按照當(dāng)時的說法叫做：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理”。1954年國務(wù)院常務(wù)會議通過的《國務(wù)院關(guān)于各省人民委員會設(shè)置工作部門和辦公機(jī)構(gòu)的決定》，按照國務(wù)院的組織結(jié)構(gòu)模式對省級政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重新組合，從而形成完整的從中央到地方機(jī)構(gòu)對口設(shè)置的組織框架。規(guī)定要求設(shè)置各種工作部門，同時要求設(shè)置若干辦公室，大體可設(shè)五至七個。辦公室可分為：（1）政法辦公室，俗稱“政法口”；（2）文教辦公室，俗稱“文教口”；（3）工業(yè)辦公室，俗稱“工交口”；（4）財糧貿(mào)辦公室，俗稱“財貿(mào)口”；（5）農(nóng)林水辦公室，俗稱“農(nóng)林口”^[72]。同樣，當(dāng)時對中央財經(jīng)委員會的部門結(jié)構(gòu)也按照歸口管理的方法進(jìn)行重組，把中央財經(jīng)委員會領(lǐng)導(dǎo)的21個部和直屬局按性質(zhì)劃分五攤來管。薄一波回憶說：“高崗任中央人民政府計劃委員會主席，分管工業(yè)……鄧小平同志任政務(wù)院副總理，兼管交通運輸；鄧子恢同志任國家計委副主席，分管農(nóng)、林業(yè)、水利；饒漱石任中央組織部長，分管勞動部的工作；財政金融貿(mào)易，仍由陳云同志主管……五個方面的工作是相對獨立的，帶共同性的問題舉行聯(lián)席會議解決，當(dāng)時大家把它稱作‘五口通商’?！?sup>[73]歸口管理對加強政府的協(xié)調(diào)和提高政府的效率產(chǎn)生了重要的作用。

這種管理模式被用到黨政關(guān)系中是在1958年。1958年1月的南寧會議和3月的成都會議上，毛澤東多次嚴(yán)厲批評八大確定的“反冒進(jìn)”路線，把問題提到“冒進(jìn)”是馬克思主義，“反冒進(jìn)”是非馬克思主義的高度。在接下來的中央三次會議上，主張“反冒進(jìn)”的周恩來作了“深刻”檢查。6月10日，中國共產(chǎn)黨中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政治、外事、科學(xué)、文教小組的通知》。通知指出，這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，各組組長如下：財經(jīng)小組為陳云；政法小組為彭真；外事小組為陳毅；科學(xué)小組為聶榮臻；文教小組為陸定一。這一決定標(biāo)志著黨對政府權(quán)力的高度控制，一元化的黨政不分的集權(quán)體制被牢固確立。黨委通過分口管理體制對政府相關(guān)口的工作進(jìn)行直接的領(lǐng)導(dǎo)和控制，有的甚至是取代。行政管理中重大問題的拍板權(quán)都掌握在分管的書記手中^[74]。從這個時期開始的一段較長的時間內(nèi)，中國的政治體制一直存在嚴(yán)重的黨政不分問題。

直到改革開放時期，黨政關(guān)系問題才被提到重要的議事日程上來，如何調(diào)整過去混亂的黨政體制成為當(dāng)時一個重要的問題。鄧小平提出：“黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程?！?sup>[75]他認(rèn)為，“中央一部分領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨、管路線、管方針、管政策。這樣做，有利于加強和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作?！?sup>[76]這一時期黨的組織結(jié)構(gòu)開始從直接的經(jīng)濟(jì)社會管理對口機(jī)構(gòu)模式轉(zhuǎn)向?qū)φ?、組織、宣傳等方面的宏觀管理模式，在具體行政事務(wù)中政府獲得了更大的自主權(quán)，可以在相對較大的空間里行使行政的執(zhí)行權(quán)力。在隨后的社會發(fā)展過程中，隨著經(jīng)濟(jì)自由體制的逐漸成熟，政府獲得管理權(quán)力越來越多，黨越來越集中在對重大事項和組織思想制度方面的控制上。

