三、對于美國績效工資制度 幾個要點的分析與反思

1．教師工資的特殊性

首先我覺得需要明確的是教師的工資不是按傳統(tǒng)意義上的市場模式建立的，教師需求影響著教師的數(shù)量，同時也是代表私人對公立教育的需求和社會總體外部性的需求。私人需求指為私人利益需要教育服務的有學齡子女家庭的需求。同時，還存在社會的外部性，因為每個人都能從受教育的市民社會中獲利，教育對民族傳統(tǒng)的繼承、社會的穩(wěn)定和國家科技生產(chǎn)力水平的保證與提高都是非常重要的。但是，政府可以控制教師的數(shù)量從而影響教師的工資水平。教育上，在美國，州立法機關控制著教師的資格和學校的鑒定，從這點上控制著教師的數(shù)量。當其他條件相同時，在行政官員能夠影響工資制定的那些較大學區(qū)里，教師工資比較低。但是在較大學區(qū)里，教師工會的集體談判力量也相對較大，這樣又抵消了一部分政府作為買方，獨家壟斷、壓低工資的力量。當一個州通過建立或取消項目，改變要求的師生比，或作出其他項目決定，來極大地影響教師數(shù)量的結果時，在某個學區(qū)的最優(yōu)教師數(shù)量偏離不受政府控制下的那個數(shù)量。擁有多數(shù)地方學區(qū)和較低的州控制能力的那些州，比起有著極少學區(qū)和更多集權控制的那些州，更能堅持市場供求的法則。我們從經(jīng)濟學的觀點來看，不管學區(qū)怎樣劃分，可以肯定的是，它與企業(yè)那種在傳統(tǒng)意義上的自由放任的市場里發(fā)揮作用的機構完全不同。但沒人能否認，同樣在學校內(nèi)部，市場的力量是存在的，而且毫無疑問影響到工資，但能否控制它們，還需要去進一步思考。

其次，教育又和其他政府服務與工商業(yè)活動不同。如果公立部門的雇員提薪，提薪的錢從哪里來？很明顯這部分必然通過向市民征稅獲得補償。幾乎所有的人都盯著稅收，教育工資支出又是美國最大單項的公共支出，各學區(qū)的教師工資直接來自當?shù)氐亩愂?。我們有時會有這樣一種觀點認為“征稅越多，用于個人消費的錢就越少”。但是，某些政府服務，尤其是教育，由于存在著很強的外部性，可以提高生產(chǎn)力及人們的納稅能力，而這一事實通常不被人們所認識。如果公司雇員提高了工資，這一提高要么來自工時產(chǎn)出效率的提高、成本的節(jié)約，要么轉(zhuǎn)嫁給消費者，從而體現(xiàn)在商品價格的增長上。從財政理論上看，任何人都存在稅負轉(zhuǎn)嫁的愿望，這是毫無疑義的，但要把這種愿望轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，卻并不容易。根據(jù)稅負的定義可知，稅負轉(zhuǎn)嫁的基本條件是商品價格由供求關系決定的自由浮動。因為稅負轉(zhuǎn)嫁是通過價格升降實現(xiàn)的。消費者想要的商品一般供給彈性較大，需求彈性較小，課稅較易轉(zhuǎn)嫁，故消費者很難對該商品的提價產(chǎn)生多大反應。從這一點看，提價等同于直接征稅。消費者若要購買商品，就不得不支付這一成本。但是，對于公共服務，價格不能自由浮動，他們則可能采取其他方式來直接降低或限制征稅。在現(xiàn)實中，許多人不能認識到在資本的社會里，決策者和市民的價值趨向部分折射出他們愿意購買的商品和服務的價格。因此，美國各州和學區(qū)發(fā)放給教師和其他教育人員的工資，則總是部分反映出經(jīng)濟條件，部分反映出決策者和市民對教育和教學重要性的認可程度。

為了吸引有充分能力和資格的充足的教育人員，以提供美國需要的學校和教育種類，應該給教師和其他學校雇員支付多少工資，很明顯，這個問題沒能得到滿意回答。尤其是教師的工資傳統(tǒng)上已落后于那些具備同等條件的工商業(yè)人士。結果導致不充足的能力極強的人員被吸引到非教育行業(yè)，而學校并不能像許多人所期待的那樣實現(xiàn)高質(zhì)量的教育任務。如果對于教師工資政策和其他事項的批評，會導致人們重新思考以及在認識公立教育的重要性問題上有所發(fā)展，那么這一批評是有益的，但如果它們導致了減少對教育的支持和士氣低落的結果，那么就是有害的。

