黨對國家和社會的整合依靠宏大的一元雙塔結(jié)構(gòu)的體制，這一體制在具體運行中實際上面臨著三重主要的張力關(guān)系。這三重張力關(guān)系分別是：（1）黨與科層制政府的張力；（2）中央與地方的張力；（3）專業(yè)分工與統(tǒng)一協(xié)調(diào)的張力。

黨與科層制政府的張力

黨和科層制政府的張力是在中國共產(chǎn)黨對政府進行統(tǒng)一整合的背景下出現(xiàn)的，它表現(xiàn)為黨對科層制政府的整合與科層制政府的自主性之間的沖突。關(guān)于這一點，前面已經(jīng)作了比較詳細的分析和說明。黨作為整合組織肩負著將國家與社會統(tǒng)一整合到黨的偉大政治綱領(lǐng)與社會計劃中來的重任。黨必須利用各種組織化手段來實現(xiàn)這一目標。這就是之前已經(jīng)論述過的幾種典型的整合手段：意識形態(tài)的思想整合，確保政黨的政治價值與政治綱領(lǐng)得到國家與社會的高度認同，為政黨提供政治合法性；組織的人事整合，大量地吸收黨員，將社會精英吸入政黨體系中，并將這些人推薦到國家科層體制中去，保證黨在組織人事上對國家科層體制的高度領(lǐng)導(dǎo)與控制；紀律控制手段，紀律手段是黨在戰(zhàn)爭年代逐漸建立的保證政黨的高度統(tǒng)一的有力工具，紀律手段用于執(zhí)政黨和政府中，保證了黨的紀律的高度權(quán)威地位；工作的歸口管理和請示報告制度，用這種科學(xué)分工和請示報告制度實現(xiàn)黨在重大方針政策上的高度知情權(quán)和否決權(quán)，確保龐大國家中黨對地方和部門政策的高度指導(dǎo)功能和干預(yù)功能。這幾種主要的整合手段是中國共產(chǎn)黨保證其對科層制政府高度領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的工具，一直是中國科層制政府的重要特征。

面對黨的高度整合，科層制政府形成了一定的依附性特征，但是科層制政府也具有特殊的自主性?？茖又普⒉皇峭耆珱]有自主權(quán)的依附于黨的領(lǐng)導(dǎo)與控制之下?？茖又普淖灾餍员憩F(xiàn)了政府和政黨之間的持久張力。政黨面臨著科層制政府的自主性并沒有完全將其扼控，而是有限度地保護、利用，總是給予科層體系一定的自主權(quán)，幫助政黨積極有效地實施其政策。在當代中國的行政歷史中，這一張力一直在變化著，有時候政黨完全取代了科層制政府，將政府的所有工作都納入政黨的權(quán)力范圍。有時候，政黨進行改革，有意識地退出微觀的行政領(lǐng)域，賦予科層制政府處理這些具體行政事務(wù)的自主權(quán)力，特別是在改革開放時期，“黨政分開”實際上就是這一趨勢的政策化表現(xiàn)。黨政分開將黨與政府的工作權(quán)限提高到了制度化的高度，賦予了政府管理行政事務(wù)的規(guī)范權(quán)力。這是現(xiàn)有一元雙塔結(jié)構(gòu)最具穩(wěn)定性和活力的時期。當然這一結(jié)構(gòu)仍然具有前面所分析的不可確定因素，比如人事的不確定性，這一因素在關(guān)鍵的時期成為這一結(jié)構(gòu)出現(xiàn)波動的主要原因。

中央與地方的張力^[1]

