第三節(jié)　媒介引導(dǎo)輿論的客觀功能——議程設(shè)置

第三章曾提到“議程設(shè)置”（agenda－setting）這種通過大眾媒介形成或影響輿論的理論假設(shè)。在諸多的關(guān)于媒介對輿論的引導(dǎo)理論中，這一假設(shè)受到了更多的重視，擁有持續(xù)多年的眾多社會調(diào)查和實驗研究報告，成為傳播學(xué)研究中的顯學(xué)。我國傳播學(xué)研究者郭鎮(zhèn)之1996年在議程設(shè)置理論的創(chuàng)始人麥庫姆斯教授的指導(dǎo)下研修，她第二年寫的論文《大眾傳播媒介的議程設(shè)置功能》（本節(jié)凡沒有注明引述根據(jù)的均為：郭鎮(zhèn)之，1997）為我們研究這一理論假設(shè)提供了較直接的材料。媒介（主要指它們的新聞報道）以這種方式對輿論的引導(dǎo)是它本身所具有的功能，而不是一種純粹的主觀方法。她在回顧了這一理論假設(shè)二十多年來的研究進(jìn)程后寫道：“議程設(shè)置作為一種間接的媒介效果，獲得了大量的驗證，說明它是一種普遍現(xiàn)象。雖然這種效果具有潛在的歪曲‘圖像’的危險，但它并不是一個貶義詞?！h程設(shè)置是一種客觀的功能?！比绻浇榈淖h程設(shè)置及其效果是一種客觀的媒介功能，那么就非常有必要探討一下這種客觀功能的作用、條件及可能出現(xiàn)的問題，以便充分、適當(dāng)?shù)剡\用它達(dá)到既定的正確引導(dǎo)輿論的目的。

媒介議程與公眾議程的相關(guān)性

這一理論假設(shè)最初是由麥庫姆斯和肖在1972年的一篇論文里提出的。他們分析了1968年總統(tǒng)選舉時茄珀山（Chapel Hill）市的媒介內(nèi)容議題的排序，同時對照當(dāng)時該市輿論中諸議題的排序，發(fā)現(xiàn)兩者的相關(guān)性極高。經(jīng)過較深入的分析，他們提出了一個假設(shè)：大眾媒介通過日復(fù)一日的新聞選擇和發(fā)布，影響著公眾對什么是當(dāng)前最重要問題或事件的感覺；在媒介的議程與公眾的議程之間，存在著一種因果關(guān)系，即經(jīng)過一段時間，媒介的優(yōu)先議題將成為公眾的優(yōu)先議題。在這里，“agenda”總體上指的是所報道的問題的排序或程序，具體的是指某一議題或事件的報道（慎之，1996）。

這一理論假設(shè)在以后許多規(guī)模更大、相關(guān)問題更多的條件下，屢次被證實。1981年，兩位美國傳播學(xué)者文特（Winter，J）和伊爾（Eyal，C）進(jìn)行了一次歷時性研究，將23年間蓋洛普公司的27次調(diào)查結(jié)果中公眾對某個議題的重視程度，與每次調(diào)查之前四周當(dāng)時媒介報道的主要內(nèi)容進(jìn)行對比分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，公眾對這個議題注意力的升降，恰恰反映了那些年媒介關(guān)于這個議題報道的起伏。1989年，另一位傳播學(xué)者伊頓（Eaton，H）分析了美國三大廣播網(wǎng)、五大報紙和三大新聞周刊在三年半內(nèi)的議程設(shè)置與同一時期蓋洛普公司調(diào)查中公眾關(guān)于11個問題的關(guān)注度的關(guān)系，結(jié)果媒介內(nèi)容的數(shù)量與公眾對最重要問題排列正相關(guān)。1990年，兩位德國傳播學(xué)者布洛修斯（Brosius，H）和凱普林格（Keppliger，H）對一年內(nèi)德國電視的四種主要新聞節(jié)目的內(nèi)容與同年53周的全國民意調(diào)查結(jié)果進(jìn)行比較，在五個主要議題上，全部顯示了媒介議程設(shè)置的效果。