2．美國教師工資制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

為了適應社會變革和學校發(fā)展的需要，美國的教師工資經(jīng)歷了從膳宿工資、等級工資制度到單一工資制度的演變。

19世紀后半期，為了保證孩子獲得讀、寫、算等基本技能和接受必要的道德教育，各地社區(qū)為當?shù)貙W校的教師提供食宿，保障他們的基本生活需要，作為對教師們教學工作的補償，這種制度稱為膳宿工資。20世紀早期，隨著工業(yè)和商業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，教育機構特別是學校設施得以健全，同時也產(chǎn)生了規(guī)范化的教師教育，實行教師貨幣工作制，代替了原來的實物補償性的教師待遇，但是工資的標準因任教學校任教年級而不同，而且還有明顯的性別和種族歧視傾向，被稱為等級工資制度。

現(xiàn)在，美國95%以上的學區(qū)實行單一教師工資制度，這是第三次教師工資改革的結果。這次改革開始于1921年的丹佛市，當時，隨著工業(yè)經(jīng)濟標準化的發(fā)展，社會結構改變，特別是實用主義教育理念的傳播，原來基于性別與種族給予不同待遇的教師工資的體制就成為學校教育發(fā)展的弊端。按照單一工資體制，相同學歷背景的教師獲得同樣的工資待遇，并根據(jù)他們教學年限逐步增加工資；但是不同學歷背景、不同學科、不同任教區(qū)或?qū)W校的教師的工資基礎不同。單一工資制自20世紀早期形成以來，已成為美國最為普遍的教師付薪方式。這種薪金制度存在著平均主義的傾向，無法激勵教師的工作熱情。隨著信息技術的迅猛發(fā)展和廣泛傳播，知識社會蔚然形成，美國的社會結構發(fā)生了深刻的變化。從20世紀70和80年代起，美國的經(jīng)濟界就開始了工資改革：根據(jù)業(yè)務能力表現(xiàn)確定雇員的工資水平，拉開了不同能力雇員的收入差距，對績效卓越的部門實行全員獎勵。相比之下，美國學校的教育管理遠遠落后于其他社會領域，特別是單一教師工資制更被指責為造成教師隊伍流失、教學水平低下、學生學業(yè)滯后的原因之一。有學者指出：“學?，F(xiàn)在對教師發(fā)放工資不是依據(jù)他們的工作表現(xiàn)，而是依據(jù)教齡與學歷，教師的從教時間及學歷與學生的成績都是沒有聯(lián)系的，在現(xiàn)在這個存在競爭的經(jīng)濟社會里，如果有某些公司只是因為員工工齡長、學歷高而付給他們最高的工資，這些公司是會關門的?！彼固垢４髮W的教育政策專家埃里克博士指出，目前的工資制度是造就庸才的，“不合格的教師被授予了終生教職，校長與教師的聘用制度也沒有進行修訂，我們只是憑主觀臆測做事情”^[4]。

我們再來看一下美國教師工資的實際狀況。

美國的教師工資的增長要比通貨膨脹率稍高一點，這一點可以通過與1960—1961年度所有教師的合同年薪的平均值比較顯示出來。比較美國30年里的教師合同年薪和消費價格指數(shù)1990—1991年度的平均合同年薪為31　790元，是1960—1961年度4　264元的6．04倍，但是1990—1991年度CPI僅為1960—1961年度的4．52倍。1990—1991年度平均年薪是1970—1971年度的3．43倍，而1990—1991年度的CPI是1970—1971年度的3．317倍。由此可見，雖然年度分析中，有幾個漲幅相對其他年份較低，但工資總體漲幅超過通貨膨脹率。最終結果是：1991年的教師的財政狀況是30年以來最好的，教師平均工資增長了503．7%，而CPI只增長了352%^[5]。

我們可以通過比較美國教師和其他對應職業(yè)的工資，比較美國教師和其他國家教師工資而得出一些結論。在收入比較中，包括會計、審計員、科學家、醫(yī)生、建筑師、檢察官、工程師、律師、武裝部隊人員和電腦操作員及教師職業(yè)，其中只有武裝部隊人員和電腦操作員工的收入比教師少。教師相對于其他白領階層中所取得的經(jīng)濟地位要少得多。這一數(shù)據(jù)表明了自1964年到1989年，相對于會計、審計員、律師、藥劑師、工程師、大學教授，中小學教師工資增長的情況。結果表明，在1964年，會計的平均工資比中小學教師高出32%，公立研究性大學的教授和公立綜合性大學的副教授的工資僅比中小學教師多出5%，實際相差不多。但是盡管有穩(wěn)步的提高，教師工資仍排在白領階層之后^[6]。

3．績效工資制度本身的制度性思考

我們在前面提到過，用績效工資制度來促進教師的創(chuàng)造性，在很長一段時間內(nèi)，爭議很大，并遭到教師組織的反對?？冃ЧべY制度的反對者認為這種有選擇性的刺激措施，只是沒有成功辦法而施展的小技巧，實際上這一做法容易損害學校整體工作能力。獎金理論的失敗之處遠比其獲得的成功之處明顯。這些失敗在很大程度上歸因于缺乏明晰的成就標準尺度以及教育教學成果、科研水平難以準確地在教師中間區(qū)分和度量出來。但是大多數(shù)人也承認，教師需要一些刺激措施以激勵創(chuàng)造性，而對那些效率高、有特殊貢獻的教師也確實需要給予物質(zhì)獎勵。但一個更復雜的問題就在于能否設計出一個可以證明有關教師和學校效能研究成果的教師工資體系，包括促進教師合作和共享有關教育效益的知識。