但是，黨對政府宏觀的控制并沒有因為管理模式的變化而發(fā)生根本的改變。黨對政府的歸口管理模式基本原則還在發(fā)揮作用，不過是具體細(xì)致的歸口管理模式向宏觀總體上的歸口管理模式轉(zhuǎn)變了。黨委會體制是中國共產(chǎn)黨對當(dāng)前社會進(jìn)行整合的主要制度，黨委會（尤其是黨的常務(wù)委員會）是中國共產(chǎn)黨發(fā)揮權(quán)力功能的組織形式。在黨委會中，黨的書記和相應(yīng)的副書記都負(fù)責(zé)了相關(guān)的對口事務(wù)，每一個書記都有專門的職責(zé)，而這些職責(zé)恰恰關(guān)照了政治與行政事務(wù)的各個方面。比如書記負(fù)責(zé)全面的協(xié)調(diào)和規(guī)劃工作，作為行政首腦的第一副書記負(fù)責(zé)具體的行政執(zhí)行工作，而其他的副書記有的負(fù)責(zé)宣傳工作、有的負(fù)責(zé)組織工作、有的負(fù)責(zé)群眾、社團(tuán)等工作^[77]，各負(fù)其責(zé)，將社會事務(wù)基本上整合在黨委會體制中，而黨委會成為最重要的決策創(chuàng)制、提議和決議機(jī)構(gòu)^[78]。這種新的模式更加注重政治與行政的分工協(xié)調(diào)。負(fù)責(zé)政治的執(zhí)政黨主要管理宏觀的政治、組織、意識形態(tài)方面的工作，對社會進(jìn)行總體的調(diào)控和協(xié)調(diào)，對政府進(jìn)行重大政治事項和組織人事上的控制，以保證黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是這一體制的設(shè)置在具體運行中卻經(jīng)常發(fā)生位移的現(xiàn)象，也就是說黨的宏觀調(diào)控經(jīng)常會變成具體調(diào)控，黨的重大事項決策權(quán)力很容易變成次重大事項、甚至是次要事項的決策權(quán)。黨對政府權(quán)力的集中在正式制度空間不足的情況下，會采取非制度化形式出現(xiàn)，通過非正式?jīng)Q策機(jī)制來實現(xiàn)對政府的控制，減弱行政機(jī)構(gòu)的自主性權(quán)力^[79]。在很多地方，如果正式制度效力不足，非正式制度將會發(fā)揮更加重要的作用，甚至導(dǎo)致新的黨政不分的現(xiàn)象產(chǎn)生。

請示報告制度

請示報告制度是中國共產(chǎn)黨建立的一項重要制度，主要是針對下級單位如何執(zhí)行上級單位乃至黨中央的決策來制定的。這項制度的目的在于保證黨中央對全國政策制定和執(zhí)行的全盤控制與協(xié)調(diào)，保證黨的方針政策不折不扣地得到執(zhí)行，從而實現(xiàn)黨制定的宏偉目標(biāo)。請示報告制度主要是規(guī)范下級單位的，要求下級單位在作出重大的決定時，必須向上級單位乃至黨中央請示報告，只有在得到上級組織批準(zhǔn)的情況下，才可以付諸實施。如果違反政策規(guī)定，堅持將部門或者地方制定的政策付諸執(zhí)行，那么就違反了黨的紀(jì)律法規(guī)，將要受到嚴(yán)厲的批評和懲罰。從這個意義上說，請示報告制度應(yīng)該屬于紀(jì)律控制的范疇。

請示報告制度較早在新中國成立前夕建立。1948年1月，毛澤東在《關(guān)于建立報告制度》中指出：“我們所以規(guī)定這項政策性的經(jīng)常的綜合的報告和請示的制度，是因為黨的第七次全國代表大會以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不認(rèn)識事先或事后向中央作報告并請求指示的必要和重要性，或僅僅作了一些技術(shù)性的報告和請示，以致中央不明了或者不充分明了他們重要的（不是次要的或技術(shù)性的）活動和政策的內(nèi)容，因而發(fā)生了某些不可挽救的、或難以挽救的、或能夠挽救但已受了損失的事情。而那些事前請示、事后報告的中央局或分局，則避免了或減少了這樣的損失。從今年起，全黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，必須改正對上級事前不請示、事后不報告的不良習(xí)慣?！?sup>[80]這個指示還規(guī)定了書記負(fù)責(zé)（自己動手，不要秘書代勞）每兩個月向中央和中央主席作一次綜合報告以及各野戰(zhàn)軍首長和軍區(qū)首長每兩個月要作一次政策性的綜合報告和請示兩項重要內(nèi)容。幾個月后（1948年9月），西柏坡會議上正式通過了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》。決議強調(diào)要加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織紀(jì)律性，克服無紀(jì)律狀態(tài)和無政府狀態(tài)，克服地方主義和游擊主義，將一切可能和必須集中的權(quán)力集中于中央和中央代表機(jī)關(guān)手里，以便達(dá)到全黨全軍在方針、政策、行動上的完全一致^[81]。這一時期建立請示報告制度的主要動力是為了保持軍事指揮上的高度一致，以保證解放戰(zhàn)爭的最后勝利。這一制度加強了黨內(nèi)和軍內(nèi)的紀(jì)律性，極大地提高了軍隊的戰(zhàn)斗力。