議程設(shè)置的效果不僅存在于媒介與公眾之間，而且也存在于不同媒介之間。當(dāng)人們換一個角度而考慮“誰設(shè)置了議程”時，就發(fā)現(xiàn)較大的通訊社和威望較高的報紙往往為眾多較小的媒介設(shè)置了議題，記者或編輯個人作為把關(guān)人的作用實際上無形中受到消息來源的影響，媒介之間傳播消息，包括消息的選題、角度，對記者和編輯個人的影響也很大。

如果將媒介報道和其他內(nèi)容總體上作為一種傳播形式（form）和氛圍（tone），那么在一個較長的時期內(nèi)，它們會無形中給公眾議程帶來某種觀念或新的議題。這種宏觀的媒介議程設(shè)置功能，對公眾議程的影響是潛移默化的、強(qiáng)大的。

以上的研究為運用媒介引導(dǎo)輿論提供了較為可靠的思路和方法；既然媒介對輿論的形成會帶來如此重大的傳播效果，那么當(dāng)輿論呈現(xiàn)各種負(fù)面情形時，除了社會環(huán)境的原因，媒介當(dāng)時的議程設(shè)置本身亦可能存在著較大的偏差。

議程設(shè)置產(chǎn)生效果的條件

媒介的議程設(shè)置并非是一種神秘的力量，它能夠?qū)浾摪l(fā)生作用是有條件的。麥庫姆斯和肖在后來的研究中曾指出，媒介的議程設(shè)置效果還要看公眾與媒介的接觸頻率、公眾對媒介的需要程度、當(dāng)時人際交流的情況、不同公眾的興趣等因素，并非所有報道的議題都會緊接著在公眾議程上顯示出來，很多具體的情況會減弱或增大媒介議程設(shè)置的效果。另兩位傳播學(xué)者帕姆格林（Palmgreen，P）和克拉克（Clarke，P），在一次媒介調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，媒介的議程設(shè)置對輿論的影響力，地方一級的媒介比全國性媒介要弱得多。他們認(rèn)為，地方的人際交流和親身觀察，以及許多偶發(fā)原因，都會減弱地方媒介議程設(shè)置的影響力。1994年金（King，P）在對我國臺灣地區(qū)的一次調(diào)查中，從四種不同的角度研究了議程設(shè)置的效果，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，媒介的這種效果在涉及較為宏觀的、社會整體方面的問題時最為顯著。

時間在媒介的議程設(shè)置中也是一個重要的因素。薩爾文（Salwen，M）1988年在研究環(huán)境保護(hù)的媒介議題與公眾議題關(guān)系中發(fā)現(xiàn)，媒介議程設(shè)置的效果開始呈現(xiàn)對公眾議程的影響是在新聞報道以后的5～7周，對公眾議題沖擊最大的時刻是在出現(xiàn)這類報道以后的8～10周。前面提到的伊頓的研究也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公眾對某一問題看得很重要時，媒介的近期報道較之早期報道與此的相關(guān)度要高得多。

公眾對于外界信息的接受是有限度的，因而媒介的議程不論設(shè)置得多么巧妙，一旦過量，只能有部分的議程可能被接受。肖和麥庫姆斯在1977年的一項研究中就發(fā)現(xiàn)，媒介將其議程設(shè)置轉(zhuǎn)移到公眾議程的能力，特別是激發(fā)個人經(jīng)驗以推動議題列入公眾議程的能力，要以公眾接受的容納情況為限。任何特定的時刻，公眾的議事日程不能超過5～7個議題。1992年，我國傳播學(xué)研究者祝建華對這個假設(shè)的接受限度進(jìn)行過一次檢驗，發(fā)現(xiàn)媒介議程轉(zhuǎn)移到公眾議程中的前三個最重要的議題，其在公眾議程中的顯著度也是有差別的，每一個議題的顯著度會受到兩個因素的影響，即其他兩個議題在公眾議程中的顯著度、新聞報道對那兩個議題的報道的顯著度（Zhu，J，1992）。

媒介議程設(shè)置可能出現(xiàn)的差誤

媒介議程設(shè)置的功能是顯著的，它建立在公眾對自身經(jīng)驗以外事物無法直接體驗的基礎(chǔ)上。于是大眾傳播媒介得以每日每時提供人們身外許多剛剛發(fā)生或正在發(fā)生的事實的報道，從而滿足公眾認(rèn)識世界的精神需要。但是這種報道既不可能把事實按比例進(jìn)行選擇，也不能完全拋開每日發(fā)生的事實。媒介工作者們捕捉他們感興趣的、認(rèn)為重要的事實，通過日復(fù)一日地選擇和發(fā)布，集中公眾對世界某些方面的注意，影響著他們對當(dāng)前事件重要性輕重緩急的認(rèn)識。因而，公眾關(guān)于外部世界的圖像——輿論，除了人際傳播的影響外，基本受大眾傳播媒介議程設(shè)置的控制。

