住房保障涉及政府的住房保障承受能力，只有政府具有的住房保障能力足以承擔(dān)起居民所需要的保障量（包括數(shù)量和質(zhì)量）時，住房保障需要量才是能實(shí)現(xiàn)的有效保障量。政府住房保障能力受到社會發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約和影響。同時，居民住房支付能力和住房保障的影響因素是隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展動態(tài)變化的，保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、保障程度與保障方式等也隨之動態(tài)調(diào)整。因此，住房保障的對象在每個發(fā)展階段視其發(fā)展水平都有不同的內(nèi)涵，但總的來說，住房保障的對象是“弱勢群體”。住房消費(fèi)具有固定性、長期性、多樣性和普遍性的特征；住房消費(fèi)上的弱勢群體和低收入人群高度聯(lián)系在一起，但也不完全一致。⁽¹⁴⁾

本書認(rèn)為，住房保障對象應(yīng)包括所有無法正常地從市場獲得住宅的低收入居民家庭，既包括具有城鎮(zhèn)戶口的“城鎮(zhèn)居民”，也包括城市中大量所謂“流動”卻常住城鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)人口”。由于現(xiàn)有的財力情況以及住房保障范圍的擴(kuò)大是一個逐步發(fā)展的過程，目前各城市出臺的廉租住房政策的保障對象多限定在低保戶、優(yōu)撫家庭中的住房困難戶。城市中既買不起房又非低保的“夾心層”家庭和大量的流動人口還沒有被完全納入廉租住房保障范圍之內(nèi)。

（1）弱勢群體

社會弱勢群體，也稱社會脆弱群體、社會弱者群體，在英文中稱social vulnerable group。它主要是一個用來分析現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)利益和社會權(quán)力分配不公平，社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不合理的概念。它是社會學(xué)、政治學(xué)、社會政策研究等領(lǐng)域中的一個核心概念。

關(guān)于對弱勢群體概念的定義，學(xué)術(shù)界存在多種說法。南京大學(xué)朱力教授在《脆弱群體與社會支持》一文中認(rèn)為，要成為弱勢群體必須符合以下條件：“①經(jīng)濟(jì)收入低于社會人均收入水平，甚至徘徊于貧困線左右，處于社會底層。②消費(fèi)結(jié)構(gòu)中絕大部分或全部的收入用于食品，即恩格爾系數(shù)高達(dá)80％～90％，入不敷出。③生活質(zhì)量較低，用廉價商品，穿破舊衣服，沒有文化、娛樂消費(fèi)，并有失學(xué)等后果。④除經(jīng)濟(jì)生活壓力大之外，心理壓力也比一般人大，沒有職業(yè)安全感，經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，常有衣食之憂，對前途悲觀。⑤由于能力、素質(zhì)較差，或生理高峰期已過，缺乏一技之長等自身制約因素，能改變目前狀況的機(jī)遇也較少，致富較為困難。⑥這種經(jīng)濟(jì)上的貧困和社會中的劣勢地位，將持續(xù)一段時間甚至永久?！?sup class="calibre8">(15)陳成文在其專著《社會弱者論》中給弱勢群體下的定義是：一個在社會性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受能力的脆弱性特點(diǎn)的特殊社會群體。⁽¹⁶⁾楊團(tuán)認(rèn)為，“弱勢群體就是在社會各個群體中處于劣勢的一群，弱勢群體可以從是否喪失具有市場競爭能力的人力資本，是否難于融入所處地域社會的社會生活、難于與其他群體享有平等的公民權(quán)利，是否遠(yuǎn)離社會權(quán)利中心和社會對于社會群體的既定評價等角度來定義”⁽¹⁷⁾。

上述多種說法從不同的方面和角度對社會弱勢群體進(jìn)行了界定，總體而言，社會弱勢群體是由其在社會中所處的較差社會地位和獲取社會資源較差的社會機(jī)會和境遇因而需要借助外在力量的支持等來定義的。按照國際社會學(xué)界、社會工作和社會政策界達(dá)到的基本共識，“所謂弱勢群體是指由于個人生理和社會的原因而導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、心理等方面處于劣勢，依靠自己能力無法擺脫弱勢地位，需要政府和社會提供支持的社會群體”⁽¹⁸⁾。

（2）居住弱勢群體

在住房社會發(fā)展領(lǐng)域，居住弱勢群體（weak dwelling population）是指一類在社會性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)收益的貧困性、生活質(zhì)量上的低層次性和社會承受力的脆弱性的特殊社區(qū)居住群體。居住弱勢群體是一個隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸演變的多層次多元化動態(tài)進(jìn)程。

居住弱勢群體主要包括以下特點(diǎn)：

① 居住弱勢群體的現(xiàn)狀居住水平不能滿足基本居住需要，包括三種情況。

第一種是居住面積不足，包括無房、擁擠、合住等情況。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基本居住需求的標(biāo)準(zhǔn)也在相應(yīng)提高，因此對其衡量標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)采取動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。建議參考國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)⁽¹⁹⁾的劃分方法，將居住水平低于當(dāng)?shù)厝司》棵娣e一半的情況，視為居住面積不足，以反映不同地區(qū)和不同時期的差異。

第二種是現(xiàn)有住房屬于嚴(yán)重?fù)p壞房或危險房的情況。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《房屋完損等級評定標(biāo)準(zhǔn)》（城住字〔1984〕第678號）的劃分，嚴(yán)重?fù)p壞房屋指部分結(jié)構(gòu)構(gòu)件嚴(yán)重傾斜、開裂、變形或強(qiáng)度不足，個別構(gòu)件已處于危險狀態(tài)；屋面或板縫嚴(yán)重漏雨；內(nèi)外裝修、設(shè)備明顯損毀、殘缺；存在局部危險的房屋。危險房屋指主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件的強(qiáng)度嚴(yán)重不足，穩(wěn)定性很差，隨時有倒塌的可能，采用局部的加固修理仍不能保證安全，需要拆除、翻修的整棟房屋。

第三種是現(xiàn)有住房設(shè)施不完善的情況，包括缺少上下水、電力、燃?xì)狻⒉膳仍O(shè)施或設(shè)施老化無法滿足基本生活要求。⁽²⁰⁾

② 居住弱勢群體的住房支付能力不足，依靠自己的力量無法通過房地產(chǎn)市場住房消費(fèi)的途徑改善目前的居住狀況。

③ 社會救助是改變住房弱勢群體住房狀況必需、唯一、可行的辦法。

居住弱勢群體大多屬于城市社會弱勢群體，必須依靠政府提供的保障性住房才能滿足基本居住需求。目前，中國城市居住弱勢群體的主要構(gòu)成，包括經(jīng)濟(jì)效益低下的企業(yè)單位職工，退休金較低且無其他補(bǔ)充來源的退休人員，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的失業(yè)和下崗（準(zhǔn)失業(yè)）職工，低收入者或無勞動收入的殘疾人和長期患病醫(yī)治人員等。低收入是其根本特征，他們在住房消費(fèi)上的支付能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他群體，除被動等待所住舊房改造拆遷外沒有經(jīng)濟(jì)能力通過住房商品化、市場化自主改善劣化的居住條件，其未來的住房消費(fèi)意愿也難以通過其收入的提高得到實(shí)現(xiàn)。此外，城鎮(zhèn)約有8000萬流動人員（主要指進(jìn)城打工者），其中大都只能通過低價租房方式獲取極其簡陋的棲身之處，從而形成了一個大規(guī)模的長期性不穩(wěn)定的城市居住弱勢群體。