而黨和政府內(nèi)部的請示報告制度是在新中國成立后幾年建立的。1953年，政務(wù)院沒有經(jīng)過中央討論，沒有請示毛澤東就批準(zhǔn)了財政部提出的修正稅制方案。這一方案在社會上引起了強烈的反響，毛澤東因此給予了強烈的批評，批評新稅制“事先沒有報告中央”。主要負(fù)責(zé)這項工作的薄一波后來不得不作了自我批評^[82]。1953年3月10日中國共產(chǎn)黨中央發(fā)布《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》標(biāo)志黨和政府請示報告制度的建立。這一文件規(guī)定了政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行。政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經(jīng)常、直接的領(lǐng)導(dǎo)。1954年5月19日，《人民日報》發(fā)表社論《健全請示報告制度》，強調(diào)要認(rèn)真貫徹黨的請示報告制度，這是保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的一個必要條件。這一制度一經(jīng)建立就迅速地加強了黨中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)，成為高度集中體制得以建立的重要背景。這一制度一直延續(xù)下來，直到今天還在發(fā)揮重要作用。

當(dāng)前，可以說黨的每一個亞組織與政府部門都遵守著與中央保持一致的請示報告制度，組織內(nèi)部并且都有細(xì)化的請示報告制度規(guī)定。這一制度已經(jīng)成為保證黨組織內(nèi)部、黨與政府之間建立密切關(guān)系必不可少的要件。黨通過它來領(lǐng)導(dǎo)下級組織和政府的工作，通過事前請示確保對重大決策的了解知情與控制決定權(quán)，保證中央確定的統(tǒng)一方向得到正確遵守；通過事后的報告確保對下級組織和政府工作情況的了解，并進(jìn)行必要的監(jiān)督與指揮。1996年制定的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》中明確地規(guī)定了地方黨委向中央請示報告的責(zé)任：地方黨委要以黨的委員會名義向上級黨組織請示、報告工作，向所屬黨組織發(fā)布指示、通知、通報，制定以黨的委員會名義發(fā)出的其他重要文件；每年必須向上級組織作一次全面工作情況報告；執(zhí)行中央和上級組織某項重要決定的情況要進(jìn)行專題報告；遇有突發(fā)性重大問題應(yīng)及時請示報告^[83]。這些規(guī)定基本上包括了地方黨組織的重要工作內(nèi)容，并且包括了報告的時間頻率和方式。通過這些規(guī)定，黨中央基本上可以高頻率、大范圍地了解地方黨委的工作情況。這一知情范圍既有全面工作的報告，又有專題報告以及突發(fā)的重大事項的報告。除了工作匯報以外，代表地方黨組織最高組織活動的黨的代表大會的召開也必須向上級組織請示報告。有的地方規(guī)定召開黨的代表大會要請示報告三次，三次的內(nèi)容分別是報告開會時間和大會議程，代表名額及構(gòu)成比例；黨委會和紀(jì)律檢查委員會及其常委會組成人員候選人預(yù)備人選；選舉結(jié)果等^[84]。這一規(guī)定將召開代表大會的主要方式、大會內(nèi)容和結(jié)果都明確了，將地方黨組織的最重大的組織活動置于上級組織的領(lǐng)導(dǎo)與控制之下。

黨同時也對政府作了必須向其請示報告的規(guī)定。下面是一個縣級政府必須向縣委報告的具體內(nèi)容。

（1）在貫徹執(zhí)行黨和國家方針、政策中所制定的重要具體政策和規(guī)定；

（2）經(jīng)濟(jì)體制重大改革和國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的重大措施；