然而，傳播學(xué)者方考瑟（Funkhouser，G）1973年的一項研究，對這種世界圖像的真實性提出了很大的疑問。他分析了過去10年間美國面臨的最重要的問題，媒介這些年間的議程設(shè)置同公眾關(guān)于這類問題的議程相當(dāng)一致，但是反映真實情況的數(shù)字指標(biāo)與兩者之間卻很少一致。1993年，得克薩斯大學(xué)的一項研究發(fā)現(xiàn)，美國公眾的議程中，“犯罪”被列為首要的社會問題，而犯罪統(tǒng)計學(xué)表明，遭遇罪行的家庭數(shù)目已經(jīng)穩(wěn)步下降。研究者們想知道，媒介在這種輿論與現(xiàn)實之間的差距中扮演了多大的角色。顯然，媒介的議程設(shè)置功能表現(xiàn)出一種很大的描繪社會實際情況的權(quán)力，這種描繪若長期與實際差距過大，這在信息化時代將可能引發(fā)輿論的混亂，因為人們還有其他更為快捷的信息渠道，只是目前接觸這樣的渠道需要一定的經(jīng)濟(jì)實力和專業(yè)知識。

媒介不可避免地要“構(gòu)造”世界。尹特曼（Entman，R）1993年為媒介的構(gòu)造方法歸納了兩點：突出法、選擇法。他說：“構(gòu)造作用引起人們注意現(xiàn)實的某些方面，而掩蓋可能引導(dǎo)受眾作出不同反應(yīng)的其他實質(zhì)。”這樣做本身無所謂正確錯誤，它可能符合事物的實際情況，也可能提供歪曲事實從而錯誤影響輿論的機(jī)會。

媒介總體上的傳播形式和氛圍，在長久的時間流逝中也會產(chǎn)生不同的效果。例如媒介中的暴力內(nèi)容，就對成年公眾行為的影響而言，本身不會帶來多少實際結(jié)果，因為“從事實看，經(jīng)常閱讀這些作品的人，總的說來是一些守法的良民。把某些情感不斷‘接地’，把這些從虛擬情境中喚起的情感又在虛擬情境中釋放出來，從而使它們不大可能到實際生活中去自行釋放，這是合乎自然情理的”（科林伍德，1985：89）。但是，如果從觀念獲得上看，媒介（特別是電視）上過多的暴力內(nèi)容則會使公眾感覺社會中有比實際更多的罪行和暴力，從而產(chǎn)生恐懼感。派特森（Patterson，T）1993年曾對過去13年中的美國的1萬多條報紙和電視消息進(jìn)行分析，從而發(fā)現(xiàn)了媒介傳播形式和氛圍對公眾議程產(chǎn)生的影響呈有害偏差。

輿論導(dǎo)向與議程設(shè)置研究

我們強(qiáng)調(diào)的“輿論導(dǎo)向”具有較強(qiáng)的主觀追求色彩，即希望現(xiàn)實的輿論呈現(xiàn)出引導(dǎo)者頭腦里既定的理想圖像，而議程設(shè)置作為一種媒介的功能則是客觀的，只有遵循一定的條件，才可能使媒介的議程轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷淖h程，成為輿論的一部分。正如麥庫姆斯對他的理論假設(shè)所言：“任何發(fā)現(xiàn)都不能單獨說明什么，它依賴于其他條件?！保ㄉ髦?996）研究媒介議程設(shè)置的效果，可以給我們當(dāng)前的輿論引導(dǎo)工作提供不少啟示：

