王銀梅　李　龍

為了盡可能全面、深入的了解掌握西北少數(shù)民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定中存在的突出問題和形成的主要原因，2011年8月，我們在甘肅、青海、寧夏、新疆等少數(shù)民族聚居區(qū)開展了相關的調查活動。調查主要采取問卷和訪談方式。本次調查共發(fā)放問卷929份(甘肅省臨夏回族自治州臨夏市及所屬的東鄉(xiāng)縣發(fā)放問卷200份;寧夏回族自治區(qū)同心縣發(fā)放問卷100份;青海省格爾木市，海西蒙古藏族自治州德令哈市及所屬的互助土族自治縣、民和縣等地發(fā)放問卷350份;新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市，博樂市，伊寧市，喀什地區(qū)塔什庫爾干塔吉克自治縣、麥蓋提縣，巴音郭楞蒙古自治州和碩縣發(fā)放問卷279份)，收回有效問卷862份(甘肅200份;寧夏84份;青海299份;新疆279份)。接受調查的對象中，男性公民占51.2%，女性公民占48.8%;青年占28.6%，中年占71.4%;漢族占47%，少數(shù)民族占53%;小學文化程度的占21%，初、高中文化程度的占68%，大專及以上文化程度的占11%。

西北地區(qū)分布著眾多的少數(shù)民族，是我國主要的少數(shù)民族聚居區(qū)。這里地域遼闊，資源豐富，經(jīng)濟發(fā)展相對欠發(fā)達。與全國其他地方一樣，改革開放以來，西北少數(shù)民族地區(qū)正面臨、經(jīng)歷著深刻的社會轉型。一方面，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、機遇與挑戰(zhàn)、成就與問題相互交織，相互影響，另一方面，隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進，西北民族地區(qū)迎來了經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展的良好態(tài)勢，經(jīng)濟社會有了長足進步，人民生活水平得到了較快提高，如在接受調查的人群中，77.4%的人認為近5年以來自己的生活水平上升快、有提高。各族群眾安居樂業(yè)，對未來的生活、發(fā)展充滿希望和期盼，70.1%的人認為“今后自己的生活”會提高很多或逐步提高。

但是，在西北少數(shù)民族地區(qū)，影響經(jīng)濟社會發(fā)展的不穩(wěn)定、不和諧因素依然存在，甚至在局部地區(qū)或特定時間內表現(xiàn)得還比較突出(如新疆“七五事件”、甘肅甘南“三一四事件”及近期發(fā)生的西藏個別僧侶自焚事件等)，對當?shù)啬酥寥珖纳鐣椭C穩(wěn)定已經(jīng)造成或正在形成一定的威脅和影響，也為境外敵對勢力攻擊我國的政治制度、民族宗教政策等提供了炒作、發(fā)酵的負面素材。歷史與現(xiàn)實一再表明，西北少數(shù)民族所處的地區(qū)區(qū)位、民族成分、經(jīng)濟社會發(fā)展及文化的特殊性決定了這一地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定問題具有極為重要的意義。

一、西北少數(shù)民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的基本狀況與主要問題

總體來看，近年來西北少數(shù)民族地區(qū)社會大局基本和諧穩(wěn)定，主要表現(xiàn)在:

(一)人民群眾對社會治安的滿意度較高，其評價指數(shù)甚至超過同期全國平均水平。以2010年為例，全國“廣大人民群眾對社會治安的滿意率為86.24%”。^[1]而同期寧夏“當?shù)厝罕妼ι鐣伟驳臐M意度達到91.26分，與去年同期相比提高了7.8%”。^[2]“青海省群眾對社會治安的安全感受程度為92.97%”。^[3]新疆“群眾安全感和對政法綜治工作滿意度大幅提升。全區(qū)刑事案件立案數(shù)同比下降2.1%，查處治安案件數(shù)量同比下降9.5%，群體性事件數(shù)量同比下降65%”。^[4]這一結果，在我們的調查訪問中也得到了印證。如在“對當前社會穩(wěn)定的看法?”的回答中，認為“非常穩(wěn)定”和“比較穩(wěn)定”的，甘肅省占73.8%、青海省占84.8%、寧夏占81%、新疆占76%。在對自己的生產(chǎn)、生活環(huán)境的感覺和看法中，認為“很安全”和“比較安全”的，甘肅占59.5%、青海占72%、寧夏73.8%、新疆61.9%。同樣，在對現(xiàn)階段社會是否和諧的看法上，大部分群眾持肯定態(tài)度，認為“非常和諧”和“比較和諧”的，甘肅占71.1%、青海省84.6%、寧夏90.5%、新疆71.9%。在對“你所在的地區(qū)民族關系是否和諧”的認識上，持肯定態(tài)度的，甘肅省占72.5%、青海省占84.8%、寧夏占73.8%、新疆占51.5%(通過訪談，我們認為，此項內容新疆地區(qū)之所以與其他地區(qū)差距較大，最主要的因素是人們對“七·五事件”的影響仍然存在)。

