穩(wěn)定湖北低生育水平人口政策與實踐走向研究

李委莎　鄒世和

人口壓迫生產(chǎn)力，威脅著資源和環(huán)境的承載力，是我國實現(xiàn)初步小康和建設(shè)全面小康過程中始終面臨的首要難題。湖北從20世紀(jì)50年代至今，經(jīng)歷了由鼓勵生育到計劃生育的人口政策轉(zhuǎn)變，在30多年計劃生育政策推行中，人口發(fā)展在較短時間內(nèi)實現(xiàn)了由傳統(tǒng)型轉(zhuǎn)入現(xiàn)代型，生育率降到了更替水平以下。但是，現(xiàn)實的人口壓力并未從根本上得到解除，人口發(fā)展正由20世紀(jì)后半期的轉(zhuǎn)變型增長進(jìn)入21世紀(jì)前半期的慣性型增長。穩(wěn)定低生育水平，加速實現(xiàn)人口現(xiàn)代化，確保全面建設(shè)小康社會進(jìn)程的人口安全，仍然是本世紀(jì)前半期人口戰(zhàn)略和人口政策的選擇。

在人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律制約下，慣性增長階段的人口控制面臨加速解除人口壓力的迫切需求與生育率調(diào)節(jié)空間受限的兩難選擇。找準(zhǔn)人口控制需求與可行性的最佳結(jié)合點，準(zhǔn)確把握人口控制力度，實現(xiàn)控制人口規(guī)模增速、提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)三個效果最大化，不斷完善人口控制政策，創(chuàng)新人口控制機(jī)制，實現(xiàn)人口與資源、環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，既是湖北人口現(xiàn)代化的追求目標(biāo)，也是人口政策與計劃生育工作實踐需要解決的重大課題。本文試圖結(jié)合全面建設(shè)小康社會的總體戰(zhàn)略，對21世紀(jì)頭20年湖北穩(wěn)定低生育水平過程中人口政策和計劃生育工作實踐走向進(jìn)行分析和探討。

一、湖北人口與計劃生育工作的成就與挑戰(zhàn)

(一)計劃生育政策的推行與成就

現(xiàn)實的人口態(tài)勢和人口問題是過去人口發(fā)展轉(zhuǎn)變的結(jié)果，因此，了解過去的人口政策和人口調(diào)控機(jī)制以及人口轉(zhuǎn)變過程，便成為把握今天人口態(tài)勢和人口問題特征、把握未來人口政策走向、把握人口控制機(jī)制轉(zhuǎn)換的必然起點。

1.計劃生育政策的推行。20世紀(jì)70年代初，迫于人口惡性膨脹的壓力，計劃生育開始在全國城鄉(xiāng)全面推行，人口被正式納入國民經(jīng)濟(jì)計劃之中。1975年中共中央、國務(wù)院首次提出計劃生育“晚、稀、少”方針;1978年明確號召“提倡一對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個、最多兩個”;1980年在《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》中進(jìn)一步提出了“提倡一對夫婦只生育一個孩子”的號召;1982年確認(rèn)實行計劃生育是我國一項基本國策。2001年12月，《中華人民共和國人口與計劃生育法》由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過，于2002年9月1日正式施行。

湖北于1979年制定了《湖北省推行計劃生育的試行規(guī)定》; 1981年以省政府文件形式頒發(fā)了《湖北省推行計劃生育的暫行規(guī)定》;1987年首次以地方法規(guī)形式頒發(fā)了經(jīng)省人大通過的《湖北省計劃生育條例》，并于1991年和1997年兩次修正。新世紀(jì)，為貫徹落實《中華人民共和國人口與計劃生育法》，湖北制定了地方性法規(guī)和實施細(xì)則，于2002年12月經(jīng)省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議討論通過了《湖北省人口與計劃生育條例》，2003年1月1日正式施行。

《人口與計劃生育法》的頒布和實施，意味著我國人口與計劃生育工作全面納入法治化管理的軌道，實現(xiàn)了我國在依法治國理念引領(lǐng)下人口控制方式和手段的變革，對未來人口控制工作提出了全方位的、新的、更高的要求。

2.低生育水平的實現(xiàn)。經(jīng)過三十多年艱苦卓絕的努力，湖北人口出生率由1971年的31.11‰降至2003年的8.26‰，下降了22.85個千分點;人口自然增長率由1971年的22.72‰降至2003年的2.32‰，下降了20.4個千分點，2003年比2002年僅增長13.9萬人。2003年人口出生率和人口自然增長率是湖北實行計劃生育政策以來的最低水平。尤其值得強(qiáng)調(diào)的是，湖北于20世紀(jì)90年代中期實現(xiàn)了人口增長低于更替水平(國際標(biāo)準(zhǔn):總和生育率2.1為更替水平，2.1以下為低生育水平)的歷史性轉(zhuǎn)折，婦女總和生育率由1971年的6左右，降至2003年的1.5。

從計劃生育工作看，湖北人口控制工作的整體水平不斷提高，尤其是“九五”以來，人口出生率、人口自然增長率、出生統(tǒng)計誤差率、多孩率、總和生育率等應(yīng)該下降的指標(biāo)都有較大幅度的下降，且呈繼續(xù)下降之勢，其中，人口出生率與全國其他省份相比，降幅最大、降速最快，近幾年來一直低于全國平均水平，按人口出生率排位，湖北從1997年末列全國第16位前移至2002年的第7位，接近全國先進(jìn)水平。計劃生育工作為湖北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了良好的人口環(huán)境，三十多年全省少生人口約1892萬人，若按聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝耕地的警戒線計算，可節(jié)省耕地1513.6萬畝;若按每年人均消耗1.15立方米木材計算，每年可節(jié)約木材2175.8萬立方米;若按每畝林地產(chǎn)出3立方米木材計算，每年可保護(hù)725.3萬畝林地。

(二)穩(wěn)定低生育水平面臨的任務(wù)與挑戰(zhàn)

按照湖北全面建設(shè)小康新三步發(fā)展目標(biāo)，本世紀(jì)頭20年在人口控制上，必須通過穩(wěn)定低生育水平，實現(xiàn)最大限度控制人口規(guī)模、大幅度提高人口素質(zhì)、有效規(guī)避人口結(jié)構(gòu)風(fēng)險、建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和法治化的人口控制機(jī)制，為實現(xiàn)人口現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。由于全面建設(shè)小康社會的“外需壓力”和人口慣性增長的“內(nèi)部制約”，達(dá)到未來人口目標(biāo)不得不面對現(xiàn)實人口態(tài)勢三方面的挑戰(zhàn)。

1.必須應(yīng)對人口的五大高峰。按最新測算，湖北即使將生育率順利穩(wěn)定在現(xiàn)有水平上，人口規(guī)模還將增長十幾年，今后20～50年內(nèi)人口發(fā)展史上將出現(xiàn)五大高峰。

一是人口總量高峰。據(jù)測算，21世紀(jì)頭20年湖北省總?cè)丝谶€會以年均4.98‰的速度增長，到2019年達(dá)到6569.4萬人時才停止增長，人口規(guī)模將比現(xiàn)在擴(kuò)大9.46%。

二是勞動年齡人口高峰。目前，湖北省勞動年齡人口已達(dá)4581萬人，就業(yè)問題不堪重負(fù)，全省現(xiàn)有約120多萬城鎮(zhèn)人口需要安排工作，每年還要新增30多萬就業(yè)人口;而農(nóng)村富余勞動力僅2003年就已突破了650萬人。據(jù)測算，到2010年勞動年齡人口將達(dá)到4817萬人，勞動年齡人口依然占據(jù)主體，就業(yè)成為列于首位的民生問題。

三是老年人口高峰。按國際通則以65歲作為界定老年人口的標(biāo)準(zhǔn)，湖北2000年65歲以上人口為420.7萬，占總?cè)丝诘?.01%，已進(jìn)入老齡化社會。據(jù)測算2020年將達(dá)到812.18萬人，2050年峰值時期將達(dá)到1662.76萬人，屆時老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑹?7.92%，超過1/4。

四是流動人口高峰。改革開放促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)間、產(chǎn)業(yè)間、地區(qū)間發(fā)展的不平衡加劇了人口的流動，也加劇了人口的城鎮(zhèn)化。據(jù)“五普”統(tǒng)計，2000年湖北城鎮(zhèn)化水平為40.22%。2003年湖北流動人口總數(shù)已達(dá)606萬人，預(yù)計21世紀(jì)頭10年內(nèi)，流動人口將達(dá)到峰值，并將持續(xù)到人口城鎮(zhèn)化率實現(xiàn)50%以后才開始緩慢下降。

