一、上海流動(dòng)人口的發(fā)展歷程

上海流動(dòng)人口始于20世紀(jì)80年代。但由于1984年以前，國(guó)家政策全面禁止城鄉(xiāng)人口遷移，數(shù)量較少。1984年，上海外來(lái)流動(dòng)人口為70萬(wàn)人1。此后，伴隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，上海流動(dòng)人口進(jìn)入明顯增長(zhǎng)期。

上海流動(dòng)人口真正大規(guī)模增長(zhǎng)是在20世紀(jì)90年代，尤其是在鄧小平南巡、浦東開發(fā)開放及上海日益成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭之后。據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局和公安局的有關(guān)統(tǒng)計(jì)，1988年上海市流動(dòng)人口有106萬(wàn)人，1993年迅速增長(zhǎng)到251萬(wàn)人，1997年略減少到237萬(wàn)人。2000年上升到387萬(wàn)人，2003年達(dá)到499萬(wàn)人，2005年底進(jìn)一步增長(zhǎng)到581萬(wàn)人2。（表1-10）

20 10年六普數(shù)據(jù)顯示，上海常住人口已達(dá)2301.9萬(wàn)，其中，外來(lái)常住人口為897.7萬(wàn)。2013年底，上海常住人口達(dá)2415萬(wàn)，外來(lái)常住人口990萬(wàn)，占比40.99％。

表1-10 上海市外來(lái)流動(dòng)人口的變動(dòng)

資料來(lái)源：李友梅《上海社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷十五年》，上海大學(xué)出版社，2008，53

二、上海流動(dòng)人口政策的演變

早在1984年11月頒布的《上海市外來(lái)寄住人口管理辦法》和1987年7月頒布的《上海市暫住人口管理規(guī)定》中，上海就放寬了暫住人口在城市滯留時(shí)間的限定。隨著20世紀(jì)90年代外來(lái)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到高潮，上海外來(lái)流動(dòng)人口管理的政策法規(guī)不斷出臺(tái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993－1998年，上海頒布的專門針對(duì)流動(dòng)人口的管理政策和法規(guī)就達(dá)20項(xiàng)之多。其內(nèi)容包括藍(lán)印戶口、勞動(dòng)力使用、私房出租、健康檢查和防疫、計(jì)劃生育、收容遣送、管理服務(wù)費(fèi)的征收和使用、治安管理等各個(gè)方面3。如1995年，上海市勞動(dòng)局將全市的行業(yè)、工種依據(jù)其特點(diǎn)劃分為可以使用勞動(dòng)力的A類，調(diào)劑使用外地勞動(dòng)力的B類和不準(zhǔn)使用外地勞動(dòng)力的C類。1996年9月上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《上海市外來(lái)流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著流動(dòng)人口綜合管理納入了法制化軌道。其中心思想是結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)及勞動(dòng)力供需狀況，由市勞動(dòng)局會(huì)同有關(guān)部門確定行業(yè)和單位使用外地勞動(dòng)力的控制比例。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，20世紀(jì)90年代出臺(tái)的一些流動(dòng)人口管理政策如收容遣送制度、對(duì)外地人員務(wù)工經(jīng)商的限制政策、房屋租賃治安許可政策等被廢除4。流動(dòng)人口不再僅作為管理和控制的對(duì)象，政府考慮的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，如何為他們?cè)诔鞘械纳詈凸ぷ魈峁└玫母＠头?wù)。（表1-11）

自2002年9月起上海在全國(guó)率先施行《上海市外來(lái)從業(yè)員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，按照《辦法》，用人單位和無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員只要連續(xù)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，在參加綜合保險(xiǎn)期間發(fā)生工傷事故或患職業(yè)病的，可以得到一次性支付的工傷保險(xiǎn)金；因患病或非因工負(fù)傷住院的，住院發(fā)生的起付標(biāo)準(zhǔn)以上的部分，由綜合保險(xiǎn)基金承擔(dān)80％，自負(fù)20％；連續(xù)繳滿一年的外來(lái)從業(yè)人員可以獲得老年補(bǔ)貼憑證，并在退休之年一次性兌現(xiàn)老年補(bǔ)貼。2009年上海市頒布了《關(guān)于外來(lái)從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)若干問題的通知》，規(guī)定來(lái)滬務(wù)工人員可以參加上海市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，提高了流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)水平。