（3）全縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃、長遠(yuǎn)規(guī)劃和財政預(yù)算、決算及其重大調(diào)整；

（4）上級國家行政機(jī)關(guān)召開的涉及重要方針、政策的會議情況和貫徹意見；

（5）管理體制重大改革，各工作部門、直屬機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村行政區(qū)的設(shè)立、調(diào)整、合并、撤銷、行政區(qū)劃變動及名稱更改；

（6）政府系列屬縣委管理干部的獎懲；

（7）涉及全縣范圍內(nèi)的廣大人民切身利益的其他重大行政措施和工作部署^[85]。

以上7條請示內(nèi)容涉及縣級政府對上級政府政策的執(zhí)行、本地制定的規(guī)劃和預(yù)算、重大措施、行政區(qū)劃的變更、干部的管理等方面，可以說基本上概括了縣級政府的主要工作內(nèi)容?？h級政府對行政管理工作有創(chuàng)制權(quán)和管理權(quán)，但是必須接受縣委的領(lǐng)導(dǎo)，而接受領(lǐng)導(dǎo)具體表現(xiàn)為主要工作必須向縣委請示報告。所以，在具體的行政管理工作中，縣委和縣政府是一種以縣委為核心的互相協(xié)調(diào)的關(guān)系^[86]。

因為黨與政府之間的法理關(guān)系是平行的，所以這種同級之間請示報告的關(guān)系往往不是很明顯。地方可以通過召開黨的會議或者黨政聯(lián)席會議，進(jìn)行重大事項的決策，直接實施黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)。所以在這一環(huán)節(jié)上，政府對黨的請示實際上都減少了很多?？臻g上的近距離和組織關(guān)系上的重疊使得同級組織之間的請示報告制度運用空間不大。因此，請示報告制度主要是用在下級機(jī)構(gòu)與上級組織的工作關(guān)系中。上級政府是地方政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，它們并不和地方政府處在同一個地方，不能夠及時、準(zhǔn)確地監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)地方的工作，所以必須依靠請示報告制度才可以將地方的政策和具體工作策略納入其監(jiān)督范圍中來。下級組織在具體執(zhí)行請示報告制度中，往往存在兩種傾向：一種是什么都離不開上級的依賴性請示、另一種是不請示、擅自做主。這兩種傾向都是不符合黨的請示報告制度的。黨的請示報告制度要求既要保證黨的民主集中制的貫徹執(zhí)行，又要保證地方政府的積極主動性與工作活力^[87]。依賴性請示加強了上級組織對地方的監(jiān)控，但是完全依賴于請示和報告實際上將工作壓力交給了上級，造成“逆向性授權(quán)”。它使得上級政府不得不親自來管理具體細(xì)致的地方事務(wù)，不能更好地完成宏觀領(lǐng)導(dǎo)工作，這一行為方式也是地方推卸責(zé)任的一種手段。不請示就完全違背了黨的政策規(guī)定，擅自做主是違反黨的紀(jì)律的。所以正確的做法是選擇合乎規(guī)定的重大事項向上級請示報告，影響不大的具體細(xì)節(jié)工作可以由地方自主完成，不需要事事都請示報告。

請示報告制度是中國共產(chǎn)黨保證對政府和下級組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與整合的重要制度技術(shù)，利用這一技術(shù)中國共產(chǎn)黨從高層垂直領(lǐng)導(dǎo)著兩個龐大的科層體系，并引導(dǎo)著中國的公共行政工作。請示報告制度可以說是民主集中制的一種具體運用，是支撐行政集權(quán)體制的重要支柱。它從思想政治、組織人事、具體政策各方面為上級組織提供了進(jìn)入遠(yuǎn)距離的地方事務(wù)的渠道，提供了將最高中央的路線方針政策灌輸?shù)交鶎拥穆窂健?/p>

以上所述的種種政治整合手段有力地幫助了中國共產(chǎn)黨牢牢掌控科層體制，并通過科層體制來實現(xiàn)其政治目標(biāo)。無論從文化層面的意識形態(tài)、組織層面的人事安排和紀(jì)律約束，還是從工作行為層面的請示報告方面都加強了黨進(jìn)入政府的力量并擴(kuò)展了其范圍。那么，在這種多方位的政治整合下，科層制政府出現(xiàn)了什么特征呢？這種科層制政府表現(xiàn)出了什么樣的行為方式呢？下面我們接著分析這一問題。

