近年來，我國加大了對貧困地區(qū)的資金支撐，寧夏借助政策優(yōu)勢，從2007年作為“互助資金”試點(diǎn)，開創(chuàng)出一條符合自身發(fā)展的金融扶貧道路。貧困村互助資金主要以財(cái)政扶貧資金為導(dǎo)向，村民按照一定的比例組員繳納互助金，以及無償提供的社會捐贈(zèng)資金，組成金融組織的基礎(chǔ)資金，用于農(nóng)民生產(chǎn)和生活的改善和發(fā)展。經(jīng)過近10年的發(fā)展，項(xiàng)目村數(shù)量與日俱增，從一開始的10個(gè)增加到了現(xiàn)在的1120個(gè)，所占全省貧困村總數(shù)近72%，涉及資金5.18億元，覆蓋寧夏地區(qū)的22個(gè)縣145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使受益人口達(dá)到14萬戶60萬人。

一、模式背景

寧夏回族自治區(qū)地處偏遠(yuǎn)，自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，農(nóng)民缺少自我創(chuàng)業(yè)的意識和能力，人們生活貧困，特別是六盤山地區(qū)作為我國的連片特困區(qū)，更需要國家的扶持資金，所以通過發(fā)展農(nóng)村金融組織，也是解決貧困農(nóng)戶發(fā)展資金的重要途徑。針對這一情況，我國扶貧辦將寧夏的原州區(qū)、彭陽縣和鹽池縣納入“村級發(fā)展互助資金”的試點(diǎn)地區(qū)。通過互助資金社，向貧困農(nóng)戶提供低息或無息貸款，在很大程度上解決了貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金問題，但是資金需求總量過大，互助資金社提供的資金畢竟有限，難以覆蓋全部貧困農(nóng)戶。為了更好地發(fā)揮互助資金的作用，寧夏回族自治區(qū)根據(jù)自身情況，探索出以扶貧資金帶動(dòng)信貸資金的方法，擴(kuò)大扶貧資金的受益范圍。寧夏回族自治區(qū)扶貧辦聯(lián)合寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行，在2011年開展了“千村信貸·互助資金”的扶貧項(xiàng)目，該項(xiàng)目規(guī)定只要是資金互助社已經(jīng)運(yùn)營超過兩年，并且互助社的會員信譽(yù)良好，就可以向商業(yè)銀行提出貸款申請，商業(yè)銀行就會針對資金互助社的會員提供低息貸款，地區(qū)財(cái)政和扶貧辦再將貸款補(bǔ)貼利息回饋給商業(yè)銀行，從而形成政府、商業(yè)銀行和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的良好互助關(guān)系。同時(shí)，寧夏回族自治區(qū)政府根據(jù)金融扶貧項(xiàng)目，進(jìn)一步優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)先扶持，并且出臺相應(yīng)地優(yōu)惠政策，經(jīng)過長時(shí)間的探索和發(fā)展，逐步形成了馬鈴薯、苗木、中藥材、草畜為代表的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，如同心縣的有機(jī)枸杞、鹽池縣的灘羊、涇源縣的苗木、肉牛等等，為金融聯(lián)合模式鋪墊產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。此項(xiàng)工程規(guī)劃為5年時(shí)間，在寧夏回族自治區(qū)簡稱1000個(gè)擁有“互助資金社”的試點(diǎn)村莊，截止到2014年底，寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行已經(jīng)向該項(xiàng)目試點(diǎn)村發(fā)放貸款超過46億元，惠及農(nóng)戶達(dá)12萬戶。

二、運(yùn)行模式

寧夏回族自治區(qū)的農(nóng)村金融組織實(shí)施的聯(lián)結(jié)形式的運(yùn)營模式主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）資金互助社的組成單位為村莊，成員為零散農(nóng)戶，農(nóng)戶以自愿的原則通過入股的方式加入資金互助社，同時(shí)再由農(nóng)戶會員選舉產(chǎn)生資金互助社的管理機(jī)構(gòu)。

（2）互助社理事會的主要職能為幫扶農(nóng)戶，包括幫助農(nóng)戶制定發(fā)展規(guī)劃、選擇具有市場前景的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，從而提升農(nóng)戶自我脫貧的能力。

