第一節(jié)　推動(dòng)戶籍制度改革和加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和服務(wù)

我國(guó)城鎮(zhèn)中的遷移流動(dòng)人口已經(jīng)具有巨大的規(guī)模。非戶籍的遷移流動(dòng)人口已經(jīng)構(gòu)成當(dāng)前城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，占到城鎮(zhèn)人口總數(shù)的34.3%。在東部沿海的一些城市和城鎮(zhèn)，非戶籍的流動(dòng)人口數(shù)量甚至達(dá)到本地戶籍人口的十余倍甚至幾十倍。城市中大量非戶籍人口就業(yè)和居住所帶來(lái)的后果是，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市內(nèi)部，形成城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。由于戶籍制度和與戶籍制度相依托的社會(huì)福利體制和城鄉(xiāng)管理體制的影響，造成城市化過(guò)程中的本地人口和流動(dòng)人口的不平等對(duì)待和發(fā)展壁壘，使得城市化進(jìn)程受阻，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化形成了“淺的城鎮(zhèn)化”和“未完成的城鎮(zhèn)化”，并不斷積累和激化著城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土客矛盾，這成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中需要加以應(yīng)對(duì)和解決的突出發(fā)展難題。

在當(dāng)前的城鄉(xiāng)社會(huì)管理體系下，戶籍制度是城鄉(xiāng)社會(huì)福利體系的載體性制度。因此當(dāng)人口遷移流動(dòng)進(jìn)入城市，由于其不能得到城市的戶籍，所以在包括教育、醫(yī)療、保障和住房等公共服務(wù)待遇上，都難以得到必要的公共服務(wù)，或者顯著落后于戶籍人口，從而擴(kuò)大了在城市內(nèi)部公共服務(wù)的不平等。這樣的情況也越來(lái)越不能很好地適應(yīng)流動(dòng)人口長(zhǎng)期居住城市、家庭型遷移和穩(wěn)定性居住所帶來(lái)的日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求。在這個(gè)過(guò)程中，大量遷移流動(dòng)人口進(jìn)入城市，本地人口和外來(lái)人口的競(jìng)爭(zhēng)性日益擴(kuò)大、福利的差別性日益擴(kuò)大，本地人口和外來(lái)的人利益沖突也更加凸顯，加劇了城市內(nèi)部的分化，擴(kuò)大了城市內(nèi)部的社會(huì)沖突。同時(shí)，由于戶籍制度的限制，也使得城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)自由轉(zhuǎn)移受到限制，限制了東部城市提供穩(wěn)定的勞動(dòng)力供給，這在一定程度上也是近年來(lái)東部城市出現(xiàn)民工荒的部分原因。對(duì)流動(dòng)人口的差別性和排斥性不僅表現(xiàn)在公共服務(wù)和福利待遇上的差異性，更表現(xiàn)在發(fā)展機(jī)遇上的差別性，例如在對(duì)勞動(dòng)者教育培訓(xùn)上的差別性，對(duì)于部分就業(yè)機(jī)會(huì)上的差別性和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)門檻的差別性。由于戶籍制度改革滯后和市民化不足，使流動(dòng)人口對(duì)自身的未來(lái)發(fā)展缺乏的穩(wěn)定預(yù)期，無(wú)論勞動(dòng)者本人還是雇用企業(yè)都缺乏足夠的動(dòng)力對(duì)勞動(dòng)力提供人力資本培訓(xùn)，從而限制了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的形成，限制了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和不斷提升。因此，一方面隨著大量遷移流動(dòng)人口進(jìn)入城市，另一方面城市戶籍改革和有關(guān)制度改革滯后于人口遷移流動(dòng)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，這種尖銳的矛盾構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口遷移流動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本矛盾。

