關于出版資質限制_2013中國民營書業(yè)發(fā)展研究報告：教輔管理研究

有人建議，應該嚴格教輔資質管理，重申教輔出版的專業(yè)分工，或限定在只有少數有教輔資質的出版社才能出版教輔，其余一律不得安排教輔選題。

應該承認，以各社出版范圍為資質條件進行管理，好處是操作上簡單易行，對于治理教輔過多過亂也比較有效。不過，它同時可能存在一些問題。

目前各出版社在營業(yè)執(zhí)照標明的出版范圍，仍是20世紀80年代專業(yè)分工時的出版范圍。這么多年來，實際出版范圍與行業(yè)格局已經發(fā)生很大的變化。當年有教材、教輔出版資質的未必教輔做得好，當年沒有這個資質的也有的做得很好。加之有許多民營公司合作出版，使得資質界定變得比較復雜。

由于教輔產值較大，目前全國約90％的出版社都在出版教輔，教輔是不少出版社的重要利潤來源。有的形成了自主品牌，有的是與民營公司合作。還有近千家民營公司從事教輔策劃，有的在意出版社品牌，主要與教材社合作；更多公司因為教材社要價較高，是與一般出版社合作。

如果嚴格以當年教輔出版資質作為目前教輔出版的先決條件，可能只是造成資源的重新劃分——甚至與它目前教輔做得好否無關，其后果——

第一，少數有此資質的出版社將獲得壟斷教輔市場的資源優(yōu)勢，無論自主策劃，還是民營合作，均向它們集中，如同天外飛來一堆餡餅，對于他們提高經營管理未必有益。

第二，大量賴此為生的地方社或中央社將被釜底抽薪，失去利潤根本，這樣的出版社數量龐大。

第三，大民營公司與教材社合作要付出更高的成本，部分小民營公司可能退出市場。

第四，由于教輔產值較大，如此將影響整個出版產業(yè)格局發(fā)生較大變化，許多出版機構面臨一場脫胎換骨。

市場的混亂，是任何產業(yè)發(fā)展都會經歷的一個階段。因為有需求（利益），所以才有大批企業(yè)進入去爭奪這個市場，競爭中難免有不規(guī)范。政府應該有所作為，但最好以市場的手段來引導和規(guī)范，過多的行政干預不利于市場的成熟和規(guī)范。它一方面使某些出版社因為資源劃撥不勞而獲，另一方面會促使一些優(yōu)秀的資金與人才逃離這個太不確定的行業(yè)。

而且，因為教輔涉及利益較大，利益主體過多，真正實施的難度也很大。除非總署下很大的決心來主導這場產業(yè)結構的變局，否則很將推行下去。與其真的難以執(zhí)行，不如適當放寬出版社資質，而以編輯資質來治理。比如要求出版某類教輔必須具有相關專業(yè)的編輯，并且須具備怎樣的職稱等。

目前，工商局管理企業(yè)的趨勢是不斷放開經營范圍，而出版管理中，教材出版要資質、辭書出版要資質、養(yǎng)生保健類出版要資質，如今教輔出版又限資質，不利于市場的開放競爭。而且，這與出版社真正轉企后放開書號、放開出版范圍的承諾也有違背。

比起原來強化的專業(yè)分工，目前總署更多通過編輯資質作為管理手段，這樣更符合產業(yè)實際。

1.理想方案

客觀來說，優(yōu)質教輔是一線老師優(yōu)秀教學經驗的結晶，適當使用教輔，可以提高學校的教學質量，提升學生的學習效率，彌補不同地區(qū)因教育資源不同所形成的教育失衡。

也就是說，老師教學和學生學習中客觀上需要教輔。只是，讀者需要能自由選擇的、真正適合自己的、質優(yōu)價廉的教輔，不需要強加過量的、未必適合自己的、價格虛高的教輔。

現階段教輔興盛的一個根本原因，在于應試教育形成的巨大需求。但教育改革比較復雜，不可能一蹴而就。就目前來說，要減輕學生課業(yè)負擔，減輕家長經濟壓力，減少教輔采購中的腐敗，理想的解決方案是：