第一，引導(dǎo)輿論要避免“推定效果”。媒介的議程確實對公眾的議程有很大的影響，但并非只要上了媒介，安排在顯著位置或黃金時間，就會對公眾的議程產(chǎn)生決定性影響。不能僅僅根據(jù)媒介的內(nèi)容就推定一定會發(fā)生某種效果，例如剛才提到不能假定觀看電視暴力圖像的人便會表現(xiàn)暴力行為。公眾本身的興趣、接受水平、接受引導(dǎo)的需求以及人際交流的狀況，都會影響議程設(shè)置的效果。我們習(xí)慣于通過統(tǒng)計受眾的媒介接觸率來判斷傳播效果，而根據(jù)這種統(tǒng)計，很難弄清楚是否由于具體的議程設(shè)置而造成輿論的變化。議程設(shè)置理論則注重將媒介的具體議程與公眾議程進(jìn)行比較，從而估量議程設(shè)置的效果如何。特別是地方媒介和涉及公眾生活的議題，對其議程設(shè)置的效果估量要留有余地，因為公眾可以通過直接的體驗（轉(zhuǎn)變?yōu)橛^念認(rèn)識，即公眾的議程）與媒介的議程進(jìn)行比較，差距若過大，傳播效果也許會相反。

第二，媒介引導(dǎo)效果的最佳時間問題。大眾媒介對輿論的引導(dǎo)是一個較為宏觀的社會性工作，即使對具體觀念的引導(dǎo)，由于是“點”對“面”的傳播關(guān)系，效果也不會像人際交流那樣容易立竿見影、那樣深入到輿論的信念層次（公眾的公開意見與深層意識有時是有距離的）。因此，對于輿論的某種傾向，媒介的引導(dǎo)需要同類信息傳播的積累，效果表現(xiàn)為持續(xù)的過程。我國對媒介議程設(shè)置的引導(dǎo)效果進(jìn)行跟蹤性調(diào)查很少，一些調(diào)查除了簡單的百分比外，缺乏深度分析，因而目前無法掌握現(xiàn)有環(huán)境下媒介議程設(shè)置效果的最佳發(fā)生時間，基本上是憑經(jīng)驗和主觀愿望行事。不過有一點是清楚的，即公眾的議程往往受最近時間內(nèi)接受的媒介信息的影響較大，媒介信息的流動性決定了公眾對這類信息的選擇和記憶的特點：暫時性，不斷對未來信息的期待。而目前我國媒介對輿論的引導(dǎo)，卻常在時效上處于較為被動的地位，媒介的近期影響效果利用不夠，只是當(dāng)輿論出現(xiàn)明顯偏差以后，通常以集中的說服運動的形式進(jìn)行引導(dǎo)，較多形式主義，亦不大注重媒介的議程設(shè)置產(chǎn)生最佳效果的時間。在這里，議程設(shè)置理論對我們的輿論導(dǎo)向研究有兩點啟示：注重利用媒介對輿論的近期影響力、啟動對議程設(shè)置最佳效果時間的研究。

第三，主觀的輿論導(dǎo)向與客觀的媒介議程設(shè)置功能的統(tǒng)一問題。在我們對輿論的引導(dǎo)中，追求一時效果而忽視長遠(yuǎn)效果的問題較為嚴(yán)重。由于主要媒介通常代表著權(quán)力組織的意圖，具有更大的權(quán)威性，這種情形往往造成某種輿論的流行現(xiàn)象，它也許不會觸及深層輿論，但卻直接影響公眾的行為方向。例如某一政策的話語表達(dá)，可以通過媒介的議程設(shè)置而成為公眾的議程，一旦表達(dá)片面，公眾的行為方向便出現(xiàn)連鎖偏差；若侵犯公眾的利益，則引發(fā)相反的輿論。議程設(shè)置理論強(qiáng)調(diào)媒介議程整體上對公眾議程的影響，注重考察一個時期內(nèi)媒介議程設(shè)置的總體效果，并且發(fā)展到研究大眾媒介傳播的形式和氛圍這種無形的設(shè)置在很長一個時期內(nèi)對公眾議程的影響。這對于“輿論導(dǎo)向”的研究來說，提供了一種思路和視角。一些“正確”的引導(dǎo)當(dāng)時看起來效果不錯，但若放到長期的媒介議程設(shè)置的效果中考察，也可能是一種誤導(dǎo)。而媒介的議程設(shè)置作用是客觀的，不會自行調(diào)整主觀引導(dǎo)帶來的偏差。所以，如果說議程設(shè)置理論給我們一些哲理方面的啟示的話，那就是主觀的輿論導(dǎo)向要放到媒介議程設(shè)置的總體效果中去考察，避免引導(dǎo)的機(jī)會主義。