五是出生人口性別比高峰。20世紀(jì)后10年，湖北出生人口性別比逐年攀升，2000年“五普”時高達(dá)128，其中，0～14歲組人數(shù)中，男性比女性人口多100萬人。經(jīng)過艱苦努力，2003年已下降到全國平均水平，但仍然嚴(yán)重偏離正常范圍。今后能否在盡可能短的時期內(nèi)將其穩(wěn)定住并逐步使其降低至正常范圍，尚無十分把握。

上述五個高峰的同期到來，不僅使湖北人口壓力達(dá)到最大強(qiáng)度，同時也使湖北面臨著人口年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)進(jìn)行性惡化的風(fēng)險。以最優(yōu)的選擇趨利避害，度過這段“人口風(fēng)險期”，不僅關(guān)系到未來人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，還會對下一周期人口發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。

2.必須解決“人口適應(yīng)發(fā)展”的三大差距。人口是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體，湖北全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，很大程度上取決于人口控制的成敗。目前湖北人口不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和資源環(huán)境的承載能力，存在著十分龐大的人口數(shù)量、相對偏低的人口素質(zhì)、日趨老化的年齡結(jié)構(gòu)、嚴(yán)重失調(diào)的性別結(jié)構(gòu)、急劇擴(kuò)大的流動人口、不可回避的人口健康等問題，人口安全面臨嚴(yán)峻形勢，人口控制工作要適應(yīng)全面建設(shè)小康社會，就必須以超常的方式解決下述三大差距。

必須解決人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)總量的差距。湖北建設(shè)全面小康社會規(guī)劃要求，2020年全省GDP要達(dá)到17824億元(折合2155億美元)，總?cè)丝陧毧刂圃?301.5萬人以內(nèi)，方能實現(xiàn)人均28284元(折合3420美元)。以2003年湖北總?cè)丝?001.7萬人論，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，今后17年內(nèi)只能凈增300萬人，年均17.5萬人。而在此17年中全省符合現(xiàn)行生育政策的夫婦年均新增24.8萬對，2005年湖北進(jìn)入新的人口生育高峰期，推行現(xiàn)行生育政策2020年人口將達(dá)到峰值6585萬人，要比全面小康社會規(guī)劃的人口控制目標(biāo)多出283.5萬人，換言之，未來人口規(guī)模要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)“總量”的要求，就必須進(jìn)一步將生育率降至現(xiàn)行政策允許的水平以下，可見實現(xiàn)人口控制的任務(wù)十分艱巨。

必須解決人口素質(zhì)與知識經(jīng)濟(jì)需求的差距。人口素質(zhì)包括文化素質(zhì)和身體素質(zhì)。從人口的文化素質(zhì)看，湖北現(xiàn)有15～60歲人口約4071萬人，他們是勞動就業(yè)的主力，是人力資源的主體，但由于43.26%為初中文化者，高中和中專只占17.88%，大專以上僅占5.45%，全省人均受教育程度和每100人受高等教育人數(shù)均低于全國平均水平，人力資源總體素質(zhì)偏低。由于20世紀(jì)后半期人口控制的成效，湖北今后10年將進(jìn)入勞動力資源最豐富、人口撫養(yǎng)系數(shù)最低的人口轉(zhuǎn)變“獲利期”，能否抓住這一機(jī)遇將豐富的人力資源提升為人力資本，既取決于生產(chǎn)資本對勞動力容量的擴(kuò)大，更取決于勞動人口素質(zhì)對產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和知識經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的適應(yīng)能力。目前由于人口素質(zhì)偏低，湖北豐富的人力資源不僅難以發(fā)揮“人口紅利”優(yōu)勢，反而成了就業(yè)包袱，一方面勞動力總量供大于求，百萬農(nóng)民工外出打工;另一方面第二、第三產(chǎn)業(yè)缺乏合格人才，勞動力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成了“級別高移，水平低移”，嚴(yán)重制約了知識密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從人口的身體素質(zhì)看，湖北在全國處于明顯的劣勢。全省每年約有7000名肉眼可見的先天畸形兒出生，加上出生數(shù)月和數(shù)年后才顯現(xiàn)出來的缺陷，每年先天殘疾兒童的總數(shù)實際為2萬～4萬人，約占每年出生人口總數(shù)的5%。2002年全省出生缺陷發(fā)生率高達(dá)9.1‰，現(xiàn)有殘疾人300萬，占總?cè)丝诘?%。2003年我省艾滋病感染數(shù)居全國第九位，血吸蟲病成為全國重防區(qū)，肝炎、性病、結(jié)核病等傳染病和高血壓、肥胖、糖尿病、精神病等非傳染病急劇上升，嚴(yán)重威脅人民健康。在工業(yè)化過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度取決于人力資源的開發(fā)和配置，可見，縮小人口素質(zhì)的差距，既是湖北實施中部崛起的關(guān)鍵課題，更應(yīng)是人口工作的主攻方向之一。

必須解決人口結(jié)構(gòu)失衡的差距。經(jīng)過30多年的人口控制，湖北在收獲人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變成果的同時，也付出了相應(yīng)的成本和代價，不得不應(yīng)對人口年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)失衡的后果。目前解決年齡結(jié)構(gòu)失衡帶來的人口老化問題，已成為本世紀(jì)控制人口規(guī)模的底線，湖北將面臨著未來“銀色浪潮”的強(qiáng)烈沖擊。2003年在人口控制將出生人口性別比納入到現(xiàn)實重要工作內(nèi)容的情況下，出生人口性別比仍高達(dá)124，僅比2000年的128下降4，少數(shù)地方性別比還在繼續(xù)攀升，它將直接影響未來經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和穩(wěn)定。迅速遏制這一勢頭，確保低生育水平下的性別比平衡，既是當(dāng)務(wù)之急也是整個人口慣性增長期的長期任務(wù)。

3.必須完成人口控制機(jī)制的三大轉(zhuǎn)變。近十幾年來，我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了法治社會的建設(shè)，使人口控制工作的環(huán)境發(fā)生了極大的改變。伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制的日臻成熟、經(jīng)濟(jì)全球化和信息化程度的提高以及依法治國理念的深入人心，人口與計劃生育工作的主體與客體正在發(fā)生著深刻的轉(zhuǎn)變。作為主體的政府，通過轉(zhuǎn)變職能，一方面，使大量權(quán)力資源回歸社會;另一方面，由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?wù)，將使原有的行政“威力”大大削弱。作為客體的育齡人口，正在由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?，流動程度日益加大，婚育行為趨向多元化，民主維權(quán)意識進(jìn)一步增強(qiáng)，對生活質(zhì)量的關(guān)注和生殖健康的需求日益增長，對計劃生育管理服務(wù)的要求越來越高。人口與計劃生育工作要適應(yīng)這一變化，必須從資源配置到工作方式進(jìn)行重大調(diào)整，完成工作機(jī)制的“三大轉(zhuǎn)變”，即工作主體由單一的政府包攬轉(zhuǎn)向“政府指導(dǎo)，部門協(xié)作、村民自治、依法管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”;約束手段由強(qiáng)制為主轉(zhuǎn)向以利益導(dǎo)向、法律規(guī)范為主;控制機(jī)制由“外生”型變?yōu)椤皟?nèi)生”型，由“要我計劃生育”變?yōu)椤拔乙媱澤?。倘若這三個轉(zhuǎn)變不到位，不僅低生育水平難以穩(wěn)定，其他的目標(biāo)亦難以實現(xiàn)。

二、21世紀(jì)頭20年人口政策的重點與走向

(一)應(yīng)對人口問題的政策走向

本世紀(jì)頭20年，湖北人口與計劃生育工作要實現(xiàn)穩(wěn)定低生育水平的既定目標(biāo)，無法回避前述人口問題的三大挑戰(zhàn)，因此，必須認(rèn)真分析人口發(fā)展態(tài)勢，有針對性地抓住主要矛盾，統(tǒng)籌兼顧、因勢利導(dǎo)地制定相關(guān)人口政策，在迎接挑戰(zhàn)的同時有效地把握住人口發(fā)展機(jī)遇，為促進(jìn)湖北經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)人口安全，再創(chuàng)良好的人口環(huán)境。我們認(rèn)為，在制定相關(guān)人口政策時必須突出在穩(wěn)定低生育水平前提下，努力提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，具體地說，應(yīng)把握好四方面問題。

1.準(zhǔn)確把握控制數(shù)量與調(diào)整結(jié)構(gòu)的平衡點。在三十多年的計劃生育工作中，不斷變革并延續(xù)至今的現(xiàn)行生育政策，使得湖北人口生育率近十年來持續(xù)處于更替水平以下，該政策的歷史功績必須予以充分肯定。面對低生育水平的人口形勢，應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，由于人口增長的“慣性”作用，湖北人口規(guī)模仍然在以每年一個小縣的數(shù)量增長著，人口峰值尚未到來，人口數(shù)量增長的勢頭仍將維持十多年。與此同時，因人口數(shù)量控制的“急剎車”所導(dǎo)致的人口結(jié)構(gòu)問題隨著時間推移逐漸凸顯，其中人口老齡化問題最為突出。如何在人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)之間把握平衡點，無疑成為未來人口政策制定必須面對的首要問題。