(二)對社會和諧穩(wěn)定重要性的認識基本趨同，比較統(tǒng)一，對社會和諧穩(wěn)定中出現(xiàn)的個別問題能夠客觀、全面、正確、長遠、理性地進行價值判斷。人民群眾普遍認為社會穩(wěn)定對經(jīng)濟社會發(fā)展至關重要，意義重大，如對“社會穩(wěn)定很重要的說法”表示肯定的，甘肅占82%、青海占86.3%、寧夏占88.1%、新疆占80%。對黨和政府維護社會穩(wěn)定的能力也抱有堅定的信心(見附表1)。

附表1　對社會穩(wěn)定問題的態(tài)度

(三)社會和諧穩(wěn)定問題仍然是西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的重要問題。如調查表明，有67.3%的群眾認為今后的社會矛盾會長期存在甚至增加和激化。

(四)利益沖突是影響當前社會和諧穩(wěn)定最主要因素。調查表明，有80.9%的人認為當前不同群體間有利益沖突或沖突較大。這種情況與全國城鄉(xiāng)居民對社會群體利益沖突判斷的調查結果(認為有嚴重沖突的占4.8%、有較大沖突的占18.2%、有一點沖突的占44.9%、沒有沖突的占16.3%、說不清的占15.8%;對我國社會群體利益矛盾是否可能激化的判斷:絕對會激化的占5.0%、可能會激化的占33.6%、不太可能激化的占30.4%、絕對不會激化的占8.6%、說不清的占22.4%)^[5]基本相同。此外，調查發(fā)現(xiàn)，有56.1%的群眾認為當前和今后社會沖突事件可能會上升、18.5%的群眾認為違法犯罪現(xiàn)象問題比較突出、30.7%的群眾認為違法犯罪現(xiàn)象會處于上升趨勢。說明這方面的顯性問題和隱形問題依然存在，對此需要引起有關部門的高度重視。

二、西北少數(shù)民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定中存在問題的原因分析

通過調查，我們認為，影響西北少數(shù)民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的因素中，既有與全國其他地方相似的情形，也有這一地區(qū)獨特的因素。其中，社會轉型中出現(xiàn)的新情況、新問題是影響西北少數(shù)民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的主要因素。

(一)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展中存在著一些結構性矛盾和不平衡問題，尤其是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差距較大的歷史與現(xiàn)實對社會和諧穩(wěn)定有一定影響。

雖然從“近年來農(nóng)民人均純收入的變化情況可以看出，東、中、西部地區(qū)農(nóng)民收入的差距在逐漸縮小”^[6]。但地區(qū)內不同群體尤其是窮人與富人、干部與群眾等群體之間的差距仍然較大(見附表2)，導致社會心理現(xiàn)象中仇富心態(tài)比較突出(占被調查對象的85.1%)，窮人與富人、干部與群眾、老板與雇工等群體中隱含的發(fā)生沖突、糾紛、矛盾的可能性較大(三者分別占調查對象的26.2%、26.8%、22.2%)，給社會和諧穩(wěn)定埋下了較大隱患，形成了潛在的威脅。

附表2　您認為現(xiàn)在哪幾類人群的差距最大

(二)在工業(yè)化、城市化、城鎮(zhèn)化速度大大加快的同時，教育、醫(yī)療、住房、社會保障等重大民生問題給人民群眾帶來的壓力較大(見附表3)，部分群眾收入增長緩慢;生產(chǎn)生活條件較差且改善不明顯;有病看不起;承擔子女教育費用(尤其是上高中、大學階段)難度較大;子女成家時買不起住房;外出務工就業(yè)難;養(yǎng)老保障性渠道少、保障儲備金短缺等問題，給群眾自身生產(chǎn)生活造成了困難，也給社會和諧穩(wěn)定造成根源性影響。