在外來(lái)人口子女的義務(wù)教育方面，上海從1998年起就陸續(xù)頒布文件，積極穩(wěn)妥地解決進(jìn)城務(wù)工就業(yè)居民子的就學(xué)問題。2003年，上海擬定了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民適齡子女義務(wù)教育工作的若干意見》（試行），不僅提出進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作由流入地的區(qū)縣政府管理為主，在全日制公辦中小學(xué)為主，而且更明確了進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女在上海讀書的繳費(fèi)是按照物價(jià)部門核定的上海市義務(wù)教育階段收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，并且對(duì)家庭確有經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，可以采取分期付款或減免雜費(fèi)、書本費(fèi)等的辦法。從2004年起，上海逐步加大了公辦學(xué)校接納外來(lái)人口子女的力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年在上海接受義務(wù)教育的外來(lái)子女超過了40萬(wàn)，其中六成以上在公辦中小學(xué)就讀。同時(shí)，通過規(guī)范與扶持相結(jié)合的政策，加大對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的扶持力度，改善學(xué)校的辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量。從2008年起，上海把符合基本辦學(xué)條件的農(nóng)民工子女學(xué)校納入民辦教育管理，這些學(xué)校接受政府委托招收外來(lái)人口子女5。2009年已有九成符合條件的在滬農(nóng)民工同住子女享受免費(fèi)義務(wù)教育。

表1-11 上海市流動(dòng)人口管理的部分政策法規(guī)（1991－2006）

資料來(lái)源：盧漢龍《關(guān)注社會(huì)政策》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007，318

上海市還逐步取消了外來(lái)勞動(dòng)力在上海市的就業(yè)限制。按照上海市2004年出臺(tái)的規(guī)定，自2004年起，外來(lái)人員在上海就業(yè)不再需要申領(lǐng)《上海市外來(lái)人員就業(yè)證》，用人單位只要象招用本地工一樣到職介所辦理用工登記備案手續(xù)即可。為維護(hù)外來(lái)務(wù)工人員的合法權(quán)益，上海市制訂外來(lái)務(wù)工人員工作時(shí)間、勞動(dòng)保護(hù)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)；建立公益性的流動(dòng)人口就業(yè)服務(wù)中心，免費(fèi)提供各種就業(yè)服務(wù)；開展對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)，從2010年起，實(shí)施農(nóng)民工技能提升三年行動(dòng)計(jì)劃（2010－2012）。

三、外來(lái)農(nóng)民工的社會(huì)融合

移民作為上海人口的一個(gè)重要組成部分，為上海城市建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。在上海，大量廉價(jià)而豐富的的青壯年移民、外地勞動(dòng)力的進(jìn)入，帶動(dòng)了就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育，降低了企業(yè)成本，緩解了部分行業(yè)的勞動(dòng)力的供需矛盾，促進(jìn)了上海工業(yè)，尤其是勞動(dòng)力密集的制造業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了國(guó)際都市競(jìng)爭(zhēng)力。上海的外來(lái)人口所從事的商業(yè)服務(wù)業(yè)滿足了城市居民的生活需求。但是，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，戶籍身份制度限制，在就業(yè)、工資、勞動(dòng)保障等方面往往受到歧視和不公正對(duì)待，在教育、醫(yī)療、住房、福利、公用設(shè)施的使用等方面不能與上海戶籍人員享受同等待遇。

1 . 就業(yè)

就業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè)，從事“苦累臟重險(xiǎn)”職業(yè)或工種。另有農(nóng)民工在上海郊區(qū)從事農(nóng)林牧漁業(yè)。2010年六普數(shù)據(jù)顯示，上海外來(lái)勞動(dòng)力最多的前五位行業(yè)是制造業(yè)、批發(fā)與零售業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)以及住宿與餐飲業(yè)，占外來(lái)勞動(dòng)力總量的81.1％，其中制造業(yè)比重高達(dá)41.26％。另外其勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)常常得不到重視。一些大量使用外來(lái)農(nóng)民工的非正規(guī)企業(yè)（包括個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)），違法延長(zhǎng)勞動(dòng)者工作時(shí)間的情況時(shí)有發(fā)生。在簽訂勞動(dòng)合同、社會(huì)保險(xiǎn)投保和工資按時(shí)發(fā)放等方面也存在勞動(dòng)者權(quán)益保障缺失和受損現(xiàn)象。

表1-12 2000－2010年上海市常住人口變化

資料來(lái)源：張凡、寧越敏《上海新城建設(shè)研究》，《上海城市規(guī)劃》，2012（5），19

2 . 工資與社會(huì)福利

在工資方面，外來(lái)人口與本市人口同工不同酬，外來(lái)農(nóng)民工的月平均收入水平明顯偏低。外來(lái)農(nóng)民工在享受城市提供的社會(huì)福利方面總體較少，與本地從業(yè)人員差距較大。在社會(huì)保障方面，上海綜合保險(xiǎn)保障的范圍有限，特別是其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平過低。雖然現(xiàn)在推行綜保與城保的并軌，但仍存在很多障礙。

3 . 居住

上海新增常住人口分布在近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。城郊結(jié)合部及遠(yuǎn)郊部分地區(qū)形成了大量的外來(lái)人口聚集區(qū)（表1-12）。有學(xué)者將流動(dòng)人口聚居區(qū)劃分為自發(fā)聚居、簡(jiǎn)易安置、集中安置3種類型（表1-13）。流動(dòng)人口自發(fā)聚居區(qū)居住環(huán)境惡劣、公共服務(wù)缺乏，聚居者之間溝通較少，社會(huì)矛盾突出；簡(jiǎn)易安置的流動(dòng)人口聚居區(qū)，盡管物質(zhì)條件簡(jiǎn)陋，但管理規(guī)范、配套有基本生活服務(wù)設(shè)施，居住群體之間有較強(qiáng)的認(rèn)同感，聚居區(qū)治安狀況、鄰里融洽度均較好；而集中安置的聚居區(qū)居住環(huán)境較好，服務(wù)設(shè)施完善，且聚居人員文化背景趨同，較易形成認(rèn)同感6。