本世紀(jì)頭20年，從人口適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境承載力的角度考慮，人口增長率當(dāng)然是越低越好;但從當(dāng)前規(guī)避人口老齡化過于迅猛的風(fēng)險角度論，又需要適時放松對生育率的控制力度。對此，目前人口學(xué)界從不同角度出發(fā)，對我國本世紀(jì)頭20年生育政策走向提出了不同看法，產(chǎn)生了調(diào)整生育政策，“以數(shù)量換結(jié)構(gòu)”說。湖北如何取舍?我們以為，應(yīng)從自身人口發(fā)展趨勢的實際出發(fā)，確定未來人口發(fā)展的基本政策走向。從最新人口測算的結(jié)果看，若嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行湖北生育政策，標(biāo)準(zhǔn)總和生育率為1.53，實際總和生育率將由2004年的1.4上升到2010年的1.68、2050年的1.78。維持這樣的生育水平，總?cè)丝趯⒂?019年達(dá)到峰值6569.39萬人，2020年開始下降，2050年降至5956.26萬人。與此相應(yīng)的老年負(fù)擔(dān)系數(shù)2020年為17.74，2050年將升至47.82;總負(fù)擔(dān)系數(shù)(含少兒撫養(yǎng)系數(shù))將由2020年的43.44升至2050年的71.32，回復(fù)到20世紀(jì)80年代的水平。如果采納“以數(shù)量換結(jié)構(gòu)”適當(dāng)放寬二胎控制的人口政策的話，總和生育率將升至1.84，其結(jié)果與上述方案比較:①總?cè)丝?人口峰值年將多出135.81萬人，2020年將多出136.66萬人，2050年將多出358.95萬人。②老年負(fù)擔(dān)系數(shù):2020年可低0.07個百分點，2050年可低3.01個百分點;總負(fù)擔(dān)系數(shù):2020年仍將上升2.41個百分點，2050年最終僅低1.11個百分點。由此可見，以“數(shù)量換結(jié)構(gòu)”的代價是，2020年總?cè)丝跀?shù)和老年負(fù)擔(dān)系數(shù)同步增長，到2050年則以多增358.95萬人，換取負(fù)擔(dān)系數(shù)降低1.11個百分點(詳見表1)。

從以上分析可看出，倘若放寬人口政策希冀“以數(shù)量換結(jié)構(gòu)”，實際上并不能緩解湖北人口老齡化以及由老齡化所帶來的負(fù)擔(dān)系數(shù)問題，反而得不償失，更令人擔(dān)憂的是，一旦放寬二胎控制，可能導(dǎo)致人口政策的誤讀(如上世紀(jì)80年代的“開口子”)，所要承擔(dān)的風(fēng)險就更大了，這將直接影響到實現(xiàn)全面小康社會宏偉規(guī)劃的實施，也將直接影響到人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。從以上分析還可看出，人口老齡化的高峰要經(jīng)歷較長時間方能顯現(xiàn)，湖北應(yīng)抓住這段時間為應(yīng)對老齡化創(chuàng)造條件?？傊瑹o論從利弊的權(quán)衡還是時機(jī)的選擇看，湖北在本世紀(jì)頭20年不宜對現(xiàn)行生育政策作大的調(diào)整，對生育控制的力度更不能有絲毫減弱，應(yīng)堅定不移地執(zhí)行現(xiàn)行計劃生育政策。

2.充分收獲“人口紅利”應(yīng)對老齡社會?！叭丝诩t利”又稱“人口機(jī)會窗口”，指人口再生產(chǎn)類型由“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”模式轉(zhuǎn)變過程中，因人口出生率下降速率快于人口老齡化速率，形成總?cè)丝谀挲g結(jié)構(gòu)“中間大，兩頭小”(即勞動力人口多，少兒和老齡人口少)的現(xiàn)象，使得勞動力資源供給充足，社會撫養(yǎng)系數(shù)隨撫養(yǎng)人口減少而下降，為社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了最優(yōu)人口環(huán)境?！叭丝诩t利”取決于生育水平下降速率，生育水平下降越快，勞動力人口比例越高，潛在的發(fā)展機(jī)會和“紅利”就越大，但是，獲取“紅利”持續(xù)的時間則相對越短;反之亦然。一般情況下，“人口紅利”是一次性的，持續(xù)時間為30～50年。我國自推行計劃生育政策三十多年來，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)了低生育水平，屬于享受“人口紅利”類型中發(fā)展機(jī)會大、持續(xù)時間短的典型模式。近20年來我國經(jīng)濟(jì)快速增長就受益于“人口紅利”，豐富的勞動力資源亦形成了我國在國際分工中所具有的最大競爭優(yōu)勢。作為人口大省的湖北，目前亦處于“人口機(jī)會窗口”的開啟期，據(jù)測算，如果維持現(xiàn)有生育水平，湖北勞動力人口的增長趨勢還會持續(xù)15年左右;2008年湖北總撫養(yǎng)系數(shù)將降至最低點為29.08，隨后轉(zhuǎn)而上升，至2020年上升至43.44，2050年達(dá)71.32，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定十年，遂恢復(fù)到全國20世紀(jì)80年代的水平。換言之，湖北“人口紅利”最豐厚時期僅剩15年左右，伴隨人口老齡化高潮的到來，社會撫養(yǎng)系數(shù)的逆轉(zhuǎn)上升會隨時間推移加速，屆時勞動力資源的競爭優(yōu)勢將隨之弱化。

與“人口紅利”相伴而生的是人口老齡化，它是人口轉(zhuǎn)變過程中的必然產(chǎn)物。國際上以65歲及以上人口占總?cè)丝?%以上為老齡化社會，達(dá)到14%以上稱老齡社會。目前全世界有22個發(fā)達(dá)國家65歲及以上人口達(dá)到15%。我國2003年65歲及以上人口占7.45%，約在2027年達(dá)到15%，接近發(fā)達(dá)國家目前水平。湖北2003年65歲及以上人口已占7.21%，按目前生育率測算，2026年將達(dá)到15%，進(jìn)入老齡社會;2050年將高達(dá)27.92%，人口老化速度略快于全國平均水平。人口老齡化無疑會對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各個方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，突出問題之一就是前述社會撫養(yǎng)系數(shù)。社會撫養(yǎng)對象主要是少兒和老齡兩類人口，少兒撫養(yǎng)意味著未來勞動力人口的培養(yǎng)，社會財富的潛在增加;而老齡撫養(yǎng)意味著社會財富的凈輸出，因此人口老齡化必然要求有相應(yīng)的社會財富作保障。我省乃至我國面臨的困境正是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口老齡化水平的不同步，經(jīng)濟(jì)尚未發(fā)達(dá)，人口過快老齡化。

以上情況表明，本世紀(jì)頭20年湖北正處于“人口機(jī)會窗口”開啟期，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須最大限度地收獲“人口紅利”，為應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)創(chuàng)造更多的有利條件。從人口政策角度看，主要應(yīng)注重:抓住勞動力供給充足的機(jī)遇加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其中關(guān)鍵是就業(yè)問題，只有充分就業(yè)才能創(chuàng)造更多的社會財富，為老齡人口的社會保障支出提供更多的積累;要選準(zhǔn)生育水平和老齡化水平的均衡點，根據(jù)人口轉(zhuǎn)變形勢適時調(diào)節(jié)生育率，科學(xué)地調(diào)整人口年齡結(jié)構(gòu);要統(tǒng)籌兼顧、未雨綢繆地建立健全養(yǎng)老保障體系，探索老人就業(yè)政策，建立有利于養(yǎng)老的稅收政策，健全老年衛(wèi)生保健體系，提高老年人自我保護(hù)能力，提倡代際和諧、家庭和諧和社會和諧，在維護(hù)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)上，發(fā)展社會養(yǎng)老事業(yè)，為老齡社會的到來做好準(zhǔn)備。

3.建立出生性別結(jié)構(gòu)平衡的長效機(jī)制。根據(jù)1955年聯(lián)合國出版的《用于總體估計的基本數(shù)據(jù)質(zhì)量鑒定方法》(手冊Ⅱ)，確認(rèn)“出生性別比偏向于男性。一般來說，每出生100名女嬰，其男嬰出生數(shù)置于102～107之間”，即明確認(rèn)定出生性別比的通常值域判別標(biāo)準(zhǔn)，低于102或高于107都被視為異常。我國自上世紀(jì)80年代以來，出生性別比開始超過107且持續(xù)攀升，最高為1999年的122.7。湖北出生性別比的變化不僅與全國同步且常常高于全國平均水平，2000年“五普”出生性別比高達(dá)128，超出正常值21。