一元雙塔結(jié)構(gòu)中的第二個張力是中央與地方的張力。這一張力本質(zhì)是單一制國家體制下代表全局利益的中央和代表地方利益的地方政府之間的沖突。中國歷史上就是一個大一統(tǒng)的國家，其文化特征表現(xiàn)出高度的同質(zhì)性和一體化。中國共產(chǎn)黨盡管根據(jù)從蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的馬克思主義建立了一套嶄新的國家制度，但是這一制度在本質(zhì)上還是與傳統(tǒng)文化保持高度的一致性^[2]。中國共產(chǎn)黨確立單一體制國家注定了當代中國必然會出現(xiàn)傳統(tǒng)中國就一直存在的中央與地方的沖突。這一沖突也是任何單一體制國家都必然面臨的利益整合與區(qū)分的矛盾問題。如何將統(tǒng)一國家的利益整合起來維護龐大國家的主權(quán)與發(fā)展需求以及如何在統(tǒng)一體制下調(diào)動地方的積極性、協(xié)調(diào)地方的關(guān)系、發(fā)展地方的經(jīng)濟社會生活是當代中國執(zhí)政當局必須首先考慮的問題。

這一張力主要表現(xiàn)在中央與地方在政策過程的分工方面的不一致性。在單一制國家體制下，中央扮演著政策的決策者角色，負責對全國性的重大政治決策作出規(guī)劃、方案選擇和最終確定，中央政府是全國性的政府，高高在上地督促和監(jiān)控著地方政府的行為。而地方政府在這一體制下，扮演的是對中央政策的執(zhí)行者角色。地方政府是中央政府的下屬機構(gòu)，對中央政府負責，有責任也有義務(wù)執(zhí)行中央制定的全國性政策。正是這種政策過程分工的不一致性產(chǎn)生了兩者的張力。中央政府從全盤考慮，制定出全國性的總體政策，而這一政策并不一定可以照顧到所有地方的政治利益，甚至是有的地方得到收益，而有的地方遭到損失。中央的政策無論如何都要通過地方政府來實施，沒有地方政府的合作，這些政策都不能收到實效。但是，政策本身所具有的難以平衡的特征增加了政策在不同地方執(zhí)行的差異性。得到政策收益的地方自然非常歡迎這種政策，非常積極地配合中央的政策行為，而將要受到政策直接或間接損害的地方自然會抵制這些政策，采取各種變通的行為來抵制這些政策的有效實施，減弱其政策功效。例如改革開放初期的沿海開放政策中，沿海地區(qū)如廣東、福建等省都非常歡迎這一政策。因為這一政策賦予了兩地其他地方缺乏的財政自主權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力，兩省在這些政策的推動下獲得了長足的進步，排到了中國最富裕省份名單的前列。但是，與此相反，西部不發(fā)達省份對這些政策存在很多異議，有的甚至是不公開的反對，因為這些政策導(dǎo)致了國家財政的傾斜，以及省市資源的不合理調(diào)配。這一問題對于資源豐富的西部省份來說尤其重要，這一點在鮑大可的《中國西部四十年》一書中有詳細的記載。

對于北京目前優(yōu)待沿海地區(qū)的政策，我聽到了大量的批評——有些是公開的、直率的，有些是溫和的、巧妙的。例如，一位政府官員說：“在內(nèi)蒙古，專家不贊同沿海政策。他們認為中央政府應(yīng)該平等對待中國的三條線。西部有豐富的資源，它的發(fā)展對國家有好處，但我們技術(shù)力量仍很薄弱，我們認為中央政府應(yīng)該給西部同樣的優(yōu)先權(quán)……假設(shè)‘沿海政策’一直持續(xù)到本世紀末，它會不幸地增加西部和沿海地區(qū)的差別?！绷硪晃粍t直率地說：“我不同意給沿海地區(qū)優(yōu)先權(quán)，這會使得西部地區(qū)相對更落后，國家的這種政策不對。”^[3]