（1）采購權下放。

正常情況下，消費者即選購者，教輔應該交由學生與家長自由選購。消費者自己采購，才能“花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約又講效益”。應該相信，一個消費者一時的辨別能力可能是有限的，但無數消費者多年的辨別能力肯定是準確的。

但由于學生需求具有一定同質性、教學需要統(tǒng)一進度等客觀原因，教輔的統(tǒng)一采購確實是存在的。如何讓統(tǒng)一采購者真正關心消費者的利益？那么，最好將采購權下放到與消費者利害相關最大的人——由任課老師征求學生和家長意見后統(tǒng)一采購。相比之下，任課老師與該班學生利害關系最大（有考試成績制約，教學質量又關系其升遷），而利益誘惑最?。ㄒ粋€班四十人左右，有回扣不過上百，況且老師還要講解和批改作業(yè)）；同時他們的權力最小，而監(jiān)督最多（同事、校長、學生、家長都容易監(jiān)督）。而且，這樣也便于因材施教。只有任課老師最知道自己班級的水平與進度，而且有足夠的專業(yè)知識選擇最適合的教輔。反之，越是校級、縣級、地市甚至省級的統(tǒng)一采購，利害相關越小，利益誘惑越大，越不能保證公平，客觀上也不利于教學中的因材施教。

反觀臺灣地區(qū)，其教輔采購權也在任課老師，校長不作干預。約80％的教輔是通過任課老師推薦銷售的。

在內地，許多較為發(fā)達的地區(qū)，或重點學校，采購權也在任課老師或學科組長，校長已不干預。究其原因，一是這些地方經濟相對發(fā)達，校長或老師不屑以此謀利；二是他們更在意教輔的實際品質和學校的教學質量。

（2）確定最高指導定價。

任課老師也屬于代購，如何最大限度地杜絕其中的腐?。烤托枰獙梯o進行最高指導定價。

在市場經濟條件下，企業(yè)應有自主定價的權利。但教輔的消費者是學生，有一定的公益屬性。如果采購環(huán)節(jié)不能徹底凈化，那么確立最高指導定價，是減少教輔高碼低折和采購腐敗的有效方式。

建議對教輔進行指導定價，以不高于上一年一般圖書平均印張定價為準。原國家新聞出版總署每年發(fā)布的《全國新聞出版業(yè)基本情況》中，有對一般書籍的總定價與總印張的統(tǒng)計，很容易計算印張定價（2009年一般書籍印張定價為1.82元，2010年為1.83元，2012年為2.02元）。這是個相對穩(wěn)定而又動態(tài)的數字，可以隨物價上漲而與時俱進。由于教輔的稿費通常低于一般圖書，而發(fā)行量普遍大于一般圖書，如此并不會影響企業(yè)合理利潤。事實上，市場零售的教輔定價一直與一般圖書的印張定價相似。

總之，高碼低折是一種不正當的競爭行為，適當限價有助于減少采購中的利益驅動，促進產品的優(yōu)勝劣汰和產業(yè)健康發(fā)展。

（3）限制統(tǒng)一采購的套數。

為防止任課老師濫用權利，無限推薦購買教輔，加重學生負擔，有必要強調統(tǒng)一采購的教輔最多不能超過2套（原計劃1套，但許多老師和學生反應1套不夠，但2套完全可以滿足教學需求）。其余交由讀者自由選擇。如是，這兩套教輔既無太大的利益誘惑，又與其業(yè)績前途密切掛鉤，老師自然要選擇最適合的產品。

總之，最關鍵的是采購權下放，其次是最高限價。如果這兩點真正做到了，任課老師教輔采購中并無多少利益，自然不會無限采購。否則引起眾怒，損及聲譽，得不償失。

2.理想方案實施的難度

理想方案雖然維護了學生和家長的利益，但真正實施起來難度較大。

（1）采購權下放，阻力很大。一是削減了原來采購方的利益。比如校長，尤其是各級教育主管部門的統(tǒng)一采購，都存在巨大的利益。二是各地出版發(fā)行集團業(yè)績將會下滑。各地出版集團的產品質量中庸，營銷不足，較多依賴行政力量，采購權下放后，集團一下難以適應，銷售必將下滑?？傊?，采購權下放后，損害了原來主要依靠行政力量銷售的供應方和采購方的利益，而且這些既得利益方比較強大。