在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我國(guó)的戶籍制度和相關(guān)的制度體系越來(lái)越不適應(yīng)日益增強(qiáng)的人口遷移流動(dòng)，其同時(shí)表現(xiàn)在戶籍體制及以戶籍體制為依托的人口管理，是以人口城鄉(xiāng)二元、分割的地方性財(cái)政為基礎(chǔ)的社會(huì)管理體制，這樣的靜態(tài)的分割化的管理體制越來(lái)越不能適應(yīng)人口流動(dòng)性的需求。一個(gè)典型的例子是社會(huì)保障，多數(shù)地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)體系是以地方戶籍為依托，因此造成在城市中就業(yè)的流動(dòng)人口群體難以被所在地方社會(huì)保障體系所覆蓋，而當(dāng)流動(dòng)人口參與本地區(qū)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障，又難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障賬戶的跨地區(qū)銜接轉(zhuǎn)移。因此一些農(nóng)民工同時(shí)具有農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，而這些社會(huì)保險(xiǎn)賬戶的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移、醫(yī)療費(fèi)用的跨地區(qū)結(jié)算，都存在相當(dāng)大的困難。經(jīng)常討論的例子還包括教育公平和異地高考。因?yàn)榻逃裙藏?cái)政往往是地方財(cái)政承擔(dān)的，因此往往對(duì)于遷移流動(dòng)人口的教育服務(wù)供給存在阻礙性的壁壘。同時(shí)由于存在按照省份劃分的招生名額的限定，所以也限制了遷移流動(dòng)人口的平等教育機(jī)會(huì)。這些教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)和保障體制不適應(yīng)人口遷移流動(dòng)的具體需求，相當(dāng)大原因在于城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制是和戶籍制度緊密結(jié)合，戶籍制度構(gòu)成了公共服務(wù)和社會(huì)福利體系的載體性制度，因此戶籍制度的城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割，限制了統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和一體化的社會(huì)管理體制的形成。

考慮到當(dāng)前人口遷移流動(dòng)已經(jīng)不是小規(guī)模的社會(huì)群體，而已經(jīng)成為城鎮(zhèn)部門的重要組成部分。而且，隨著新生代的遷移流動(dòng)人口具有更強(qiáng)的城市化的期望，他們也具有更強(qiáng)的社會(huì)權(quán)利意識(shí)，推動(dòng)戶籍制度改革，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和服務(wù)體制改革，顯得尤其迫切和重要。以逐步實(shí)現(xiàn)包括遷移流動(dòng)人口的均等化基本公共服務(wù)、促進(jìn)流動(dòng)人口融合為導(dǎo)向的管理體制改革，成為推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化不可忽視的改革任務(wù)。

應(yīng)該看到，中國(guó)的戶籍制度改革和流動(dòng)人口管理和服務(wù)改革從20世紀(jì)80年代以來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化大門打開以后就一直在探索和推動(dòng)，但是客觀來(lái)看，戶籍制度改革滯后于人口遷移流動(dòng)過(guò)程，特別是90年代中期以后這種滯后性表現(xiàn)得越來(lái)越明顯。當(dāng)前人口遷移和城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到城鎮(zhèn)化水平的中后期，制度改革的滯后將會(huì)限制中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程，并將使城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性矛盾表現(xiàn)得更加明顯。

我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，在超大規(guī)模人口遷移流動(dòng)的背景下，推動(dòng)戶籍制度改革和加強(qiáng)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，是改變淺的城鎮(zhèn)化的需要，是避免城鎮(zhèn)化過(guò)程中社會(huì)分化日益加深的需要，也是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的需要。這種實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，在于城鎮(zhèn)化水平的提高要實(shí)現(xiàn)真正的市民化為基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不僅是在城鎮(zhèn)居住人口數(shù)量的增加和比重提高，更需要增進(jìn)包括所有城鎮(zhèn)人口在內(nèi)的社會(huì)福利和生活質(zhì)量的提高，只有人的城鎮(zhèn)化才能實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，也在于將包括遷移流動(dòng)人口在內(nèi)的所有人口作為城市發(fā)展的共同的建設(shè)者和發(fā)展動(dòng)力，通過(guò)破除市民化和城鎮(zhèn)化的壁壘，使遷移流動(dòng)人口能夠納入城市體系，并通過(guò)自身的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與，為城市的發(fā)展和繁榮做出貢獻(xiàn)。因此，適應(yīng)人口遷移流動(dòng)，加快推動(dòng)戶籍改革和流動(dòng)人口管理和服務(wù)，不僅需要從福利主義的思想來(lái)重視加強(qiáng)對(duì)遷移流動(dòng)人口的公共服務(wù)和福利，更需要從發(fā)展主義的思想來(lái)重視對(duì)遷移流動(dòng)人口提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，在這個(gè)意義上才能更好地實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合，才能真正融合城市內(nèi)部的社會(huì)分化，并不斷創(chuàng)造出一個(gè)更加整合和積極發(fā)展的城市社會(huì)。