影響出生人口性別比的基本原因有生物學(xué)因素、自然因素和經(jīng)濟(jì)社會因素，與過去出生人口性別比比較，湖北人口性別比受生物學(xué)和自然因素的影響并不顯著，出生性別比持續(xù)升高主要源于經(jīng)濟(jì)社會因素，諸如，幾千年傳統(tǒng)的男尊女卑生育觀念，現(xiàn)實社會保障不健全所導(dǎo)致養(yǎng)兒防老的生活方式，社會重男輕女所造成的養(yǎng)兒投資回報大于養(yǎng)女，以及現(xiàn)代科學(xué)所造就的胎兒性別鑒定的技術(shù)等。性別比的失衡不僅會影響未來婚育市場的平衡、家庭關(guān)系的和諧和社會生活的穩(wěn)定，也會給可持續(xù)發(fā)展和全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)造成不利影響，其影響之深遠(yuǎn)、危害之嚴(yán)重將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人口問題本身。

針對目前造成出生人口性別比升高的直接原因——人為選擇胎兒性別，間接原因——重男輕女等各種經(jīng)濟(jì)社會因素，降低出生人口性別比需要像降低生育率一樣，建立長短結(jié)合的機(jī)制標(biāo)本兼治。相關(guān)政策的制定應(yīng)做到:一方面，采取強(qiáng)有力的政策和技術(shù)措施，杜絕一切在孕產(chǎn)過程中人為選擇胎兒性別的途徑;另一方面，有步驟地調(diào)整不利于男女平等的經(jīng)濟(jì)社會政策，摒棄重男輕女的文化和觀念，逐步縮小生育男女的家庭回報差別，從根本上消除擇男棄女的內(nèi)在動因，確保低生育水平下的出生人口性別結(jié)構(gòu)平衡。

4.為全面小康社會提供高素質(zhì)的人口資源。中國20世紀(jì)的人口問題突出表現(xiàn)為數(shù)量問題，進(jìn)入21世紀(jì)，除了數(shù)量外更為重要的是結(jié)構(gòu)和質(zhì)量問題，也就是說，21世紀(jì)的人口政策應(yīng)該是“三維”政策。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級和低生育水平的穩(wěn)定，被數(shù)量所掩蓋的質(zhì)量問題必然會提上湖北人口工作的重要位置，提高人口素質(zhì)將成為未來20年湖北人口與計劃生育工作的“主旋律”。人口素質(zhì)，學(xué)術(shù)界有身體素質(zhì)、文化教育素質(zhì)、思想道德素質(zhì)“三要素”論和將后二項合為一體的“二要素”論，不管“三要素”還是“二要素”，人口素質(zhì)是一個涵蓋了人的方方面面的寬泛概念，尤其是當(dāng)前明確了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“以人為本”宗旨，強(qiáng)調(diào)人的全面發(fā)展，制定加大人力資本投資，提高人口資源素質(zhì)的政策，不論在其內(nèi)涵還是外延上都顯示出未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然性。為此，按照全面建設(shè)小康社會的要求，湖北本世紀(jì)頭20年必須在提高人口素質(zhì)上確立三方面的政策導(dǎo)向。

一要以提高人口身體素質(zhì)為目標(biāo)，全面實施生殖健康工程。首先，要通過實施出生缺陷干預(yù)工程，大幅度降低出生缺陷率，從源頭上保障出生人口的先天素質(zhì)。其次，要通過實施抗生殖道感染工程，把生殖道感染疾病的發(fā)病率控制在最低限度，有效保障婦女兒童的身心健康。最后，要建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的衛(wèi)生防疫體系，迅速阻止艾滋病的蔓延，逐步消滅各種傳染病、地方病，降低非傳染病的發(fā)病率，使全體人口的健康水平有一個較大的提高。

二要以提高勞動者生產(chǎn)技能為目標(biāo)，切實加大人力資本投入。盡管湖北勞動力資源十分充足，但是，勞動力人口的文化構(gòu)成卻以低層次人口為主體，總?cè)丝谑芙逃狡?，成為就業(yè)結(jié)構(gòu)性不平衡的重要根源之一，既加劇了就業(yè)矛盾，也制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。據(jù)預(yù)測，2020年湖北人口城市化水平將達(dá)到60%，將有大批勞動力在一、二、三產(chǎn)業(yè)間流動，要使數(shù)量巨大的勞動力人口在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中適應(yīng)新的社會角色和勞動崗位，必須提高勞動力人口的文化教育素質(zhì)，及時抓好職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和文化思想教育，加大對人力資本的投入，這應(yīng)該是湖北最大限度地收獲人口“紅利”和實現(xiàn)全面小康社會的關(guān)鍵之舉。

三要以提高整體國民素質(zhì)為目標(biāo)，大力創(chuàng)建終生學(xué)習(xí)型社會。湖北是教育大省，但反映人口文化素質(zhì)的幾個主要指標(biāo)仍居全國中下水平，高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，直接影響著經(jīng)濟(jì)競爭能力的提升，落實“科技興省”既是湖北近20年人口工作的重要任務(wù)，也是實現(xiàn)中部崛起宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵所在。要注重加快社會事業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮其為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供精神動力和智力支持的作用，尤其要加大教育投入，在現(xiàn)有普及初中基礎(chǔ)上，盡快普及高中教育，擴(kuò)大高等教育，大力倡導(dǎo)終生學(xué)習(xí)型社會，將湖北豐富的人力資源提升為人力資本，促進(jìn)“人口紅利”向更高層次的人力資本“紅利”轉(zhuǎn)化，適應(yīng)以教育和培訓(xùn)為原動力的知識經(jīng)濟(jì)，最終超越“人口紅利”的有限期而恒久地發(fā)揮作用。

(二)應(yīng)對人口調(diào)控機(jī)制的政策走向

人口調(diào)控機(jī)制是指政府運(yùn)用法規(guī)和政策對人口與計劃生育進(jìn)行調(diào)節(jié)控制，使其在社會生活中發(fā)揮有機(jī)整體作用的制度和機(jī)能。在經(jīng)濟(jì)市場化、全球化的進(jìn)程中，市場經(jīng)濟(jì)引發(fā)了全方位的社會變革，它不僅加快了工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的速度，也通過市場的法則推動著社會管理方式的轉(zhuǎn)變。由市場配置各類資源的市場經(jīng)濟(jì)，要求政府實現(xiàn)社會管理的法治化，啟用利益導(dǎo)向機(jī)制和通過健全社會保障體系等不同于計劃經(jīng)濟(jì)的管理方式來實施社會管理和服務(wù)。政府如何實現(xiàn)自身管理體制的轉(zhuǎn)變已成為當(dāng)前社會管理及人口控制工作的首要問題。因此，湖北現(xiàn)有人口調(diào)控機(jī)制必須秉承“以人為本”和人的全面發(fā)展的宗旨，從四個方面運(yùn)用政策的引導(dǎo)和制約作用加以整合更新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化的發(fā)展趨勢。

1.提高依法行政能力。社會主義法律的根本目的，是體現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益，并使其表現(xiàn)為國家意志。計劃生育作為基本國策，是為了控制人口過快增長以及提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，它代表著中華民族及其后代子孫長遠(yuǎn)發(fā)展的根本利益。依法行政是指行政主體依據(jù)法律規(guī)定，行使行政權(quán)力、履行自身的職責(zé)和義務(wù)。依法行政的宗旨，是以法律作為行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對其活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。由國家發(fā)起的計劃生育工作從啟動、推進(jìn)到今天的大見成效，歷經(jīng)了幾十年的演變，該過程不僅貫穿著國家行政機(jī)構(gòu)自身的巨大變革，因其直接關(guān)涉到每一個家庭、每一個人的現(xiàn)實利益，在由上至下的推行中因具有一定的超前性，其歷經(jīng)曲折和艱辛，遭遇過強(qiáng)烈的振蕩，至今仍經(jīng)受著依法行政變革所帶來的行政方式的強(qiáng)烈沖擊。改變過去以行政強(qiáng)勢直接干預(yù)家庭生育的方式，是當(dāng)前人口控制工作所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，創(chuàng)建新的人口調(diào)控機(jī)制已成為未來人口政策制定和實施的首要任務(wù)，同時，提高依法行政能力，切實將人口法規(guī)和政策落到實處，亦成為未來人口控制能否成功的關(guān)鍵所在。因此，應(yīng)重視下述三個問題。