（3）資金互助社通過A類信用評定，并且運(yùn)營時(shí)間超過兩年，就可以向會員提供信貸自信。社員入社時(shí)間兩年以上，并且信譽(yù)良好，就可以向互助社理事會提出書面申請，從而達(dá)到“互助資金+信貸資金”的擴(kuò)展信用貸款。

（4）會員農(nóng)戶提交的生產(chǎn)項(xiàng)目首先交由互助社理事會評估，同時(shí)對貸款申請人的償還能力和信用記錄進(jìn)行審核，審核通過的進(jìn)一步提交縣農(nóng)村信用聯(lián)社再次審核，直到審核通過才能獲得擴(kuò)展1—5倍的優(yōu)惠信用貸款。

（5）自治區(qū)扶貧辦負(fù)責(zé)對“捆綁”貸款情況進(jìn)行終審和確認(rèn)，同時(shí)提出貼息資金計(jì)劃，由自治區(qū)財(cái)政廳向下級財(cái)政局傳達(dá)貼息資金指標(biāo)，縣(市、區(qū))扶貧辦、財(cái)政局依照貼息資金計(jì)劃和指標(biāo)，對互助社社員在寧夏黃河銀行系統(tǒng)各農(nóng)信社貸款2萬元以內(nèi)給予貼息。貼息期限原則為一年，不足一年的，按實(shí)際貸款期限核定貼息資金。

這種運(yùn)作模式中體現(xiàn)的金融聯(lián)結(jié)運(yùn)行特征有：

（1）授信管理機(jī)制：銀行提供貸款的對象，僅是針對運(yùn)營時(shí)間兩年以上并且在信譽(yù)評定中處于A類的資金互助社的會員，同時(shí)由互助社理事會、基層政府、扶貧辦等機(jī)構(gòu)聯(lián)合對貸款農(nóng)戶的信息進(jìn)行管理，加大降低了銀行管理會員信息的成本。

（2）負(fù)債履約管理機(jī)制：為了加強(qiáng)金融聯(lián)結(jié)方法金融扶貧貸款的收回管理，寧夏回族自治區(qū)的相關(guān)部門已經(jīng)將貸款回收情況，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年度考核體系中，增強(qiáng)了基層政府對貸款資金管理的責(zé)任，以及監(jiān)督收回貸款的職責(zé)；同時(shí)扶貧辦建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，以應(yīng)對由于不可抗力原因造成的難以收回的貸款。

（3）信貸交易成本：寧夏回族自治區(qū)規(guī)定基層政府全程參與授信管理和貸款收回環(huán)節(jié)，并將其執(zhí)行情況列為征集考核參考之一。同時(shí)將發(fā)放貸款的最小單位規(guī)定為村鎮(zhèn)，相比管理零散的農(nóng)戶，交易成本大大降低。再加上，信貸交易的全過程均由基層政府參與，也降低了信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)成本。

（4）擔(dān)保機(jī)制：在金融聯(lián)結(jié)模式中，各級縣政府組建擔(dān)保公司，并以財(cái)政資金作為擔(dān)保資金，以為貧困農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保；同時(shí)互助資金社的會員五戶組成一個(gè)聯(lián)保小組，并且小組成員之間承擔(dān)連帶責(zé)任，形成了有效地雙重?fù)?dān)保機(jī)制。

三、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的保障激勵(lì)機(jī)制

1.銀行的參與激勵(lì)

一是政府對金融機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)制度。寧夏回族自治區(qū)為了加大金融機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的資金扶持，銀監(jiān)會、金融辦、基層政府充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)金融聯(lián)結(jié)組織的形成。例如彭陽縣制定了《金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法（暫行）》，其中明確規(guī)定“對累計(jì)發(fā)放貸款總額同比增長3000萬元以上的金融機(jī)構(gòu)，政府給予經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)1萬元；同比增長5000萬元以上的，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)增加到2萬元；同比增長8000萬元以上的，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)達(dá)3萬元”。除此之外，“對年內(nèi)新增貸款月同比增長2000萬元的，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)1萬元；同比增長3000萬元的，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)2萬元；同比增長5000萬元的，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)3萬元。”二是財(cái)政貼息政策。對借款額度在2萬元以內(nèi)的農(nóng)戶，政府給予財(cái)政貼息，從而減少銀行收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)。[1]