【注釋】

[1]〔法〕莫里斯·迪韋爾熱：《政治社會學(xué)：政治學(xué)要素》，楊祖功、王大東譯，華夏出版社1987年版，第82頁。

[2]劉少奇：《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第575頁。

[3]〔法〕莫里斯·迪韋爾熱：《政治社會學(xué)：政治學(xué)要素》，楊祖功、王大東譯，華夏出版社1987年版，第93—94頁。

[4]中國社會科學(xué)院現(xiàn)代史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷次代表大會（新民主主義時期）》，中共中央黨校出版社1982年版，第23頁。

[5]毛澤東：《毛澤東文集》（第1卷），人民出版社1992年版，第94—95頁。

[6]毛澤東：《整頓黨的作風(fēng)》，載《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1992年版。

[7]《中共黨史上的80件大事（77）——“三講”教育》，人民網(wǎng)，http：／／www．people．com。

[8]周恩來：《在延安文藝工作座談會和故事片創(chuàng)作會議上的講話》（一九六一年六月十九日），周恩來：《周恩來選集》（上卷），中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編輯，人民出版社1980年版。

[9]〔美〕莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國及其發(fā)展：中華人民共和國史》，張瑛譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1992年版，第109頁。

[10]周恩來：《關(guān)于知識分子的改造問題》（一九五一年九月二十九日），載周恩來：《周恩來選集》（上卷），中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編輯，人民出版社1980年版。

[11]周恩來：《在中華全國文學(xué)藝術(shù)工作者代表大會上的政治報告》（一九四九年七月六日），載周恩來：《周恩來選集》（上卷），中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編輯，人民出版社1980年版。

[12]周恩來：《在全國高等教育會議上的講話》（一九五○年六月八日），載周恩來：《周恩來選集》（上卷），中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編輯，人民出版社1980年版。

[13]Shiping Zheng，Party Vs．Sate in Post－1949China：The Institutional Dilemma，Cambridge University Press，2000，p．17．

[14]《教育部關(guān)于加強高等學(xué)校思想政治教育網(wǎng)絡(luò)工作的若干意見》，教社政［2000］10號。

[15]黃百煉：《思想政治教育——素質(zhì)教育之魂》，《人民日報》2000年4月9日。

[16]周恩來：《關(guān)于知識分子問題的報告》（一九五六年一月十四日），周恩來：《周恩來選集》（上卷），中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編輯，人民出版社1980年版。

[17]《中共中央關(guān)于在縣級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部中深入開展以“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣”為主要內(nèi)容的黨性黨風(fēng)教育的意見》（1998年11月21日），人民網(wǎng)，http：／／www．people．com．cn／item／sj／wjjh／A101．html。

[18]林克：《毛澤東為學(xué)習(xí)雷鋒題詞的經(jīng)過》，《人民政協(xié)報》1997年11月12日。

[19]周恩來：《學(xué)習(xí)雷鋒》（一九六三年三月六日），載《周恩來選集》（上卷），中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編輯，人民出版社1980年版。

[20]〔法〕莫里斯·迪韋爾熱：《政治社會學(xué)：政治學(xué)要素》，楊祖功、王大東譯，華夏出版社1987年版，第89頁。

[21]Frederick C．Teiwes，Politics and Purges in China：Rectification and The Decline of Party Norms　1950－1965，M．E．Sharpe，Inc．1979．

[22]毛澤東：《整頓黨的作風(fēng)》，載毛澤東：《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社1991年版。

[23]劉少奇：《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第606頁。

[24]《講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣》，《人民日報》1995年11月25日。

[25]江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告》（1997年9月12日），中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：／／www．gov．cn／test／2007－08／29／content＿730614．htm。

[26]程文浩：《我國腐敗預(yù)防工作的戰(zhàn)略選擇》，參見胡鞍鋼：《中國：挑戰(zhàn)腐敗》，浙江人民出版社2001年版，第90頁。

[27]《全國“三講”教育工作總結(jié)會議在京結(jié)束》，2000年9月17日，人民網(wǎng)，http：／／www．people．com．cn／GB／paper39／2221／353238．html。