中央與地方的張力是歷史以來一直存在的現(xiàn)象。歷史事實說明，這一張力得到較好的協(xié)調(diào)和平衡，中央與地方兩層的積極性都會得到提高，國家的整體實力就會得到提升。反之，如果這一張力趨于緊張，中央地方關(guān)系向其中任何一方傾斜，都會導(dǎo)致其中一方做大，國家整體結(jié)構(gòu)不穩(wěn)，社會發(fā)展受阻，甚至?xí)霈F(xiàn)無序的嚴重問題。比較典型的是“大躍進”時期和“文化大革命”時期，中央的高度放權(quán)，地方和社會享受從未有過的自主權(quán)，國家虛假信息泛濫，權(quán)威被無形地“虛置”，國家權(quán)威受到極大的挑戰(zhàn)。改革開放以來，由于執(zhí)行自由經(jīng)濟政策，地方與社會的主動性在經(jīng)濟領(lǐng)域得到大規(guī)模的釋放，國家經(jīng)濟出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展。經(jīng)濟自由主義政策一方面賦予了地方開展經(jīng)濟創(chuàng)造活動，另一方面也促進了國家整體經(jīng)濟實力，提高了中央的經(jīng)濟權(quán)力和其他權(quán)力，所以總體上中央與地方的權(quán)力處于雙贏的狀態(tài)，出現(xiàn)了一種聯(lián)合協(xié)調(diào)關(guān)系。西方有的學(xué)者認為，中國開放政策的一個重要特點是中央政府擁有把其外資政策的決定權(quán)與省政府政策選擇權(quán)協(xié)調(diào)起來的能力。美國學(xué)者蒙蒂諾拉（Gabriella Montinola）等人的一項研究得出結(jié)論認為：

中國經(jīng)濟上的成功主要應(yīng)歸因于其獨特的中央與地方結(jié)構(gòu)，他們稱之為“維護市場的體制”。蒙蒂諾拉等人認為，只要與國家的計劃指導(dǎo)相一致，省和直轄市政府就有權(quán)通過他們自己的立法，并且實際上對其所轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟掌握著基本的權(quán)力。盡管有一定程度的自治，省和直轄市在這方面的立法還是有助于加強中央政府的計劃指導(dǎo)，如1986年的《鼓勵外國投資條例》^[4]。

而這正是中央國家最希望達到的目標。江澤民在黨的十四屆五中全會閉幕式的講話《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》（1995年9月28日）中分析中央和地方的關(guān)系時指出：改革開放以來，實行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動了改革和發(fā)展。這是一條重要經(jīng)驗，應(yīng)當充分加以肯定。但在這個過程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至出現(xiàn)了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象；應(yīng)當由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過于分散的現(xiàn)象。我們既不允許存在損害國家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國家全局利益的部門利益。在新形勢下，必須更好地堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針。總的原則應(yīng)當是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力。當前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。必須加強中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護中央權(quán)威。宏觀調(diào)控權(quán)必須集中在中央，中央在制定政策時要充分考慮地方合理的利益和要求，地方要自覺服從和顧全大局，正確運用國家賦予的必要權(quán)力，調(diào)節(jié)好本地區(qū)的經(jīng)濟活動。只有把中央和地方兩個積極性都發(fā)揮好，才能使國民經(jīng)濟既生機勃勃又持續(xù)健康地向前發(fā)展^[5]。

當然，以上所談到的只是一個方面，還有另一方面的情況是，經(jīng)濟上還是存在中央與地方的不協(xié)調(diào)問題。地方經(jīng)濟和中央經(jīng)濟、地方經(jīng)濟與地方經(jīng)濟之間還存在著不合理的惡性競爭，出現(xiàn)了嚴重的地方保護主義，造成國家資源的浪費和效益的減損（關(guān)于這一問題，后面將詳細論述）。另外，這一張力是不穩(wěn)定的，很容易受到不確定因素的影響。制度化基礎(chǔ)的先天不足沒有給這一張力建造一個穩(wěn)定、公開的平臺，所以張力一直處于敏感的波動之中。有的學(xué)者將這種新中國成立以來中央與地方關(guān)系總結(jié)為三次大的波動：第一次是20世紀50年代中后期至60年代前期，改進行政體制與“大躍進”運動；第二次是20世紀70年代前期：下放與“文化大革命”；第三次是20世紀80年代以后，擴大企業(yè)自主權(quán)與改革^[6]。這種周期性的波動集中反映了中央地方張力的持久存在和周期性緊張的問題。