議題設(shè)置的主觀性與客觀性的統(tǒng)一

“agenda”這個詞對總體來說是議程（不同議題的排列程序），對具體來說便是議題。媒介的議程或議題的設(shè)置本身滲透著訊息制作和傳播者的觀念或傾向，由于大眾傳播是一種位于高處的“點”朝低位度“面”的傳播，這種設(shè)置對公眾的議程會產(chǎn)生較大的影響。但是這種設(shè)置的主觀性也是有限的，一旦面對公眾，就會受到公眾原有信念、態(tài)度，以及興趣、情境等的制約；消息的來源也制約著消息制作和傳播者的視野。在這個有限的范圍內(nèi)，可以充分發(fā)揮設(shè)置者“構(gòu)造”世界的能力，社會實踐也要檢驗“構(gòu)造”本身的歷史真實性。

于是，從這個角度顯現(xiàn)出由于每天每時設(shè)置偏差的積累而形成的重大偏差問題，并再次顯現(xiàn)出引導(dǎo)輿論的倫理問題，諸如出于政治或經(jīng)濟(jì)利益而隱瞞或歪曲重大事實、誘導(dǎo)公眾走向墮落等。正如賽弗林（Severin，W）和坦卡德（Tankard，J）1992年就議程設(shè)置理論所說的：媒介促成人們對社會重大問題的觀點；而媒介強(qiáng)調(diào)的問題可能并非壓倒性的主要問題。與其說媒介是鏡子，不如說是探照燈，它照到的地方，可能是被與此有關(guān)的利益集團(tuán)引導(dǎo)的，或是被新聞工作者的傳統(tǒng)、習(xí)慣和規(guī)則所左右，是被過分強(qiáng)調(diào)而也許并不重要的事件。所以，對新聞工作者來說，這一理論提高了社會責(zé)任問題的重要性。

在這里，我國學(xué)者提出的傳受互動方格（喻國明，1987），如圖7-1所示，雖然當(dāng)初考慮的是傳受互動問題，但所劃出的九個報道區(qū)域卻恰好為我國媒介的議程設(shè)置提供了一個設(shè)置什么、不設(shè)置什么的思路，它既涉及引導(dǎo)輿論的效果，也涉及議程設(shè)置的倫理。

圖7-1　傳受互動方格

對于媒介來說，議程的設(shè)置在雙方共同感興趣的區(qū)域（傳播興奮區(qū)）將產(chǎn)生較大的傳播效果；媒介需要引導(dǎo)而公眾可能非自覺需要的區(qū)域（傳播開發(fā)區(qū)），可能是引導(dǎo)的重點；而其他潛在傳播區(qū)或開發(fā)區(qū)，則需要媒介研究公眾接受特征來考慮設(shè)置與否。關(guān)于“傳播無效區(qū)”，這是媒介單方面“熱”而公眾并不需要的報道區(qū)域，這類報道是引導(dǎo)輿論中一類問題，它只反映了引導(dǎo)者的興趣，而沒有考慮接受者的需要。關(guān)于“不予滿足區(qū)”，如果媒介給予滿足，通常出于單方面的經(jīng)濟(jì)利益考慮，無條件迎合受眾，設(shè)置者主觀上不是為了引導(dǎo)什么，但是議程設(shè)置是媒介的客觀功能，給公眾的議程帶來的負(fù)面影響無法回避。

“主動設(shè)置議程”有悖議程設(shè)置論本意【增補】

由于近年來傳播學(xué)被大力引入，一些傳播學(xué)的概念在我國社會上產(chǎn)生了一定的影響，例如要求傳媒“主動設(shè)置議程”，就被視為一種傳播學(xué)理論在我國的實際應(yīng)用。這樣的簡單移植，需要對理論本身理解正確，防止產(chǎn)生謬誤。