2.銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的控制

一是寧夏回族自治區(qū)基層政府創(chuàng)新金融扶貧管理機(jī)制，有效降低銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。例如鹽池縣的“1+2+X”管理機(jī)制，也就是建立1個(gè)縣金融創(chuàng)新試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮縣互助資金管理中心，以及村級互助資金社兩個(gè)可提供互助資金的扶貧平臺作用，保障銀行的金融扶貧業(yè)務(wù)順利開展。

二是縣政府組織成立扶貧信用擔(dān)保公司，例如鹽池縣財(cái)政投資2000萬元，吸收社會力量、龍頭企業(yè)等投資8000萬元，形成具有一定規(guī)模的擔(dān)保公司，為申請商業(yè)銀行信貸資金提供擔(dān)保，為精準(zhǔn)扶貧優(yōu)先發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)提供資金支持。

三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年度考核體系中，加入金融扶貧貸款發(fā)放回收指標(biāo)。為了進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任感，將每年扶貧貸款的發(fā)放和回收進(jìn)行量化，精確衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的成績，對于成績突出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，政府從財(cái)政中拿出一部分金融扶貧資金作為獎(jiǎng)勵(lì)，從而激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更好地開展扶貧工作。

四是提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。寧夏回族自治區(qū)扶貧辦建立了風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，也就是互助社在發(fā)放借款時(shí)需要收取一定的占用費(fèi)，并提取40%作為公積金，扶貧辦可在每年提取的公積金中，按照50%的比例抽取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并存入風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的專用賬戶。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由縣扶貧辦統(tǒng)一管理，主要用于由于不可抗因素導(dǎo)致的互助金損失。

五是聯(lián)保機(jī)制。入社會員每五戶組成聯(lián)保小組，聯(lián)保小組可以在互助資金利息中提取20%作為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，同時(shí)聯(lián)保小組成員具有信貸還款連帶責(zé)任。

六是保險(xiǎn)參與。寧夏扶貧辦總結(jié)以往資金互助社運(yùn)營過程中的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步減少銀行發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)，扶貧辦在2013年，與中國人壽保險(xiǎn)公司寧夏分公司和中國平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司達(dá)成合作意向，在轄區(qū)內(nèi)推行小額金融保險(xiǎn)。

四、借款農(nóng)戶的激勵(lì)約束機(jī)制

（1）強(qiáng)化和創(chuàng)新農(nóng)戶的信貸評價(jià)制度。例如寧夏鹽池縣制定實(shí)施“一次摸底、四級評審、兩輪公示”的評級制度，由扶貧辦、信用社、村級互助社的成員共同組成評審小組，對提出貸款申請的貧困農(nóng)戶進(jìn)行入戶調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果形成書面匯報(bào)，依次交由村互助社、縣扶貧辦、鄉(xiāng)信用社、縣信用聯(lián)社逐級評審，并確定其授信登記，在由村兩委、信用社進(jìn)行公示。貧困戶申請貸款額度根據(jù)評級的結(jié)果確定，信用為A級的貧困戶可貸款額度為5—10萬、B級為2—5萬、C級的貸款額度為2萬元以下，農(nóng)戶的授信級別評定2—3年評定一次。

（2）嚴(yán)格篩選貸款對象。選擇貸款對象時(shí)，嚴(yán)格限定在運(yùn)營時(shí)間在2年以上，并且信譽(yù)評定等級為A級以上的資金互助社范圍。在該類資金互助社中信譽(yù)良好的會員才能夠申請貸款。同時(shí)，嚴(yán)格審查申報(bào)貸款項(xiàng)目，對具有發(fā)展前景的項(xiàng)目才予以批準(zhǔn)。除此之外，再加上五戶聯(lián)保的擔(dān)保機(jī)制，大大降低了銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