專業(yè)分工與統(tǒng)一協(xié)調(diào)的張力

第三種張力是作為巨型組織的國家必然面臨的組織結(jié)構(gòu)與功能上的沖突。任何巨型組織都必然面臨統(tǒng)一協(xié)調(diào)和專業(yè)分工這兩個問題，而這兩個問題正好形成了一種張力。在一個封閉的巨型組織內(nèi)部（如大型的跨國公司、企業(yè)集團等），這種張力可以在集中資源和明確制度的措施下，得到相對有效的解決，或者至少可以將其波動性控制在一定程度內(nèi)。但是在外向型的國家體制中，這種張力受到太多因素的影響，不可能在一個封閉的組織框架內(nèi)和小規(guī)模的組織運作中得到緩和，它關(guān)系到這個國家的宏觀體制、組織結(jié)構(gòu)、組織技術(shù)以及各種外部的不確定因素。

巨型國家中權(quán)力最先需要解決的問題是如何進行職能配置以面對不同社會領(lǐng)域的復(fù)雜需求，這一配置根據(jù)組織的專業(yè)分工原理，將國家權(quán)力配置為不同專業(yè)、不同領(lǐng)域的亞權(quán)力系統(tǒng)以應(yīng)對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的變化和要求。根據(jù)專業(yè)分工來設(shè)立的權(quán)力組織就是不同的部門。在單一制國家，中央政府的部門肩負著統(tǒng)一整個國家相關(guān)領(lǐng)域的管理事務(wù)的權(quán)力。如2003年成立的國務(wù)院直屬機構(gòu)“國家食品藥品監(jiān)督局”就是國務(wù)院綜合監(jiān)督食品、保健品、化妝品安全管理和主管藥品監(jiān)管的直屬機構(gòu)，負責對藥品（包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、生物制品、診斷藥品、放射性藥品、麻醉藥品、毒性藥品、精神藥品、醫(yī)療器械、衛(wèi)生材料、醫(yī)藥包裝材料等）的研究、生產(chǎn)、流通、使用進行行政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督；負責食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故查處；負責保健品的審批^[7]。這個部門的成立是針對因為各種假冒偽劣的食品和藥品泛濫而造成的越來越突出的食品和藥品安全方面的問題，其目的是保證全國人民生活和醫(yī)藥方面健康與安全。這一組織是全國性的，代表國務(wù)院履行食品和藥品管理方面的中央職權(quán)。

為了在全國實施部門組織的權(quán)力，將國家權(quán)威伸展到地方和基層，掌權(quán)者繼續(xù)將這一組織建立到地方和基層，形成了由一個權(quán)威的中央機構(gòu)和無數(shù)個基層神經(jīng)末梢一樣的微觀組織體構(gòu)成的龐大的專業(yè)組織網(wǎng)。這一組織網(wǎng)絡(luò)直接地履行著單一國家的專業(yè)職權(quán)。根據(jù)這一邏輯，國家權(quán)力被分化在不同的專業(yè)職權(quán)機構(gòu)中，如教育部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、外交部、公安部、財政部等，而與此相應(yīng)在地方和基層也建立了大量相對應(yīng)的機構(gòu)，從最高層中央垂直構(gòu)建到最底層社會，形成了紛繁復(fù)雜的組織板塊。這些從上到下根據(jù)單一職權(quán)對應(yīng)構(gòu)建的組織板塊被稱作“條條”。中央建立的許多職能部門，而地方也建立這些部門的分支機構(gòu)，從中央到地方就形成了“條條體制”^[8]。部門管理權(quán)主要體現(xiàn)在人、財、物方面，其中財、物往往成為地方競爭的目標。改革開放后，地方為發(fā)展經(jīng)濟，紛紛與有關(guān)部委“拉關(guān)系”，“跑部（步）錢（前）進”正是對“部門行政”的形象描繪^[9]。