（2）由于出版業(yè)各上市公司的銷售中，教材教輔銷售所占比例較大，理想的治理措施可能導致上市公司業(yè)績下滑，近而影響出版業(yè)的公眾形象。

也就是說，維護學生和家長利益的理想方案，但會對于原來行政主導較強的供應商和采購方造成利益損傷，甚至影響出版集團的銷售業(yè)績和公眾形象。而且，它對目前教輔產業(yè)格局調整過大，真正實施難度較大。

3.現實方案

教輔治理應考慮三個問題：一是讀者（公眾）利益；二是產業(yè)相對穩(wěn)定；三是產業(yè)健康發(fā)展。

讀者（公眾）利益是根本原則。符合讀者（公眾）利益基礎上的企業(yè)利益才是正當的企業(yè)利益，符合讀者（公眾）利益基礎上的產業(yè)發(fā)展才能健康長遠地發(fā)展。否則，就會容易引發(fā)各種社會問題，引來政府治理，企業(yè)和產業(yè)的利益就難以穩(wěn)定長遠。

產業(yè)相對穩(wěn)定是健康發(fā)展的前提。一是每種銷售模式都關系一大批人的就業(yè)與利益，變動過大易引起產業(yè)震蕩；二是產業(yè)相對穩(wěn)定發(fā)展的時候，市場機制和讀者選擇可以發(fā)揮作用進行優(yōu)勝劣汰。事實上，30年來，教輔市場已經有了顯著的進步：教輔形態(tài)更加豐富，讀者選擇不斷增多，品牌產品逐步成熟，市場競爭日益激烈。三種銷售模式之間和每種銷售模式之中都存在競爭，逐步優(yōu)勝劣汰。直銷十幾年來也淘汰了不少人，許多資深直銷人員選擇代理質量更為優(yōu)秀的品牌，梁山直銷教輔也形成了幾家質量較好的品牌；大征訂的競爭相對有限，但要考慮讀者選擇，近年來能上目錄的產品也在增多，目錄產品之間也存在競爭。

產業(yè)健康發(fā)展是產業(yè)長遠利益之所在。首先，產業(yè)健康發(fā)展需要有充分的競爭。只有充分的競爭，才有更好的產品和服務；只有百花齊放，才有產業(yè)的不斷創(chuàng)新與發(fā)展。其次，產業(yè)長遠健康發(fā)展，應鼓勵和支持那些以優(yōu)質產品滿足讀者需求、運作比較規(guī)范、市場競爭力較強的企業(yè)，他們是產業(yè)健康發(fā)展的希望和支柱。如果企業(yè)不能通過高品質的產品滿足讀者，沒有自己的核心競爭力，過多依賴行政資源（比如教材租型、教輔的系統(tǒng)征訂），就很容易受到政策波動的影響（如教材循環(huán)使用、教輔治理），近而引起整個產業(yè)的震蕩，產業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石就不夠穩(wěn)定。

目前形勢下，教輔的市場格局比較復雜，計劃與市場并存，部分行政干預可能被某些力量所借用，讓市場產生新的扭曲。目前情況下，應保持大征訂、小征訂、零售三方勢力的相對平衡，讓產業(yè)在相對穩(wěn)定的格局下，充分發(fā)揮讀者選擇和市場競爭的作用，實現產業(yè)的優(yōu)勝劣汰和良性發(fā)展。

對于目前的行業(yè)政策來說，有如下建議：

（1）對于大征訂：

一是強調評議的程序公正和信息公開，鼓勵各省讓更多優(yōu)秀產品（不能低于10套）進入評議推薦，現在每個版本的評議套數多為1～5套（3套左右的居多），主要是教材社與當地教育社的產品。地方保護嚴重，利益區(qū)隔明顯。評議推薦應真正推薦優(yōu)秀教輔，而非地方保護和行業(yè)壟斷的手段。