任何學(xué)術(shù)的、專業(yè)的話語，其能夠成立，均有一定的條件或限定的使用范圍，否則便成為謬誤。然而根據(jù)生活經(jīng)驗，表述越簡單的信息，越能夠被傳播。某一學(xué)術(shù)的或?qū)I(yè)的話語被普及，常常會被省略掉必要的條件或忽略它得以成立的環(huán)境要求，于是產(chǎn)生專業(yè)術(shù)語的運用“不專業(yè)”的現(xiàn)象。我國強(qiáng)調(diào)大眾傳媒保持正確的輿論導(dǎo)向，于是新聞傳播學(xué)科內(nèi)的一些同行想到了“議程設(shè)置論”這一理論假設(shè)，既然傳媒可以對公眾的議程產(chǎn)生影響，那么我們“主動設(shè)置議程”，不就能夠影響到公眾想什么和說什么了嗎！于是，“主動設(shè)置議程”就成為很多論述引導(dǎo)輿論文章的理論依據(jù)。

“議程設(shè)置論”指的是什么？我們重申一下，郭鎮(zhèn)之教授在很早的一篇論文《大眾傳播媒介的議程設(shè)置功能》中回顧這一理論假設(shè)時闡述的：“議程設(shè)置作為一種間接的媒介效果，獲得了大量的驗證，說明它是一種普遍現(xiàn)象。雖然這種效果具有潛在的歪曲‘圖像’的危險，但它并不是一個貶義詞。……議程設(shè)置是一種客觀的功能。”這里重要的是最后一句“議程設(shè)置是一種客觀的功能”。這個理論假設(shè)論述的是大眾傳播的一種客觀產(chǎn)生的傳播功能，不是傳媒自身的主觀的傳播功能。一旦把傳媒的議程設(shè)置視為人為的和有計劃的、想設(shè)置什么就設(shè)置什么、想怎樣設(shè)置就怎樣設(shè)置，就與這一理論假設(shè)提出的初衷相悖了。

“議程設(shè)置論”提出的傳媒工作環(huán)境是美國。傳播學(xué)者麥庫姆斯和肖發(fā)現(xiàn)，在一定的區(qū)域內(nèi)，有很多不同傳媒，不同的記者、編輯，他們各自根據(jù)自己對事實的選擇標(biāo)準(zhǔn)采寫和編排新聞，其中總有一些是多數(shù)傳媒和傳媒人不約而同認(rèn)為重要的，報道的時候被安排在報紙的首要位置或廣電新聞節(jié)目的前幾條。于是在這個區(qū)域的一段具體時間內(nèi)，通過統(tǒng)計可以列出很多傳媒共同認(rèn)可的排名前幾位的新聞（議程）。這樣的排名，不是根據(jù)某一家傳媒或某幾個傳媒人的設(shè)置就能得夠得出的結(jié)果，也不是這個地區(qū)的權(quán)力組織刻意安排的結(jié)果，而是新聞自由條件下多數(shù)傳媒和傳媒人不約而同選擇和相對共同關(guān)注的綜合結(jié)果。

對于每個記者編輯來說，他在選擇并加以報道新聞之時，不可避免帶有一定的主觀因素，但就一個區(qū)域內(nèi)的眾多傳媒和傳媒人帶來的傳媒議程的排序而言，則是每家媒體或每個傳媒人都難以直接控制的客觀的傳播效果。

議程設(shè)置論討論的是這樣一種情形或結(jié)果：這種傳媒議程的排序，與這個地區(qū)公眾議程的排序之間存在一種關(guān)系，兩者通常有一定的重合度。這說明傳媒的總體議程設(shè)置會影響公眾自身的議程設(shè)置。當(dāng)然，這其中還有許多因素影響這種重合度，例如人們關(guān)注和記憶事項的限度、傳媒議程持續(xù)的時間、事項本身是否多數(shù)公眾能夠接觸到等。

中國的傳媒體制與美國差別很大。所有的傳媒都是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的，有些直接是黨政部門的一部分，剩下的傳媒無一例外，都必須掛靠在某個正式的黨政部門、人民團(tuán)體之下；還有從中央到地方各級黨的宣傳部，時而下達(dá)各種宣傳通知，要求重點報什么、如何報道，對某些具體新聞的報道如何把握好分寸等。這種情形下的傳媒或傳媒人在傳媒上安排的事項（新聞）議程，帶有較多的主觀成分。