一是健全人口與計劃生育的法規(guī)體系。依法行政，法制先行。一方面，隨著我國民主與法制建設(shè)的步伐以及新的相關(guān)法律法規(guī)的頒布與實施，人口與計劃生育法規(guī)要不斷修正和完善，使其與國家各類法律法規(guī)相銜接，例如，《行政許可法》的出臺，就提出了對此前計劃生育行政法規(guī)的規(guī)范和清理等。另一方面，要加強(qiáng)人口與計劃生育法規(guī)體系的可操作性。近年施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》和《湖北省人口與計劃生育條例》，為人口與計劃生育工作創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，但在具體實施中，尚缺乏與原則性法規(guī)條款配套的實施細(xì)則和具體規(guī)定，使其在千差萬別的現(xiàn)實執(zhí)法中難以操作，具體工作仍顯得無章可循。例如，計劃生育獎懲制度隨社會管理體制的變革已難以實施和兌現(xiàn)，必須因時、因地制宜地加以修正和完善，不僅要有相應(yīng)的實施細(xì)則，還應(yīng)有對不執(zhí)行或無法執(zhí)行者的相應(yīng)對策，以保證法規(guī)的權(quán)威性和生命力。

二是提高人口與計劃生育執(zhí)法者的執(zhí)法水平。再好的法規(guī)也要由人來執(zhí)行。計劃生育是一項思想性、政策性、科學(xué)性、群眾性很強(qiáng)的工作，因此，培養(yǎng)一支政治思想素質(zhì)強(qiáng)、業(yè)務(wù)熟、法律水平高、熱愛計劃生育事業(yè)的執(zhí)法隊伍，是人口與計劃生育法治建設(shè)的基本要求，只有提高其文化和法律意識，增強(qiáng)依法行政的自覺性，促使其全面、準(zhǔn)確地理解相關(guān)法律法規(guī)，才能真正做到嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事;同時，為確保行政執(zhí)法的貫徹和落實，還應(yīng)建立健全內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制，通過有效監(jiān)督約束執(zhí)法者的行為，促進(jìn)執(zhí)法水平的整體提高。

三是切實維護(hù)計劃生育者的權(quán)益。權(quán)力是權(quán)益的聚合，其合理性來源于權(quán)益，因而以權(quán)力維護(hù)權(quán)益是現(xiàn)代法治的內(nèi)涵。但是，在三十多年計劃生育工作中，政府工作的重點是完成人口數(shù)量的控制，關(guān)注的是計劃生育者應(yīng)盡的義務(wù)，對計劃生育者權(quán)益的保障和維護(hù)卻顯得軟弱無力，現(xiàn)有法規(guī)中的一些權(quán)益難以落實，使法規(guī)失去了應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性;與此相應(yīng)的是，維護(hù)權(quán)益的措施和手段貧乏，且常常被忽視，致使行政執(zhí)法質(zhì)量的提高受到阻礙。例如，按省《條例》規(guī)定的獨生子女保險、保健經(jīng)費(fèi)及其父母退休時一次性補(bǔ)助費(fèi)，目前全省落實到位率不足10%，它不僅成為城鄉(xiāng)廣大計劃生育者切身利益的維權(quán)問題，在建立法治政府中，它也成為政府依法行政能力和公信力問題，是計劃生育行政執(zhí)法中不得不關(guān)注并加以解決的重點問題之一。

2.創(chuàng)新行政服務(wù)方式。在穩(wěn)定低生育水平基礎(chǔ)上，新世紀(jì)的人口控制工作面臨著重大變革，變革根源于兩個基本要素，一是政府行政行為的自身革命，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法治國的要求下，行政行為經(jīng)歷了由行政即干預(yù)，到行政即管理，再到行政即服務(wù)這樣一個行政理念演變的歷程;二是人口控制目標(biāo)的變更，即是由以控制人口數(shù)量為主，轉(zhuǎn)向同時注重提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。未來人口控制必須適應(yīng)這些重大變革，在人口政策的制定和實施中注重如下問題。

第一，變革行政理念和人口工作思路。長期以來，我國推行計劃生育主要是采取強(qiáng)制性的國家干預(yù)，隨著行政即服務(wù)觀念的變革，計劃生育必須實行以人為本、知情選擇和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，它既是觀念的轉(zhuǎn)變，也是行政行為的轉(zhuǎn)變。同時，人口控制工作隨著行政主管單位名稱的變更，也必須由單純的計劃生育工作轉(zhuǎn)向與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密結(jié)合的各類人口問題的研究，運(yùn)用綜合治理方式探討、解決和管理更為寬泛的人口問題。

第二，創(chuàng)建新的人口控制機(jī)制和人性化的服務(wù)方式。中央已明確提出要由過去強(qiáng)迫命令、行政干預(yù)向“依法管理、村(居)民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動、綜合治理”的工作機(jī)制轉(zhuǎn)變，健全行政管理、技術(shù)服務(wù)和群眾工作相結(jié)合的“三位一體”的管理和服務(wù)體系，既完成上級制定的目標(biāo)任務(wù)，更要開拓性地創(chuàng)新服務(wù)，造福于民，讓人民滿意，最終營造出“我要計劃生育”這樣一個自覺自愿的、良好的社會生育文化氛圍。

第三，提升計劃生育綜合服務(wù)質(zhì)量。提高人口素質(zhì)和人民生活質(zhì)量是全面小康社會的重要內(nèi)容，人口與計劃生育部門正是完成這一使命的重要部門之一。為育齡人口提供優(yōu)質(zhì)技術(shù)服務(wù)，保證優(yōu)生優(yōu)育是未來人口政策不可或缺的重要內(nèi)容，繼續(xù)深入地開展“三大工程”(避孕節(jié)育優(yōu)質(zhì)服務(wù)、出生缺陷干預(yù)、生殖道感染綜合防治)為重點的生殖健康計劃，加強(qiáng)懷孕后的“三查”服務(wù)、跟蹤隨訪等工作，使其進(jìn)一步規(guī)范化，基層計劃生育技術(shù)服務(wù)人員還應(yīng)將指導(dǎo)育齡群眾選擇避孕措施的服務(wù)送進(jìn)家庭，將服務(wù)擴(kuò)展到被忽視的流動人口等弱勢群體中，以保證計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的范圍和質(zhì)量;還應(yīng)有針對性地開展咨詢服務(wù)，以減少意外妊娠，防治孕產(chǎn)并發(fā)癥，加強(qiáng)性病、艾滋病的防治，控制性傳播疾病等，在滿足不同層次、不同內(nèi)容的生殖健康需求的同時，真正從源頭上把住出生人口質(zhì)量關(guān);還要進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)，通過改革創(chuàng)新增強(qiáng)發(fā)展后勁。

3.激活利益導(dǎo)向機(jī)制。建立新的利益導(dǎo)向機(jī)制，可為穩(wěn)定低生育水平提供內(nèi)在動力。伴隨低生育水平下的人口與計劃生育工作目標(biāo)和管理方式的變革，以利益杠桿取代過去行政干預(yù)手段已成為未來人口控制工作的必然選擇。該選擇體現(xiàn)為，一方面，由過去“處罰多生”為主向“獎勵少生”為主轉(zhuǎn)變，這是面對未來人口控制工作現(xiàn)實，充分發(fā)揮利益導(dǎo)向機(jī)制作用的重要內(nèi)容。正在推廣的農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助工作，正是新的利益導(dǎo)向機(jī)制的啟動。這類制度應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在計劃生育家庭中進(jìn)一步擴(kuò)大和深化，如逐步推廣至對城鎮(zhèn)計劃生育特困戶的扶助等。還應(yīng)在社會經(jīng)濟(jì)生活中繼續(xù)給予計劃生育家庭以與時俱進(jìn)的優(yōu)惠待遇，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度地進(jìn)行調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮利益機(jī)制的作用，使其真正具有激勵性。

另一方面，應(yīng)該充分利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展中育齡人口隨文化教育水平的提高、價值觀念的變化，對孩子需求由功利型向情感型轉(zhuǎn)變以及家庭生育成本隨孩子撫養(yǎng)成本上升而發(fā)生的生育觀念變化的時機(jī)，有針對性地推出鼓勵少生優(yōu)生且又具有現(xiàn)實和養(yǎng)老意義的相關(guān)獎勵政策和社會保障措施，以適應(yīng)年輕育齡人口生育觀念的變革，促進(jìn)人口控制工作的良性發(fā)展。

不得不提及的是，在創(chuàng)新激勵機(jī)制的同時，必須重視已有法規(guī)和政策的落實。例如，不論是1987年還是2003年頒布施行的省《條例》都明確規(guī)定了計劃生育的獎勵措施，說明政府在調(diào)控中始終注重利益導(dǎo)向機(jī)制的作用，然而，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，如何兌現(xiàn)其利益，使其機(jī)制真正能夠調(diào)節(jié)生育觀念和行為，這既是依法行政、維護(hù)履行計劃生育者權(quán)益的問題，也是運(yùn)用利益導(dǎo)向機(jī)制不可或缺的內(nèi)容，是未來人口控制政策不可回避的歷史與現(xiàn)實問題。