4 . 外來(lái)農(nóng)民工的子女教育

在上海就讀的外來(lái)農(nóng)民工子女，到初二或初三往往要選擇回戶籍所在地就讀。究其原因主要是，目前外來(lái)農(nóng)民工子女可以在上海學(xué)到初中畢業(yè)，畢業(yè)后可以考上海的職校等，但基本無(wú)法進(jìn)入上海高中，更不可能參加高考。

四、流動(dòng)人口市民化

按照國(guó)家現(xiàn)行的人口統(tǒng)計(jì)口徑，流動(dòng)人口會(huì)被統(tǒng)計(jì)在城市的常住人口中。但事實(shí)上是農(nóng)民工申領(lǐng)到暫住證的比例高，而申領(lǐng)到居住證的少。甚至一些在滬已工作生活多年，仍持有的是暫住證；甚至“兩證”均無(wú)。按現(xiàn)有政策規(guī)定，只有持有居住證者才可按照國(guó)家和上海有關(guān)規(guī)定享受子女就讀、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、科技申報(bào)、資格評(píng)定、考試和鑒定、相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)評(píng)選等公共服務(wù)方面的待遇和便利，以及申請(qǐng)公共租賃住房等，因此外來(lái)農(nóng)民工往往無(wú)法享有政府推出的惠及常住人口的政策。

表1-13 流動(dòng)人口聚居區(qū)類型特征比較

資料來(lái)源：羅仁潮、王德《上海流動(dòng)人口聚居區(qū)類型及其特征研究》，《城市規(guī)劃》，2009（2），31

如果說(shuō)，20世紀(jì)90年代之前，流動(dòng)人口中長(zhǎng)期居留的是少數(shù)，取得戶口合法定居的人數(shù)更少，90年代中期之后外來(lái)流動(dòng)人口在滬滯留時(shí)間趨于明顯延長(zhǎng)，已經(jīng)表現(xiàn)出“事實(shí)移民化”傾向。2003年上海市的流動(dòng)人口達(dá)499萬(wàn)，其中有305萬(wàn)居住上海達(dá)半年以上，占上海市常住人口總數(shù)的18.6％。就業(yè)規(guī)模已達(dá)375.09萬(wàn)人，占上海就業(yè)人口的39.5％。其中大約有80萬(wàn)～100萬(wàn)人，在城市已經(jīng)擁有了固定的住處和穩(wěn)定的職業(yè)，且居住多年，已經(jīng)成為城市移民中的一個(gè)重要群體7。由于從上海城市可持續(xù)發(fā)展和全國(guó)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要看，外來(lái)普通勞動(dòng)力的定居趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，而且社會(huì)勞動(dòng)力層次共生結(jié)構(gòu)也決定了，上海固然需要尖端人才，但事實(shí)上更需要大量服務(wù)業(yè)、制造業(yè)的普通勞動(dòng)力，應(yīng)本著體現(xiàn)社會(huì)公正與人本內(nèi)涵的精神，突破政策和體制上的限制，在城市全面融合外來(lái)人口有承載力風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過“融入門檻”設(shè)置，建立具備一定篩選功能的機(jī)制來(lái)解決城市所需的結(jié)構(gòu)性勞動(dòng)力的身份轉(zhuǎn)化問題8。（表1-14）

表1-14 上海市常住人口與外來(lái)常住人口增長(zhǎng)

資料來(lái)源：李友梅《上海社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷十五年》，上海大學(xué)出版社，2008，8

注釋

1 王午鼎《90年代上海流動(dòng)人口》，華東師范大學(xué)出版社，1995，124

2 盧漢龍《關(guān)注社會(huì)政策》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007，315.

3 桂世勛、黃黎若蓮《上海與香港社會(huì)政策比較研究》，華東師范大學(xué)出版社，2003，395

4 盧漢龍《關(guān)注社會(huì)政策》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007，317

5 高慧《上海外來(lái)人口子女義務(wù)教育現(xiàn)狀》，《當(dāng)代青年研究》，2010（3），23

6 羅仁潮、王德《上海流動(dòng)人口聚居區(qū)類型及其特征研究》，《城市規(guī)劃》，2009（2），31

7 文軍《從季節(jié)性流動(dòng)到勞動(dòng)力移民》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2001（1），28

8 胡琪、高苑敏《完善戶口準(zhǔn)入機(jī)制，平等對(duì)待長(zhǎng)期在滬居住的外來(lái)普通勞動(dòng)者》，《科學(xué)發(fā)展》，2012（2），21