附表3　民眾在生活方面的壓力

(三)政府工作及黨政干部依法、依紀、依規(guī)履職情況與人民群眾的要求有一定差距。在調查的13項政府主要工作中，滿意率超過30%的只有教育改革、學校辦學條件、減輕農(nóng)民負擔、推行計劃生育、改善生活基礎條件等5項，而對解決就業(yè)、反腐倡廉、縮小貧富差距、干部工作作風與效率的評價中，認為一般或不滿意的分別占到了84.4%、89.1%、85.1%、85.2%(見附表4)。同時，對黨政干部的工作狀況否定性評價較多，如認為干部敬業(yè)、關心群眾的只占7.7%，而認為干部平庸、工作懈怠、自私、冷漠無情的占到了92.3%。這一結果雖然可能有失偏頗，但在一定程度上反映出當前干群關系不夠和諧、融洽，不滿、怨恨等社會群體心理較為突出的客觀現(xiàn)狀。假使遇到群眾權利受損、利益受害等情況，極有可能出現(xiàn)個人上訪、纏訟甚至群體性事件，從而給社會和諧穩(wěn)定造成不良影響。

附表4　對政府工作的滿意程度

(四)解決糾紛的途徑發(fā)生了新變化。隨著改革開放的深入發(fā)展，民主法治建設力度的加大及以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體時代的到來，群眾權利意識和民主意識增強，社區(qū)組織化程度逐漸提高，群眾在發(fā)生各種糾紛后，越來越多的選擇通過上訪、向新聞界反映、集體示威等方式方法及渠道謀求解決問題(見附表5)。這種選擇既有積極意義，也有偏激之處。尤其是可能會使本來的“小事”通過上訪、媒體渲染、放大而成為“大事”甚至具有爆炸性的“大事”，使個體性事件成為公共事件，網(wǎng)下事件成為網(wǎng)上事件，形成影響社會和諧穩(wěn)定的新因素。

附表5　發(fā)生糾紛后您怎么解決

(五)社會建設、社會管理相對滯后對社會和諧穩(wěn)定具有連鎖反映效果。與全國大多數(shù)地區(qū)一樣，西北少數(shù)民族地區(qū)也存在著經(jīng)濟發(fā)展較快而社會建設較慢、社會管理相對滯后、社會管理創(chuàng)新不足的問題。這在群眾對社會問題嚴重程度的看法及評判中可見一斑。從附表6可以清晰地看到，當前，人民群眾對腐敗現(xiàn)象、貧富差距、就業(yè)安置、制假售假、不合理收費、看病就醫(yī)、農(nóng)產(chǎn)品價格變動、教育質量與公平性、干群關系等問題不僅關注度很高，而且普遍認為嚴重程度也較高。這些問題的存在是我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不同步造成的，其主要(或根本)原因是對經(jīng)濟建設十分重視，而對社會建設、社會管理尤其是社會管理創(chuàng)新重視不夠。由此帶來了一系列難以處理、難以協(xié)調、難以平衡的社會問題。而這些問題與人民群眾的生產(chǎn)生活又密切相關，加之政府工作中種種弊端的存在，造成了群眾在此方面的正當訴求有時難以得到合法、有效、平等的保護，從而致使其心理失衡，不平等感、被剝奪感、被歧視感增加，對社會和諧穩(wěn)定埋下了重大隱患。

附表6　對社會問題嚴重程度的看法及評判

(六)“三股勢力”的破壞活動及民族間的矛盾對西北少數(shù)民族地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定具有現(xiàn)實影響。

1．“三股勢力”的破壞活動對社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實影響

近年來，“三股勢力”打著民族、宗教的幌子，煽動民族仇視，制造宗教狂熱，鼓吹對異教徒進行“圣戰(zhàn)”，大搞暴力恐怖活動，殘殺無辜，挑起暴亂騷亂，制造了多起武裝暴亂、打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件、群體性騷亂事件。如在2008年3月受西藏拉薩事件影響甘肅省甘南州發(fā)生了打砸搶燒事件;2008年北京奧運會前后新疆接連發(fā)生了數(shù)起嚴重暴力恐怖案件;2009年7月烏魯木齊發(fā)生了“七五”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件。這些事件表明:“三股勢力”挑起民族仇恨，破壞民族團結和社會和諧穩(wěn)定的威脅是客觀存在的，對我國尤其是西北少數(shù)民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的影響既是現(xiàn)實的、也是巨大的。對此必須有清醒的認識，時刻保持應有的警惕。