4.健全社會保障體系。社會保障制度是國家為個人維持最低生活需要提供的基本保證。由于計劃生育直接關(guān)涉到每一個家庭現(xiàn)在及未來的基本生活狀況，建立健全社會保障體系，為計劃生育家庭解除后顧之憂，已成為當(dāng)前和未來人口控制工作迫在眉睫的任務(wù)。由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，湖北城鄉(xiāng)社會保障制度依然呈現(xiàn)分離和割裂狀態(tài)，從嚴(yán)格意義上說，目前農(nóng)村的社會保障制度尚屬起步階段，這不僅造成了城鄉(xiāng)計劃生育政策的不合理，也給穩(wěn)定低生育水平帶來潛在的巨大壓力和隱患。結(jié)合城鄉(xiāng)人口變化趨勢，政府通過制定相應(yīng)人口政策予以規(guī)范和引導(dǎo)已是刻不容緩。

在農(nóng)村，目前建立的屬于社會保障體系范疇的主要是醫(yī)療、養(yǎng)老和計劃生育保障。農(nóng)村原有合作醫(yī)療已基本解體，“初級衛(wèi)生保健”戰(zhàn)略正在起步中，醫(yī)療保障的滯后是造成農(nóng)村嬰幼兒死亡率和先天殘疾兒出生率高于城鎮(zhèn)的主要原因。養(yǎng)老保障水平低已成為農(nóng)村多胎生育的基本動因之一，生兒子仍然是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的最重要保證，計劃外生育屢禁不止由此使然，性別比失衡也因此所致。即便是農(nóng)村現(xiàn)有的計劃生育保障也多限于商業(yè)性保險范疇，姑且不論其保險的功效，要實現(xiàn)依法建立帶強(qiáng)制性統(tǒng)一的社會保障制度的要求還有相當(dāng)大的距離，這也是未來控制人口數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)都必須進(jìn)行政策調(diào)控的重要內(nèi)容。

在城鎮(zhèn)，社會保障的范圍雖然較農(nóng)村齊全，但因經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)體制變革，社會保障制度明顯滯后。以與計劃生育密切相關(guān)的養(yǎng)老保障為例，三十多年來湖北城鎮(zhèn)獨生子女家庭已達(dá)80%以上，婦女總和生育率于20世紀(jì)80年代后半期就已低于更替水平，武漢市近10年來僅1.2左右，“八四二一”(八個曾祖父母、四個祖父母、二個父母、一個孩子)的家庭格局正在出現(xiàn)，人口老齡化所伴隨的養(yǎng)老保障問題刻不容緩。還有伴隨各類制度改革所面臨的醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保障問題，尤其是對于履行計劃生育政策又遭遇失業(yè)下崗和在非國有單位的工作人員，相關(guān)保障制度的實施和兌現(xiàn)等，都構(gòu)成了亟待解決的社會保障內(nèi)容。

三、21世紀(jì)頭20年人口控制工作實踐的走向

(一)宏觀思路:以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)

科學(xué)發(fā)展觀要求人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。它強(qiáng)調(diào)“人口、資源、環(huán)境、發(fā)展”的四位一體，其中，人口是關(guān)鍵，人口既是可持續(xù)發(fā)展的起點，也是歸屬點;發(fā)展是宗旨，只有發(fā)展才可能解決人類面臨的生存問題，只有在發(fā)展的動態(tài)過程中才能實現(xiàn)由不平衡向平衡的轉(zhuǎn)變。換言之，科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)的是，必須為滿足人的基本生存需求和人的全面發(fā)展，在以人為本中求得可持續(xù)發(fā)展;必須維持、擴(kuò)大和保護(hù)自然資源基礎(chǔ)，在合理利用中求得可持續(xù)發(fā)展;必須尋求生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，在講求生態(tài)效益中求得可持續(xù)發(fā)展;必須保持經(jīng)濟(jì)的理性增長和提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，在發(fā)展中求得可持續(xù)發(fā)展。人口問題的本質(zhì)是發(fā)展問題，但如何發(fā)展又取決于人口的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，取決于人口轉(zhuǎn)變階段的特征和規(guī)律。將湖北未來人口問題與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相聯(lián)系，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，并以此作為擬定宏觀決策的理論依據(jù)，方能為人口控制工作指明方向。

1.人口與可持續(xù)發(fā)展。未來湖北人口控制的宏觀決策必須跳出湖北看湖北，跳出人口看人口，才能更全面、更深入、更透徹和更長遠(yuǎn)地明確人口控制的緊迫性和方向性。2003年湖北人口6001.7萬人，居全國第9位，占全國總量的4.73%;全省國土面積居全國第15位，占全國總面積的1.94%，即是說，湖北324人/ km²的密度大大超過了全國平均水平，也超過中部地區(qū)249人/km²的平均水平，可見，湖北是人口問題突出的省份。

從土地資源看，1997～2003年湖北耕地資源共減少23.14萬公頃，年均減少3.31萬公頃，相當(dāng)于每年減少一個通山縣的耕地面積(2.98萬公頃);而此7年間人口凈增176.57萬人，相當(dāng)于兩個中等縣的人口。湖北耕地后備資源總量僅30.65萬公頃，人均僅0.51公頃，姑且不論耕地后備資源開發(fā)困難重重。現(xiàn)實人口與耕地的反向增減，極大地加劇了耕地供求矛盾，為人口控制工作敲響了警鐘。

從水資源看，湖北雖號稱千湖之省，水網(wǎng)密布、湖泊眾多，但經(jīng)專家研究論證，省內(nèi)水資源分布不均，總量并不豐沛，江漢平原是著名的“水袋子”，而鄂北高地則是“旱包子”。全省水資源總量僅占全國的3.5%，列全國第10位;人均占有量為1731立方米，僅列全國第17位，低于全國平均值，接近國際公認(rèn)的人均1700立方米嚴(yán)重缺水警戒線。尤其嚴(yán)重的是，工農(nóng)業(yè)粗放增長，使水資源受到嚴(yán)重污染，可用水急劇減少。例如，主要湖泊和水庫的水質(zhì)大部分已不能滿足功能區(qū)劃的要求，水質(zhì)較差、符合Ⅳ類或Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的占61.9%，水質(zhì)污染嚴(yán)重、為劣Ⅴ類的占9.5%。城市內(nèi)湖和納污河渠的水質(zhì)污染更為嚴(yán)重。

從礦產(chǎn)和能源看，湖北礦產(chǎn)儲量潛在價值約為14728億元，居全國第14位;人均潛在總值2.48萬元，排全國第17位;單位國土面積潛在總值為818.24萬元，位于全國第12位。僅以能源為例，煤礦已探明儲量不足全國1%，全省煤消費(fèi)總量的85%需從外省調(diào)入;石油剩余可采儲量僅占全國0.8%，江漢油田提供的原油僅占省內(nèi)消費(fèi)量的14%。湖北人均礦產(chǎn)資源、人均林地資源等指標(biāo)在全國排位相對靠后。

可見，湖北也是人口與資源、環(huán)境矛盾突出的地區(qū)，人口的持續(xù)增長將使人均各類資源的占有量持續(xù)下降，資源和環(huán)境將不堪重負(fù)，未來人口生存空間日趨狹小。

再從經(jīng)濟(jì)角度算一筆賬。湖北計劃生育工作31年來累計少生1892萬人，首先從GDP增長看，按2002年全省人均GDP8309元(約1000美元)的水平計算，相當(dāng)于少需要1572億元的GDP總量，占2002年GDP總量的31.6%;假定2002年全省達(dá)到GDP總量4975.6億元不變，少生1892萬人就相當(dāng)于提高了人均GDP 1995元，占2002年人均GDP8309元的24%;為解決溫飽實現(xiàn)基本小康減輕了人口壓力，提前4～5年實現(xiàn)人均800美元的小康水平。其次從撫養(yǎng)資金看，以國家統(tǒng)一測算標(biāo)準(zhǔn)人均終身2.3萬元教育成本計算，可為家庭節(jié)約教育支出4351.6億元;全省可少建小學(xué)1萬多所，按每所小學(xué)平均每年支出10萬元計算，僅小學(xué)教育支出一項，每年可為各級財政節(jié)約10多億元。再次從醫(yī)療保險看，按人均地方財政補(bǔ)助10元的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險及其80%的開展面測算，每年可為地方財政節(jié)約15136多萬元的醫(yī)保補(bǔ)助費(fèi)。

可見，控制人口能極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，能加快全面小康社會的實現(xiàn)。