條條體制適應(yīng)了權(quán)力專業(yè)化的需求，但是在中央和地方都遇到了新困難，即被分散的權(quán)力如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)以應(yīng)對綜合性的社會問題。條條體制按照部門專業(yè)化建立，可以最大化地適應(yīng)特殊領(lǐng)域特殊社會問題的需要，但是現(xiàn)實社會中許多問題都是綜合性的，并沒有完全與組織環(huán)境隔離的純粹現(xiàn)象。解決一個問題的時候往往需要整體的協(xié)調(diào)才可以將它做好，否則就會陷入一個組織隔離引起的陷阱當中。這就是平時人們經(jīng)常批評的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的割裂式的行政服務(wù)。這種服務(wù)除了可以在一定限度內(nèi)解決部門社會問題，并不能從整體上和根基上修正問題的生成機制。在一定時期，這些問題還會復(fù)生。所以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的要求與專業(yè)分工形成了一種組織功能上的張力。統(tǒng)一協(xié)調(diào)被用來從更高的國家利益角度和宏觀視角來考察地方的經(jīng)濟和社會需求，指導(dǎo)地方的政治策略。統(tǒng)一協(xié)調(diào)形成一種互相聯(lián)動的機制，可以在地區(qū)之間、國家與地方之間架起溝通的橋梁、跨越組織專門化形成的隔離、減少組織障礙產(chǎn)生的資源浪費。所以，一般來說，組織職能化越強的時候，對高層的協(xié)調(diào)需求也更大。

統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的重要性越來越得到政府的重視，人們越來越希望通過加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)來平衡不同地區(qū)的關(guān)系，調(diào)動上級和下級單位的雙重積極性，增強國家和地方的綜合性資源生產(chǎn)能力。不論在中國還是外國都存在這一現(xiàn)象。中國是個大國，各個部門之間的隔離和中斷從國家建立初期就出現(xiàn)了，所以如何建立有效的溝通和協(xié)調(diào)機制，最大化地利用國家資源和國家權(quán)力就成為政府的重要課題。為了完成這一課題，中央政府經(jīng)常建立跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如新中國建立初期的各個大委員會，經(jīng)濟貿(mào)易委員會、政治法律委員會、文化教育委員會都屬于這種性質(zhì)的部門。2000年政府機構(gòu)改革中，將對外經(jīng)濟貿(mào)易部和商業(yè)部合并為商務(wù)部的目的就是將這兩個分別對外和對內(nèi)的政府部門統(tǒng)一起來，建立一個協(xié)調(diào)內(nèi)外貿(mào)易的國家政府部門。

國外的情況也是如此?！靶鹿补芾怼边\動中，美國的地方政府注意到了這一問題，它們提倡所謂的“社區(qū)中的政府”就是將政府的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)建立在社區(qū)中，在社區(qū)中統(tǒng)一協(xié)調(diào)地提供服務(wù)。這樣可以克服專業(yè)服務(wù)機構(gòu)缺乏溝通和協(xié)調(diào)、相互隔離造成的服務(wù)不配套、整體協(xié)動機制不暢、責任感不高等毛病。戴維·奧斯本（David Osborne）引用了美國一位學(xué)者對專業(yè)服務(wù)和社區(qū)關(guān)心之間差別的分析，主要有：社區(qū)比服務(wù)機構(gòu)更加對其成員具有責任關(guān)切；更加了解問題、更能解決問題，并且更加具有關(guān)切性、靈活性與創(chuàng)造性等^[10]。