2．民族矛盾對西北少數(shù)民族地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定有一定影響

西北地區(qū)民族眾多，各民族宗教信仰也不完全相同?？傮w來看，各民族能夠平等相待，和睦相處。但民族矛盾依然存在。從調查的情況看，這一地區(qū)除新疆認為漢族與少數(shù)民族矛盾比較突出(占63.3%)外，其他地區(qū)的民族矛盾是本民族內部的矛盾。這些矛盾主要有教派之爭、教民之爭、宗教場所、財產(chǎn)糾紛等等。不過絕大多數(shù)群眾認為政府在處理民族矛盾或沖突中使用的方式方法比較得當，對處理效果持肯定性評價(好、較好)的占68.9%。但從保持民族地區(qū)長期和諧穩(wěn)定的角度看，政府需要更加重視民族區(qū)域自治制度和民族宗教政策的落實，幫助民族地區(qū)盡快發(fā)展經(jīng)濟，搞好社會建設，同時要時時處處尊重民族傳統(tǒng)習慣，保護好民族文化，維護好少數(shù)民族群眾的合法權益，滿足其合理訴求。

三、維護西北少數(shù)民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的措施

當前，西部民族地區(qū)正處在社會轉型和發(fā)展的關鍵時期，保證和維護西部民族地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大的社會動蕩，實現(xiàn)長治久安意義非凡，任務艱巨。

(一)大力促進經(jīng)濟發(fā)展，著力解決經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題，為社會和諧穩(wěn)定奠定堅實的物質基礎。一是緊緊抓住發(fā)展這個主線不放松。發(fā)展是興國富民、構建和諧、保持穩(wěn)定的第一要務。只有不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，社會和諧穩(wěn)定才會有根本性、基礎性保證。西北民族地區(qū)必須堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好相結合的發(fā)展道路，按照速度和結構、質量與效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展與人口、環(huán)境、資源相協(xié)調的原則，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。二是要加快經(jīng)濟結構調整步伐，努力縮小貧富差距。要充分利用好當前經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)轉型的歷史機遇，運用、組合好各種資源及優(yōu)勢，集中力量將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。集中力量加快農(nóng)村勞動力的轉移，將剩余勞動力轉移到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)中去，并通過建立有效的市場機制和合理的政策機制，使其享有平等的就業(yè)、投資、職務升遷和賺錢盈利的機會，以便從根本上提高農(nóng)民的收入水平。三是要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村的思路統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極推進建立城鄉(xiāng)均等的公共財政體制，不斷增加對農(nóng)牧地區(qū)的投入，推動農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)代化，為可持續(xù)發(fā)展打好財力基礎。

(二)更加注重解決民生問題。國以民立，政以民興。民生問題是人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。只有著力保障和改善民生，經(jīng)濟發(fā)展才有持久的動力，社會進步才有牢固的基礎，國家才能長治久安。

在眾多的民生問題中，最基本的是就業(yè)、教育、收入分配和社會保障問題。其中，就業(yè)是民生之本，教育是民生之基，收入分配是民生之源，社會保障是民生之安全網(wǎng)。更加注重解決民生問題就是要圍繞這四個方面做好相關的工作。一是解決好就業(yè)問題。一方面要充分利用西部大開發(fā)中國家在西部地區(qū)投資大、項目多的有利時機，發(fā)揮政府投資和重大項目建設帶動農(nóng)民工就業(yè)的作用。另一方面要充分發(fā)揮服務業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、非公有制經(jīng)濟在吸納就業(yè)中的作用。同時，積極鼓勵和大力支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，堅持以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，鼓勵更多勞動者成為創(chuàng)業(yè)者。二是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。要按照“擴大保障范圍，提高保障水平，完善保障機制，城鄉(xiāng)逐漸一體”的思路，進一步完善基本養(yǎng)老保險制度，完善失業(yè)、工傷、生育保險制度，健全城鄉(xiāng)社會救助制度，努力建立起社會保障、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，盡快解決西部民族地區(qū)社會保障體系建設覆蓋面不全、保障水平不高等問題。三是積極發(fā)展教育事業(yè)。重點是要加快普及高中階段教育，大力發(fā)展職業(yè)教育，重視學前教育，關心特殊教育，形成各級各類教育全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的良好格局，為農(nóng)牧民群眾提供接受良好教育的機會和條件。