在信息相對封閉的條件下，這種新聞傳播（實質(zhì)是宣傳）體制下的傳媒，其議程對公眾議程的影響十分有效，因為這是公眾唯一的外來信息源。盡管如此，一些官員仍然認(rèn)為傳媒影響輿論的力度不夠。這個時候讀到“議程設(shè)置論”，只看結(jié)論而不看研究過程和理論成立的條件，會感到頗為親切：太有用了！于是，“主動設(shè)置議程”成為一句常說的話，其實這與當(dāng)初人家提出理論假設(shè)的內(nèi)涵，基本不是一回事。

這種對傳媒設(shè)置議程的認(rèn)識，造成我們對該理論假設(shè)的進(jìn)一步誤讀：似乎只要某個議程上了媒介，安排在報紙顯著位置或廣電黃金時段新聞節(jié)目的前幾條，就會對公眾想什么（即公眾的議程）產(chǎn)生決定性影響。我們還習(xí)慣于通過統(tǒng)計受眾的媒介接觸率來判斷傳播效果，似乎只要接受了，就會有影響，接觸越多影響越大。而接觸了哪些內(nèi)容，這方面的具體統(tǒng)計很少。根據(jù)這種籠統(tǒng)的接觸率統(tǒng)計，很難弄清楚是否由于具體的議程設(shè)置而造成輿論的變化。

傳媒刊播的內(nèi)容，一般會對受眾的議程產(chǎn)生影響，但我們強(qiáng)調(diào)的“輿論導(dǎo)向”，具有較強(qiáng)的主觀色彩，即希望現(xiàn)實的輿論呈現(xiàn)出引導(dǎo)者頭腦里既定的理想圖像，而議程設(shè)置論作為一種傳播學(xué)的理論假設(shè)，它敘述的是新聞自由條件下各種不同的傳媒無意中影響公眾議程的一種傳播功能，它應(yīng)該是一種客觀的傳播效果。

如果所有的媒體人和傳媒，均主觀地按照同一的要求來設(shè)置傳媒的議程，經(jīng)常有意放大或有意縮小、遮蔽某些社會公認(rèn)的重要議程，這就存在一個問題，即引導(dǎo)輿論的倫理。并非有效的就是道德的。希特勒說：“宣傳的任務(wù)不在于正確與錯誤。我們不能客觀地提供對我們不利的事實，而要把只有利于我們的事實反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不遺余力地宣傳?！备昱酄栒f：“宣傳只有一個目標(biāo)：征服群眾。所有一切為這個目標(biāo)服務(wù)的手段都是好的?！边@些觀點之所以錯誤，就在于他們將新聞與事實的關(guān)系顛倒了，認(rèn)為“新聞就是政治性本身”。陸定一就此批判道：“‘新聞就是政治性本身’就是把事實與其政治性的關(guān)系，頭足倒置顛倒過來?！热弧侣劸褪钦涡员旧怼彩怯姓涡缘亩伎梢运阈侣?，那末政治性的造謠、曲解、吹牛等等不是也就可以取得新聞的資格了么？”“這種說法不僅是不正確的，而且異常陰險，異常惡毒，竟是法西斯的‘新聞理論’基礎(chǔ)”（陸定一，1943）。而馬克思要求的是目的與手段的統(tǒng)一，他說：“要求的手段既是不正當(dāng)?shù)?，目的也就不是正?dāng)?shù)摹！保R克思，1卷：74）

一家媒體或一個記者僅就一個事項主動設(shè)置議程，算不上很大的問題，但若所有大眾傳媒均按照一個基調(diào)“主動設(shè)置議程”，而不考慮這個傳媒的議程是否是事實，是否具有新聞價值，那性質(zhì)便是愚民了。黨的唯一宗旨是全心全意為人民服務(wù)。我們的傳媒必須首先尊重人民，當(dāng)然包括尊重人民的意愿。只有在深刻理解、尊重人民意愿的基礎(chǔ)之上，才談得上領(lǐng)導(dǎo)人民奔小康。我們的權(quán)力是人民給的，胡錦濤同志說過：“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！ＷC人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。……提高政府工作透明度和公信力?！保ê\濤，2007）保障人民在這方面的權(quán)利，傳媒的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和其工作人員，就需要有制衡他們權(quán)力的監(jiān)督權(quán)力，不能任由他們隨心所欲“代表”人民主動設(shè)置議程來左右人民想什么。正確的做法應(yīng)該是：在了解真正民意和遵循新聞從業(yè)基本準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，通過合理、合法的程序，以討論的方式來引導(dǎo)輿論走向理性。