五、資金互助社的激勵(lì)約束機(jī)制

（1）健全資金互助社的制度建設(shè)。比如永寧縣扶貧辦和農(nóng)信社共同制定了《永寧縣規(guī)范化建設(shè)村級互助社》《永寧縣互助資金績效考核辦法》等文件，對資金互助社的發(fā)展壯大提供了規(guī)范性的指導(dǎo)。同時(shí)政府在縣級年終考核中，加入互助資金項(xiàng)目考核指標(biāo)，并且在各項(xiàng)目村通過選舉的形式組建理事會和監(jiān)督委員會，并根據(jù)各村的事跡情況，制定《互助社章程》《互助資金財(cái)務(wù)管理辦法》等工作制度，從而保證資金互助社的各項(xiàng)工作具有極強(qiáng)的可操作性，進(jìn)而促進(jìn)資金互助社的良性循環(huán)。

（2）加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，提高農(nóng)戶誠信意識。例如鹽池縣為了保證資金的安全收回，嚴(yán)格執(zhí)行“2242”規(guī)則，也就是將資金利息的20%補(bǔ)充原有資本金，20%的資金作為資金互助社的公益金，再20%作為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，另40%則用于正常運(yùn)營。同時(shí)，制定了《鹽池縣互助資金管理辦法》《公示公告制度》等制度，加強(qiáng)對資金的管理和監(jiān)督，保證貸款的順利發(fā)放和收回。另外，永寧縣在村級互助社執(zhí)行報(bào)賬制度，規(guī)定每月25號為村級互助社的集中記賬日，由縣扶貧辦到村級現(xiàn)場進(jìn)行指導(dǎo)，對出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)糾正。

（3）資金互助社實(shí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制。互助資金項(xiàng)目實(shí)施后，縣扶貧辦有關(guān)人員就要對資金互助社的資金運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，當(dāng)發(fā)現(xiàn)資金互助社回收貸款不及時(shí)以及違規(guī)操作時(shí)，就會停止撥付資金，相反，對項(xiàng)目資金運(yùn)行良好的項(xiàng)目村，會給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

六、政府扶持力度加大

（一）加強(qiáng)資金互助組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)與管理

資金互助社本質(zhì)上屬于一種金融聯(lián)結(jié)模式，其功能表現(xiàn)在：把村級資金互助社當(dāng)成基本載體，組織所有貧困戶為一個(gè)整體，通過社區(qū)信用環(huán)境、互助資金的體制優(yōu)勢以及資金互助社法人主體地位，捆綁信貸資金、互助資金，以此把貧困戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金問題解決。作為農(nóng)戶之間相互連接的一種基層組織，資金互助社如果運(yùn)行規(guī)范，會有利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，在資金管理與資金互助社建設(shè)方面，標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展受到寧夏回族自治區(qū)政府的高度重視，項(xiàng)目資金安全因此獲得了有效保障。當(dāng)?shù)卣饕捎昧藝?yán)格的資金運(yùn)行管理考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，對資金互助社采用與政府目標(biāo)相吻合的選擇給予引導(dǎo)、激勵(lì)。

（二）貼息支持

“信貸資金+互助資金社”模式的根本在于，通過扶貧資金把信貸資金激活，通過財(cái)政扶貧資金補(bǔ)貼信貸資金利息，審核貧困農(nóng)戶信貸工作由財(cái)政廳、扶貧辦負(fù)責(zé)，這讓商業(yè)銀行交易成本得以降低，更愿意把有優(yōu)惠利率的貸款發(fā)放給社員，而且提供利息補(bǔ)貼。

（三）項(xiàng)目發(fā)展定位

基于扶貧貸款可償性的保障所需，寧夏回族自治區(qū)政府充分重視各地資源的現(xiàn)實(shí)狀況，在此基礎(chǔ)上規(guī)劃出了特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)，進(jìn)行重點(diǎn)扶持、開發(fā)，對貸款可償性提供保障。比如，已成地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中的典型的有紅寺堡的釀酒葡萄、鹽池縣的寧夏灘羊、同心縣的有機(jī)枸杞等。

[1] 李媛娟.四川省農(nóng)村扶貧資金互助社運(yùn)營效率研究[D].四川農(nóng)業(yè)大學(xué),2013.