[28]鄧小平：《思想政治路線的實現(xiàn)要靠組織路線來保證》，《三中全會以來——重要文件選編》（上卷），人民出版社1982年版，第152頁。

[29]林尚立：《當(dāng)代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版，第321頁。

[30]中新社：《中組部：截至2010年底中共黨員總數(shù)8　026．9萬名》，中國新聞網(wǎng)，http：／／www．chinanews．com／gn／2011／06－24／3134334．shtml。

[31]參見中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報年經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／pcsj／rkpc／6rp／indexch．htm。

[32]《中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)突破8　000萬》，新浪網(wǎng)，http：／／news．sina．com．cn／c／2011－06－25／015822702460．shtml。

[33]未查到2010年的相關(guān)數(shù)據(jù)，所以以上數(shù)據(jù)部分采用了2009年的數(shù)據(jù)，參見《截至2009年底，全國共產(chǎn)黨員人數(shù)達(dá)到7　799．5萬人》，《人民日報》2010年6月29日。

[34]《高校學(xué)子中共黨員人數(shù)逐年上升　目前已超過65萬》，中新網(wǎng)，http：／／www．chinanews．com／2002－11－07／26／241240．html。

[35]孫亞菲：《6　635．5萬——數(shù)字透露出新信息》，《新聞周刊》2002年第28期。

[36]江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告》（1997年9月12日），中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：／／www．gov．cn／test／2007－08／29／content＿730614．htm。

[37]孫亞菲：《6　635．5萬——數(shù)字透露出新信息》，《新聞周刊》2002年第28期。

[38]〔美〕埃德加·斯諾：《西行漫記》，董樂山譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1979年版，第148頁。

[39]劉吉主編：《中國共產(chǎn)黨七十年》，上海人民出版社1991年版，第201頁。

[40]吳國泰：《抗戰(zhàn)時期國共兩黨的校園斗爭》，載蕭秋等主編：《國外學(xué)者評中國共產(chǎn)黨》，中國華僑出版社1992年版，第98頁；另參見馬識途：《在地下：白區(qū)地下黨工作經(jīng)驗初步總結(jié)》，四川大學(xué)出版社1987年版。

[41]參見《中國政治》相關(guān)圖表，并綜合最新數(shù)據(jù)改編制作而成?！裁馈痴材匪埂·湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社2003年版，第185頁。

[42]李銳：《李銳反“左”文選》，中央編譯出版社1998年版，第2、136頁。

[43]根據(jù)1993年中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)參照試行〈國家公務(wù)員暫行條例〉的實施意見》制作。該文件規(guī)定黨的機(jī)關(guān)工作者的級別劃分，參照《國家公務(wù)員暫行條例》執(zhí)行。

[44]樊天順、趙博主編：《中國共產(chǎn)黨組織工作大事記》，中國國際廣播出版社1991年版，第5頁。

[45]有學(xué)者提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)國家化”概念，意思是指在黨政職能分開的基礎(chǔ)上，黨通過黨員參政的中介，將自己的路線、方針、政策上升為國家意志，以法律和政權(quán)的形式領(lǐng)導(dǎo)國家。他認(rèn)為這種方向是黨政分開的有效路徑。參見聶高民、李逸舟、王仲田編：《黨政分開理論探討》，春秋出版社1988年版，第36頁。

[46]游正林：《內(nèi)部分化與流動：一家國有企業(yè)的二十年》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第257頁。

[47]劉求實：《中國單位體制下的黨政關(guān)系》，《二十一世紀(jì)》2002年2月號第69期。

[48]亞組織是指黨的內(nèi)部組織，如黨組的分黨組、黨小組、黨委的支部等，這些組織也有最高的決策會議。

[49]《中共中央關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》（1986年1月28日）。

[50]根據(jù)對浙江省J市的調(diào)查材料整理，調(diào)查時間為2003年11月。

[51]楊雪冬：《市場發(fā)育、社會生長和公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版，第198頁。

[52]John P．Burns（ed．），The Chinese Communist Party's Nomenklatura System：A Documentary Study of Party Control of Leadership Selection，1979－1984，New York：M．E．Sharpe，1989．