除了上述資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展因素外，人口控制的必要性、緊迫性還在于，湖北低生育水平是在社會生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化嚴(yán)重不足、人均收入不高、行政干預(yù)家庭生育等情況下實現(xiàn)的，人們現(xiàn)有生育觀念與可持續(xù)發(fā)展的要求仍然存在著一定差距，這意味著，在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，仍然潛藏著人口反彈的危機(jī)，控制人口仍然是未來可持續(xù)發(fā)展的首要因素。因此，要把人口控制工作擺在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的首位，保持清醒頭腦，堅決克服盲目樂觀和麻痹松懈情緒;要高度關(guān)注人口安全問題，本世紀(jì)頭20年如果低生育水平穩(wěn)不住，全面小康社會的宏偉目標(biāo)就可能落空。

2.統(tǒng)籌發(fā)展中的人口控制工作。以科學(xué)發(fā)展觀為宗旨，人口控制工作必須與資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌兼顧，尤其應(yīng)注重三方面問題。

要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中控制人口數(shù)量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。人口控制應(yīng)納入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中，尤其是農(nóng)村的人口控制仍然是未來的重點。政府應(yīng)加強(qiáng)人口的綜合治理工作，適應(yīng)人口控制機(jī)制的變革。例如，在建立健全利益導(dǎo)向機(jī)制的同時，必須做到千方百計地落實法律規(guī)定的計劃生育家庭應(yīng)享有的各種獎勵優(yōu)惠政策，切實執(zhí)行對農(nóng)村獨生子女和雙女家庭的扶助獎勵政策等，以維護(hù)計劃生育工作來之不易的好形勢。又如，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立是控制農(nóng)村人口數(shù)量、改善人口結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)，是解除農(nóng)民后顧之憂的重要保證，要加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋面的社會養(yǎng)老保險和保障制度，尤其要引導(dǎo)和增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老工作的開展，在充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和發(fā)展社會養(yǎng)老。另外，目前湖北城鎮(zhèn)化水平尚低，應(yīng)進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)人口流動的限制，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加大城鎮(zhèn)化及城市圈的發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。目前發(fā)達(dá)國家人口遷移率在10%～20%之間，我國僅達(dá)3%左右，未來人口流動和遷移的增加既是城市化發(fā)展的一個必經(jīng)過程，也是形成現(xiàn)代生活方式的過程，是促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必由之路。

要在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提高人口素質(zhì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，而加快社會發(fā)展將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供精神動力和智力支持。為推進(jìn)人口控制工作，在加強(qiáng)社會發(fā)展中，一方面要注重公共衛(wèi)生體系建設(shè)，提高計劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，把計劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)納入公共衛(wèi)生體系建設(shè)的總體規(guī)劃中，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)，重點加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，配備必要的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員，提高服務(wù)能力和服務(wù)水平，把住出生人口素質(zhì)的關(guān)口，全面提高人口的身體素質(zhì)。另一方面要加大基礎(chǔ)教育和農(nóng)村教育的投入，促使湖北人力資源中四分之一強(qiáng)(28.55%)的農(nóng)村文盲、半文盲和小學(xué)文化者提高受教育水平，在普及現(xiàn)有初中教育的同時盡快普及高中教育，為農(nóng)村脫貧致富和勞動力轉(zhuǎn)移增加動力，政府必須充分利用現(xiàn)有教育資源，促進(jìn)人力資本積累，變?nèi)丝诖笫槿肆Y本強(qiáng)省，這是直接關(guān)系到湖北全面小康社會實現(xiàn)的關(guān)鍵。

要在統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展中強(qiáng)化人口控制工作。首要的是加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，各級政府應(yīng)制定與現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的人口發(fā)展規(guī)劃，以實現(xiàn)建設(shè)全面小康社會的目標(biāo);同時，還應(yīng)以促進(jìn)人的全面發(fā)展為核心，深入探討制約人口發(fā)展的突出矛盾和問題，特別是人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、資源利用、環(huán)境保護(hù)、社會保障等之間的關(guān)系。破除“見物不見人”的發(fā)展觀，始終把人口控制工作放在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全局中去考慮，實現(xiàn)由“就數(shù)量談人口”到“就發(fā)展談人口”的轉(zhuǎn)變。其次，要突出“以人為本”的發(fā)展觀，將其真正作為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的本質(zhì)與核心，密切關(guān)注人口數(shù)量、人口素質(zhì)、人口結(jié)構(gòu)、人口就業(yè)、人口健康、人口遷移與流動等問題，促使人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與資源、環(huán)境的承載能力相適應(yīng)，與人的全面發(fā)展相呼應(yīng)。最后，講發(fā)展必須重視人口問題，必須以人均觀念衡量其發(fā)展數(shù)量、質(zhì)量和速度，講發(fā)展還應(yīng)以滿足當(dāng)代人和未來各代人的需求為目標(biāo)，既要為當(dāng)代人造福，也必須為子孫后代的生存和發(fā)展著想，堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路。

(二)微觀思路:以機(jī)制創(chuàng)新為突破口

20世紀(jì)后30年，湖北在控制人口數(shù)量，攻克“天下第一難”過程中建立了一套以政府推動、行政約束為主的人口與計劃生育工作機(jī)制，總結(jié)出“三不變”、“三為主”、“三結(jié)合”一套完整的經(jīng)驗。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著人口與計劃生育工作任務(wù)、環(huán)境和條件的改變，原有的工作機(jī)制正面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，在基層減少行政審批事項、實行依法行政、推行干部“海選”，使過去的“強(qiáng)攻硬上”的方式無法奏效;鄉(xiāng)、村、組三級干部精簡，使延續(xù)多年的計劃生育“人海戰(zhàn)術(shù)”無法進(jìn)行;規(guī)范收費(fèi)和對行政成本的控制，使計劃生育的“消耗戰(zhàn)”無法維持;大量農(nóng)民外出和城鎮(zhèn)離崗職工自謀生路，使戶籍地和所在單位的計劃生育管理無法落實?？梢哉f，每一項完善市場經(jīng)濟(jì)改革措施的出臺，都給人口與計劃生育工作增加了新的難度。湖北人口與計劃生育工作要實現(xiàn)本世紀(jì)頭20年的既定目標(biāo)，必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，以建立內(nèi)生機(jī)制為目標(biāo)，從資源配置到工作方式實行以下調(diào)整。

1.整合社會資源，強(qiáng)化社會制約機(jī)制。目標(biāo)管理責(zé)任制是保證計劃生育工作得以落實的有效手段之一，但在社會轉(zhuǎn)型中，出現(xiàn)了計劃生育的責(zé)任制無主體承擔(dān)，責(zé)任制難以落實的現(xiàn)象，如那些由市場經(jīng)濟(jì)孕育出的多種性質(zhì)的企、事業(yè)單位及社會組織，因其經(jīng)營和運(yùn)行機(jī)制的市場化，不愿承擔(dān)或回避承擔(dān)政府的人口控制責(zé)任;即便是原有國營、集體的企、事業(yè)單位及社會組織，因經(jīng)營和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)換，對責(zé)任制的落實也不積極。面對政府職能在弱化，人口計生工作要強(qiáng)化，必須按照責(zé)權(quán)同步的原則，在權(quán)力資源回歸社會的同時將人口與計劃生育工作責(zé)任回歸社會，這就必須做到:

一要繼續(xù)堅持一把手親自抓、負(fù)總責(zé)的目標(biāo)管理責(zé)任制。對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和計劃生育部門進(jìn)行責(zé)任考核，落實“一票否決”制度，對工作失職的要追究責(zé)任，以保證將人口控制工作置于各級政府綜合治理社會發(fā)展所有問題的首位，促進(jìn)人口控制工作的落實。

二要加強(qiáng)政府各部門的綜合治理。人口問題涉及諸如土地、企業(yè)、醫(yī)療、社會保障、戶籍、勞動、教育、財稅等諸多領(lǐng)域和社會管理部門，在各類體制改革中，有些部門在改革制度和措施時，忽視甚至取消了原有與計劃生育相關(guān)的條款和政策，在一定程度上造成了政策上的無序化，使政府調(diào)控形不成合力，因此，必須加強(qiáng)政府部門間的政策協(xié)調(diào)和綜合治理及服務(wù)。必須強(qiáng)調(diào)的是，人口與計劃生育綜合治理的重點在基層，但在城鄉(xiāng)基層社區(qū)的建設(shè)中，在機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)上都沒能向基層傾斜，地方政府應(yīng)對此給予足夠的重視，使人口與計劃生育工作真正落實到位。