二是強調授權非評議推薦的前提條件。目前，絕大多數省份將授權作為評議送審的前提條件。事實上，侵權是復雜的法律界定，行政規(guī)定很難一概而論。由于各地又將授權作為評議送審的前提條件，而目前教材社的授權面過于狹窄，有的根本不進行任何授權，客觀上大大限制了學生的選擇權。

三是強調“自愿選擇與無償代購”。這是四部委通知的要求，但被許多地方操作成排他性的強制購買，以地市為單位統(tǒng)一采購。由于每個學校、每個班級的情況都不相同，只有學生和任課老師最清楚他們需要什么樣的教輔，教輔評議不應剝奪他們自由選擇的權利。

其目的有三：一是讓評議真正發(fā)揮正向作用；二是抑制大征訂利用政策過度擠壓市場的沖動；三是促進大征訂類產品的相對競爭，促進企業(yè)關注自己的產品質量和市場營銷，真正提升其市場競爭能力。

否則，放任下去，一是不斷強化地方壟斷和區(qū)域分割，二是不利于市場的優(yōu)勝劣汰和公平競爭，三是依賴系統(tǒng)征訂成慣性后，出版發(fā)行集團將失去市場競爭的能力。

（2）對于小征訂：

小征訂突出的問題是高碼低折。

治理的措施：一是提高從業(yè)門檻。如強調一書一號，對于治理教輔過多過濫較有成效。二是對所有教輔進行最高限價。如果說政府限價不符合市場規(guī)律，那么可以由行業(yè)協(xié)會出面，為教輔設定最高指導定價，通過媒體廣泛報道，這對行業(yè)也是一種有益的引導。

（3）對于零售：

這是最健康的業(yè)態(tài)，能夠被讀者選擇留下來的，質量通常較好，銷售中也不存在腐敗或強制問題，應大力鼓勵在零售領域有品牌的出版商和發(fā)行商。

此外，新聞出版系統(tǒng)可以嚴格教輔的質檢，加大處罰力度，并將不合格產品及時向社會通報。這是一種比較正向、幾乎沒有負面作用的措施。

必須說明的是，現實方案只是提供一個臺階，只是回到教輔新政之前的格局，以便給某些過度依賴行政資源的企業(yè)一個轉型的緩沖。教輔問題根本的解決，必須是理想方案的實施。

教育出版是我國出版業(yè)的支柱產業(yè)，教育出版的生存狀態(tài)和形象，直接關系到出版業(yè)的生存狀態(tài)和形象。教輔又是教育出版的半壁江山，而且參與主體更多，消費者更是幾乎遍及每個家庭。教輔市場的健康發(fā)展，對于整個行業(yè)和社會都關系重大。

教輔的形式與內容，完全服務于目前的教學方式和考評制度；教考方式怎么改，教輔就會怎么變。教育是一個國家、一個家庭投入的重要內容，有關于教育輔助的產業(yè)，潛力巨大。相比于培訓、家教、學習機等助學產品，圖書是一種比較實惠、廉價的助學產品，必定有其存在的價值。優(yōu)秀的教輔是一線教學經驗的結晶，可以提升學習效率，也是能最便宜地平衡教育資源的方式。

也就是說，教輔的需求和市場是一直存在的。只是，它需要有一種更健康的機制，讓企業(yè)真正在服務讀者、服務教育中成就自己，也讓產業(yè)實現更健康、繁榮、可持續(xù)地發(fā)展。

2013年11月，中共十八屆三中全體通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，反復強調：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。”“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！?/p>

2014年3月，李克強總理在十二屆全國人大二次會議的《政府工作報告》，再次強調：要“破除制約市場主體活力和要素優(yōu)化配置的障礙，讓全社會創(chuàng)造潛力充分釋放，讓公平正義得以彰顯”?！吧钊胪七M行政體制改革。進一步簡政放權，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權，推進投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。全面清理非行政審批事項。”

反觀目前的教輔市場，需要改變的還有很多。