(三)提高依法行政能力和水平。國家行政管理工作人員分布在各條戰(zhàn)線、各行各業(yè)，擔負著“為官一任、造福一方”“富一方百姓、保一方平安”的重要職責。從實踐來看，不穩(wěn)定因素(甚至事件)的形成和積累往往與政府及其工作人員的工作失誤有密切關系。所以，維護社會和諧穩(wěn)定不僅要矯正社會運行中已經(jīng)出現(xiàn)的偏差，而且要不斷地改進執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力，向科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政的方向努力。只有不斷提高政府及其工作人員依法行政的能力和水平，才能找到了解決社會和諧穩(wěn)定問題的“鑰匙”。一是要不斷強化法律思維，把合法性作為思考工作的出發(fā)點，在合法性范圍內追求最佳的政治、經(jīng)濟、道德效果。二是要正確處理好容易影響依法行政工作的各種關系、情法關系、“唯上”與“唯法”的關系。三是要做到嚴格、規(guī)范、公正、文明、理性、平和執(zhí)法。杜絕忽視公民人格尊嚴、激化社會矛盾、危及社會穩(wěn)定的執(zhí)法言行，避免進入“維穩(wěn)—治亂—治民”的怪圈。

(四)建立多元化的糾紛解決機制。當前社會矛盾的多元化、復雜化、多發(fā)化特征決定了單靠一種辦法、一個渠道、一個單位解決問題已不可能，必須建立多元化的糾紛解決機制。一是要建立矛盾預警機制。按照警示在前、關口前移、防范在先的原則，不斷完善矛盾糾紛預防信息體系，及時察覺社會矛盾，掌握矛盾調處的主動權，做到發(fā)現(xiàn)得早、控制得了。二是健全矛盾排查機制。按照屬地管理和誰主管誰負責的原則，建立和落實相關制度，把握社會矛盾糾紛形成要素和生成演變過程，研究化解的基本條件和內在規(guī)律，狠抓源頭責任落實，把矛盾糾紛的排查落到實處。三是健全完善多渠道民意溝通機制。要長期堅持公開接待群眾制度，大力推行網(wǎng)上接訪，暢通民意表達渠道。動員人大代表、政協(xié)委員和法律工作者、志愿者等各方面力量積極參與做好群眾工作，了解、反映群眾的訴求。四是建立政府與群眾雙向管理公共事務的機制。鼓勵和引導各種社會群體通過對話、協(xié)商、談判來調節(jié)利益關系，維護自己的權益，化解利益沖突。

(五)加強社會建設，創(chuàng)新社會管理。當前，經(jīng)濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了一些新的矛盾和問題。新舊社會矛盾和問題相互交織、相互疊加，加強社會管理、維護社會穩(wěn)定的任務十分繁重。要轉變傳統(tǒng)的“維穩(wěn)”觀念，通過加強社會建設、創(chuàng)新社會管理來實現(xiàn)和保持社會穩(wěn)定。要把以人為本、服務優(yōu)先作為加強社會建設的主線，把化解社會矛盾作為加強社會建設的基礎，把新經(jīng)濟組織和新社會組織作為加強社會建設的延伸，把基層基礎建設作為加強社會建設的根本，把群眾工作作為加強社會建設的法寶，把信息化建設作為加強社會建設的手段，把社會主義法律體系作為加強社會建設的重要依據(jù)，努力協(xié)調好社會關系、規(guī)范好社會行為、解決好社會問題、化解好社會矛盾，維護好社會秩序、以促進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

［原載《西南民族大學學報》(人文社會科學版)，2012年第4期］

【注釋】

[1]杜萌:《中國綜合治理20年安全感上升向社會管理格局轉型》，來源:中新網(wǎng):http://www．chinanews．com/gn，2011－10－15、2012－03－14。

[2]潘從武:《寧夏公眾安全感滿意度升7.8%》，載《法制日報》2011－01－25。

[3]韓萍:《解讀2010平安青海建設關鍵詞》，載《法制日報》2011－01－29。

[4]馬敏:《新疆2010年社會穩(wěn)定群眾安全感和滿意度大幅提升》，載《新疆日報》2011－02－15。

[5]汝信等主編:《2007年:中國社會形勢分析與預測》，北京:社會科學文獻出版社，2006年。

[6]常紅:《我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)民收入差距逐年縮小》，來源:人民網(wǎng)，http://news．163．com/10/0420/14/64NI8SC7000146BC．html，2012－03－14。