三要還責(zé)于社會，建立嚴(yán)格的責(zé)任制。首先，要還責(zé)于各個有關(guān)職能部門，建立責(zé)權(quán)明確、便于操作、獎罰適度的部門人口計劃生育工作責(zé)任制，充分利用有關(guān)職能部門的權(quán)力資源作好人口與計劃生育工作;其次，要還責(zé)于社區(qū)，建立有效的村(居)民計劃生育自治機(jī)制，使基層的人口計劃生育工作由“他治”變?yōu)椤白灾巍?，徹底改變政府“包打包唱”，計劃生育唱在省里、熱在縣里、急在鄉(xiāng)里、冷在村里的局面;第三，要還責(zé)于各個社會團(tuán)體組織，建立嚴(yán)密的屬地人口計劃生育工作責(zé)任制，使人口與計劃生育管理服務(wù)措施落實到戶到人。并要向基層組織提供必要的法制、經(jīng)費(fèi)和技術(shù)保障，使其具備自我約束、自我激勵和自我服務(wù)三大功能，能夠有效地承擔(dān)人口與計劃生育責(zé)任。

2.加強(qiáng)利益導(dǎo)向，催化節(jié)育內(nèi)生機(jī)制。政府啟用計劃生育的利益機(jī)制是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)生育主體從自身利益出發(fā)，通過衡量生孩子的成本與效益，實現(xiàn)對生育數(shù)量的控制。消除生育意愿與生育政策的差距，是建立人口與計劃生育工作內(nèi)生機(jī)制的前提。目前，尤其要加強(qiáng)建立以村為主、戶落實的微觀自律機(jī)制。鑒于湖北農(nóng)村人口生育意愿的轉(zhuǎn)變有一個較長的過程，在本世紀(jì)頭20年必須以建立人口與計劃生育工作內(nèi)生機(jī)制為目標(biāo)，鍥而不舍地搞好三項工作:

其一，要加強(qiáng)利益導(dǎo)向，從重點處罰超生轉(zhuǎn)向重點獎勵少生、優(yōu)生，使實行計劃生育的對象能夠直接得到人口效益的回報。要改革一切不利于少生、優(yōu)生和“女兒戶”的規(guī)則、觀念，保護(hù)計劃生育對象的合法權(quán)益，制定有利于計劃生育家庭的社會救助政策，給予計劃生育的貧困戶生活保障補(bǔ)助，切實解決計劃生育夫婦的生產(chǎn)、生活中的困難，使計劃生育家庭獲得同等“生育效益”。

其二，城鄉(xiāng)要加快發(fā)展養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保險事業(yè)和社會福利保障制度，農(nóng)村應(yīng)盡快建立計劃生育的獨生子女戶和兩女戶的養(yǎng)老保障制度。還要健全社會保障的法律制度，使其在推進(jìn)中有法可依。

其三，依法建立健全基層社區(qū)的村(居)規(guī)民約，充分發(fā)揮群體的自我約束能力，使計劃生育的自律機(jī)制逐步由宏觀到微觀、由群體轉(zhuǎn)向個體。

3.推進(jìn)觀念變革，培植婚育文化機(jī)制。三十年來計劃生育的成效與大張旗鼓地宣傳教育密不可分，而生育觀念的徹底轉(zhuǎn)變才是人口與計劃生育工作要達(dá)到的最終目標(biāo)。雖然目前人們初步建立起了有關(guān)人口、資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的觀念，但由于我國人口控制方式的特殊性，人們的生育意愿與國家人口政策要求仍存在一定距離，傳統(tǒng)的生育觀念在一部分人思想中根深蒂固，加之湖北在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口文化素質(zhì)、社會保障制度、城市化進(jìn)程以及生產(chǎn)生活方式上依然存在著滋生傳統(tǒng)生育觀念的土壤，未來依然要加大宣傳教育工作，將轉(zhuǎn)變生育觀念作為人口控制實踐的治本之策。

首先，要充分發(fā)揮宣傳教育的作用，采取多種群眾喜聞樂見的形式，利用各種類型的傳播手段宣傳人口與計劃生育法規(guī)，在各級各類學(xué)校、人口學(xué)校、社區(qū)活動室舉辦人口與計劃生育法規(guī)講座，為群眾提供技術(shù)咨詢等，使廣大群眾了解人口與計劃生育法規(guī)及現(xiàn)實人口與資源、環(huán)境形勢，增強(qiáng)人口安全意識，增強(qiáng)人與自然和諧的理念。

其次，要經(jīng)常地、廣泛地開展公益性人口與計劃生育教育工作，在農(nóng)村要更深入地開展“婚育新風(fēng)進(jìn)萬家”和文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動，為新型生育文化的創(chuàng)建營造良好的社會氛圍。在宣傳教育中要注重發(fā)揮非政府組織的作用，充分利用其社會資源，這也是發(fā)動群眾進(jìn)行自我教育的最佳方式，政府應(yīng)給予鼓勵、支持和引導(dǎo)。

最后，在基礎(chǔ)教育中應(yīng)增設(shè)人口與資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和普及計劃生育的課程，中等以上學(xué)校要開設(shè)人口及青春期、性保健講座課程，城鄉(xiāng)基層社區(qū)人口學(xué)校要開辦普及避孕、節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖保健科學(xué)知識的義務(wù)講座或課程，尤其是要加強(qiáng)流動人口的生殖保健教育，積極培育新型的婚育文化和觀念。4.增加政府投入，完善管理服務(wù)機(jī)制。近年來對計劃生育投入不到位和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，成為制約人口控制工作發(fā)展的瓶頸。據(jù)2002年省財政廳、省計生委聯(lián)合對湖北省17個市州、直管市和34個縣市區(qū)計劃生育經(jīng)費(fèi)收支管理情況進(jìn)行的檢查，有15個市州本級共欠計劃生育事業(yè)費(fèi)1241.56萬元;31個縣市區(qū)欠近3 000萬元。大部分縣市不僅本級不能落實，還將50%左右的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)級負(fù)擔(dān)，實際上鄉(xiāng)級財政根本無力承擔(dān)，導(dǎo)致計劃生育經(jīng)費(fèi)落空，使得一些地方免費(fèi)技術(shù)服務(wù)難以落實到位、計劃生育行政和技術(shù)隊伍難以穩(wěn)定、流動人口管理等一系列基層基礎(chǔ)工作難以正常開展，也造成亂收費(fèi)、亂罰款屢禁不止。對基層人口和計劃生育事業(yè)的投入是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性投入，這是未來人口控制工作的財力保證。完善人口的管理服務(wù)機(jī)制應(yīng)做到:

一要將人口投入作為公共財政支出的重要項目之一，為人口與計劃生育工作提供有效的財力保障。在過去的20多年中，湖北農(nóng)村人口與計劃生育工作投入有三個來源，一是超生罰款，二是村組統(tǒng)籌與行政收費(fèi)，三是財政預(yù)算。近幾年超生罰款來源枯竭，行政收費(fèi)和村組統(tǒng)籌被取消，財政預(yù)算成了唯一來源，同時，人口與計劃生育工作的開支由于工作內(nèi)容拓展、服務(wù)項目的增多而逐年成倍增長，僅有的財政投入已是杯水車薪。隨著人口與計劃生育需求的增加和對計劃生育對象獎勵、優(yōu)惠力度的加大，人口與計劃生育經(jīng)費(fèi)支出將逐年成倍增加，要徹底解決投入不足問題，必須根據(jù)實際需要大幅度增加預(yù)算，并建立穩(wěn)定的投入增長機(jī)制。

二要大力加強(qiáng)專職隊伍建設(shè)和部門業(yè)務(wù)建設(shè)，大幅度提高人口與計生部門的管理服務(wù)水平。隨著人口與計生工作范圍的拓展和對管理服務(wù)要求的提高，人口與計劃生育工作的專業(yè)化程度將不斷提高，必須建立一支與之相適應(yīng)的能管理、會服務(wù)的專職隊伍。要根據(jù)需要設(shè)立計劃生育機(jī)構(gòu)和崗位，建立穩(wěn)定的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò);健全專職人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、績效考核和準(zhǔn)入淘汰制度，確保專職隊伍素質(zhì)。

三要按照工作需要擴(kuò)大人口和計劃生育管理部門的職能，提高各級人口和計劃生育部門的綜合協(xié)調(diào)功能及行業(yè)管理能力，使其職責(zé)對稱，能代表和勝任政府有效行使人口與計劃生育的管理與服務(wù)工作。

參考文獻(xiàn)

1.湖北省人口和計劃生育委員會:《湖北省計劃生育委員會人口預(yù)測簡要說明》，2004年10月。

2.湖北省人口和計劃生育委員會:《堅持計劃生育國策不動搖促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展》，2004年3月。

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4.施中傳:《關(guān)注人口安全為建設(shè)小康社會創(chuàng)造良好社會環(huán)境》，2004年。

5.田雪原主編:《全面建設(shè)小康社會中的人口與發(fā)展》，中國人口出版社，2004年。