績效工資制度本質(zhì)上就是改變原來單一式的工資體系，重新設計一套報酬體系來激勵教師的創(chuàng)造力，并不僅僅是如何向每個教師付錢的問題。這一系列的制度設計必須首先考慮到確定教師的基本目標；其次，創(chuàng)造一個工資體系構架以及輔助實現(xiàn)這些目標所需的政策；再者，采用一種適合這種組織構架的管理形式。對教育而言，這幾方面的考慮可以引起以下幾方面問題，包括基本教育目標、對于教育工作的定義、學校組織，以及學校的文化和形式等。

從教育目標這一角度來看，問題的關鍵是系統(tǒng)的基本定位：應該以投入和教育服務過程為重點，還是以產(chǎn)出即學生所取得的成績?yōu)橹攸c？這一問題與教師報酬政策，同樣是未來教育管理的關鍵問題。過去，甚至當今美國大多數(shù)學校體系的教師工資分配重心，很大程度落在公平上。適當?shù)姆峙涑绦蚝蛯λ腥说墓?，是值得稱贊的重點。一套平等地回報所有個人的工資報酬體系，與單一的以學歷水平和經(jīng)驗為基礎的薪金制度一樣，非常適合于這種形式。

但是，時至今日，我們應該看到，教育更應以其成果為重心。實際上，美國的教育目標是以成果的形式來指定的，中心在于不同年級和中學畢業(yè)后的學生應該知道什么，并且能夠做到些什么。重點在于培養(yǎng)會思考、能獨立解決問題、能夠在不同領域中相互交流，并且在數(shù)學和自然科學方面名列世界一流的學生。此外，絕大多數(shù)卓有成效的學校都強調(diào)成果，絕大多數(shù)卓有成績的學校領導亦如此。有爭論說，美國當前的教師工資表并沒有與此目標聯(lián)系起來，同時也沒有與知識、技能或與教育效果相掛鉤。

一套重新安排的工資體系，可以促進教師以學生有所收獲的教育產(chǎn)出為定位基礎。這一政策似乎更強調(diào)依據(jù)教育成果來評估和獎勵教師，而不是以教師的知識和技能為評估基礎，這似乎和教師績效薪酬體制的出發(fā)點是一樣的。另一方面，我們可以設想，只有最技能化的、最淵博的教師，才最適于引導學生達到最佳學習效果，所以提議，在知識和技能發(fā)展的基礎上評估和支付教師的工資。從教育工作定義的角度來看，以前的定義和現(xiàn)今發(fā)展中的理解之間，存在分歧。從傳統(tǒng)的觀點看，一名教師先要做好職業(yè)準備，即接受上崗前教育培訓直到拿到教師執(zhí)照或證書之后，才能被賦予教師的工作并負起所有責任，個人才被雇傭并參加職權劃分明確的工作，工資與其工作掛鉤；工資隨著工作資歷和額外接受的教育、培訓而增長，但是在教職工作中沒有晉級的機會。如果想晉級就必須離開中小學的教職工作，改行干其他工作，一般是在行政階層中，但有時是在全體人員為提高工作績效而擔任的主導角色中。

我們可以進一步思考這個問題，教師的知識和技能是教師績效的關鍵因素。但我認為，有效地傳授高層次的思想和解決問題的技能，是一個非常需要智力和知識的任務，只有那些接受過高層次教育、對所教學科有深層次理解的人，才能更好地完成這一任務。教師需要對他們教授的科目有深入的理解，教授學生們?nèi)绾螌W習這門學科，如何把這門學科有效地教給不同年齡的不同學生，如何有效地教授基礎知識，培養(yǎng)高層次的思考技能，只有受過專門高層次教育的學識淵博的教師，才具有這方面的教學技能。再者，美國專家中有這樣一種見解正在逐漸形成，即教師可在上崗前培訓中，獲得他們所需要的部分知識和技能，當他們開始授業(yè)解惑時，他們還需要補充并提高其他方面的知識和技能。

不僅如此，最有成效的教師都高度評價提高專業(yè)水平、不斷地汲取知識和技能，對于在課堂上達到更好的效果，具有更大的作用；許多教師都認為，提高專業(yè)技能的機會，與增加報酬的機會同等重要，甚至更重要。而且，與普遍的看法相反，教師更支持以知識和技能為重心的價值體系。當前的獎勵補償制度，至多只是間接支持這些更有效、更專業(yè)的教學觀點。一套新的獎勵補償體系，可以更直接地強調(diào)和獎勵教師的專業(yè)知識和技能的持續(xù)發(fā)展。