[53]楊冠瓊：《當(dāng)代中國行政管理模式沿革研究》，北京師范大學(xué)出版社1999年版，第262頁。

[54]參見鄒城黨建網(wǎng)，http：／／www．sdzcdj．gov．cn。

[55]鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第271頁。

[56]參見《中國共產(chǎn)黨章程》第37條。

[57]喬運鴻：《〈中國共產(chǎn)黨章程〉的幾次重大修改》，《黨史文匯》2003年第4期。

[58]景杉主編：《中國共產(chǎn)黨大辭典》，中國國際廣播出版社1991年版，第254頁。

[59]景杉主編：《中國共產(chǎn)黨大辭典》，中國國際廣播出版社1991年版，第254頁。

[60]參見《中國共產(chǎn)黨章程》第44條。

[61]參見《中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的第十六次全國代表大會的工作報告》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：／／www．gov．cn／test／2008－08／11／content＿1069273．htm。

[62]Barrett L．McCormick，Political Reform in Post－Mao China：Democracy and Bureaucracy in a Leninist State，University of California Press，1990，pp．160－163．

[63]參見《中共中央關(guān)于整黨的決定》（中共十二屆二中全會通過，1983年10月11日），新華網(wǎng)，http：／／news．xinhuanet．com／ziliao／2005－02／07／content＿2558439．htm。

[64]中共黨史導(dǎo)讀編寫組編：《中共黨史導(dǎo)讀》（下卷），中國廣播電視出版社1991年版，第1368頁。

[65]Barrett LmcCormick，Political Reform in Post－Mao China：Democracy and Bureaucracy in a Leninist State，Los Angeles：University of California Press，1990，pp．128－189．

[66]Oscar Grusky and George A．Miller（ed．），The Sociology of Organizations：Basic Studies，New York：The Free Press，1970．

[67]李生明：《對黨政一把手監(jiān)督的現(xiàn)狀調(diào)查、原因及對策研究》，《改革》2001年第3期。

[68]參見《中共中央組織部關(guān)于干部雙重管理工作若干問題的通知》（1991年11月15日），人民網(wǎng)，http：／／cpc．people．com．cn／GB／64162／71380／71387／71591／4855065．html。

[69]楊杰、邢越：《對黨政一把手監(jiān)督難問題的透析》，《理論觀察》2000年第6期。

[70]《中共紀(jì)檢官將直接受命中央》，中國新聞網(wǎng)，http：／／www．chinesenewsnet．com。

[71]〔匈〕瑪麗亞·喬納蒂：《轉(zhuǎn)型：透視匈牙利政黨－國家體制》，賴海榕譯，吉林人民出版社2002年版，第27頁。

[72]楊冠瓊：《當(dāng)代中國行政管理模式沿革研究》，北京師范大學(xué)出版社1999年版，第255頁。

[73]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》（上），中共中央黨校出版社1991年版，第72頁。另參見：馬永順：《周恩來組建與管理政府實錄》，中央文獻(xiàn)出版社1995年版，第146頁。

[74]龐松、韓鋼：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制考察與改革展望》，《中國社會科學(xué)》1987年第6期。

[75]鄧小平：《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1994年版，第177頁。

[76]鄧小平：《鄧小平文選（一九七五—一九八二）》，人民出版社1983年版，第281頁。

[77]參見本書第一章所調(diào)查的案例。

[78]郭定平：《政黨與政府》，浙江人民出版社1998年版，第178頁。

[79]同上書，第171頁。

[80]毛澤東：《毛澤東選集》（第4卷），人民出版社1991年版。

[81]《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，北京黨建網(wǎng)，http：／／www．bjdj．gov．cn。

[82]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》（上卷），中共中央黨校出版社1991年版，第231—238頁。

[83]參見《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，天津黨建網(wǎng)，http：／／www．tjdjw．cn／system／2012／02／07／000265838．shtml。

[84]參見《召開黨代表大會應(yīng)如何向上級黨委請示報告？》，南京市鼓樓區(qū)黨建網(wǎng)，http：／／www．gldj．gov．cn。

[85]參見《蓮花縣人民政府工作規(guī)則》，江西省萍鄉(xiāng)市蓮花縣人民政府網(wǎng)，http：／／www．pingxiang．gov．cn。

[86]楊雪冬：《市場發(fā)育、社會生長和公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版，第62頁。

[87]參見《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，天津黨建網(wǎng)，http：／／www．tjdjw．cn／system／2012／02／07／000265838．shtml。