2.3.3　社團(tuán)官辦性在一定歷史時(shí)期的必然性與合理性

應(yīng)該說，在當(dāng)前中國(guó)從傳統(tǒng)的權(quán)威體制向現(xiàn)代民主制度過渡的過程中，在中國(guó)社團(tuán)的社會(huì)性基礎(chǔ)、人們的公益意識(shí)等還比較薄弱的情況下，社團(tuán)尤其需要政府的扶持。以至于有些社團(tuán)在問卷中提出了這樣的警示：“與主管政府部門脫鉤，面臨生存危機(jī)！”“擺在案頭最緊迫的問題是：在失去政府背景后如何讓企業(yè)買賬，如何整合會(huì)員資源、政府資源和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，樹立協(xié)會(huì)在本地區(qū)本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者中的核心地位，使之成為會(huì)員的‘娘家’，市場(chǎng)動(dòng)向的風(fēng)向標(biāo)，會(huì)員利益的維護(hù)者，行規(guī)行風(fēng)的執(zhí)法者，重大商務(wù)活動(dòng)的策劃者。”

官辦色彩強(qiáng)不僅是南京市社團(tuán)與政府關(guān)系的特點(diǎn)，也是當(dāng)前中國(guó)社團(tuán)組織的普遍共性。這主要表現(xiàn)為，當(dāng)前中國(guó)的相當(dāng)一部分社團(tuán)組織就是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者由各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來，或者由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。這些社團(tuán)組織，不僅其主要的資源來源于黨政機(jī)關(guān)，而且在觀念、組織、職能、活動(dòng)方式、管理體制等各個(gè)方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。目前中國(guó)社團(tuán)的這一特點(diǎn)，也有學(xué)者稱之為“半官半民性”或“官民二重性”。

應(yīng)該說，在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展階段和社會(huì)環(huán)境下，中國(guó)社團(tuán)的這一特點(diǎn)有一定的必然性和合理性，其帶來的積極影響要大于消極影響。

從社團(tuán)發(fā)生學(xué)的角度看，按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“交易成本”理論，在社團(tuán)自組織成本低于官方組織成本之前，中國(guó)社團(tuán)組織的官民二重性將持續(xù)獲致合法性且良性有效地運(yùn)行下去。

“交易成本”理論是著名制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出來的?？扑乖谔岢鼋灰壮杀靖拍畹耐瑫r(shí)，還提出了一個(gè)相對(duì)概念：組織成本。在科斯看來，交易費(fèi)用的存在解釋了企業(yè)這一組織存在的緣起；而交易成本和組織成本之比為企業(yè)擴(kuò)張規(guī)模設(shè)定了邊界。

為了分析的需要，于曉虹等又進(jìn)一步把組織成本劃分為“自組織成本”和“官方組織成本”，并以北京市海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案對(duì)中國(guó)社團(tuán)的官民二重性進(jìn)行了制度分析。她們通過分析認(rèn)為，由于市場(chǎng)交易成本大于社團(tuán)組織成本，社團(tuán)具有形成的動(dòng)力；但是，由于自組織成本過于高昂，甚至超過社團(tuán)組織成員的承受能力，使得自組織社團(tuán)也即建立純民間的社團(tuán)組織幾乎是不可能的；而建立社團(tuán)與政府的合作機(jī)制，也即建立官民二重性的社團(tuán)組織，雖然社團(tuán)成員也要承擔(dān)一定的官方組織成本，但是卻可以大大地節(jié)約自組織成本。所以，在官民合作的制度框架內(nèi)，從資源配置最優(yōu)考慮，實(shí)行社團(tuán)與政府的合作，可以達(dá)到社團(tuán)與政府雙贏的效果。⁽⁴⁾在當(dāng)前，中國(guó)社團(tuán)的自組織成本包括自組織過程中的信息成本、契約成本等，更重要的是由于中國(guó)社團(tuán)的管理實(shí)行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制，抬高了成立社團(tuán)的門檻，提高了社團(tuán)的自組織成本；但是如果是該社團(tuán)組織的上級(jí)主管部門親自出面組織社團(tuán)，上述社團(tuán)的自組織成本就可以基本解決，當(dāng)然在基本免除了自組織成本的同時(shí)，社團(tuán)也要承擔(dān)一定的官方組織成本，如社團(tuán)自主性的讓渡?？梢姡晒俜匠雒娼M織社團(tuán)的成立將會(huì)大大節(jié)約社團(tuán)的自組織成本，但同時(shí)也會(huì)帶來官方組織成本。盡管如此，在中國(guó)現(xiàn)有的社團(tuán)發(fā)展水平和制度約束下，由于自組織成本過分高昂，官方組織成本仍不失為一種對(duì)自組織成本的有效替代方式，這也因此使中國(guó)的社團(tuán)呈現(xiàn)出官民二重性的組織結(jié)構(gòu)特征。

另一方面，在目前中國(guó)政府仍占主導(dǎo)地位，政府與社團(tuán)組織之間制度化的溝通渠道不完善的情況下，依托社團(tuán)的官方背景，能夠較大限度地利用政府資源，推動(dòng)自身的發(fā)展。相反，如果一個(gè)社團(tuán)沒有業(yè)務(wù)主管部門，與政府部門之間的其他溝通渠道又不暢通，社團(tuán)組織的很多利益需求、信息就無法與政府溝通。中國(guó)絕大多數(shù)社團(tuán)組織是改革開放后產(chǎn)生的，歷史很短，結(jié)構(gòu)、功能沒有定型，讓它們完全與政府脫鉤就等于是斷其生路。因此，社團(tuán)的官辦性對(duì)于社團(tuán)的發(fā)展在現(xiàn)階段是有積極意義的，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社團(tuán)雙重管理體制具有一定的合理性。

同時(shí)，從社團(tuán)合法性的角度來進(jìn)行分析，社團(tuán)只有獲得充分的合法性，才有利于社團(tuán)的發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)社團(tuán)合法性賴以為基礎(chǔ)的合法性資源可以把社團(tuán)合法性分為社會(huì)合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性，并認(rèn)為一個(gè)社團(tuán)的合法性越充分，越有利于社團(tuán)的發(fā)展。⁽⁵⁾

在上述社團(tuán)的四個(gè)合法性來源中，其中三個(gè)即行政合法性、政治合法性、法律合法性其賦予的主體都來自于政府。社團(tuán)所謂的行政合法性，指的是某一級(jí)行政單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)它的承認(rèn)。政府賦予社團(tuán)組織行政合法性的方式通常有兩種：（1）政府部門領(lǐng)導(dǎo)的參與。參與的方式主要有直接參與和間接參與。直接參與：如社團(tuán)上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)兼任該社團(tuán)的主要負(fù)責(zé)人，為社團(tuán)提供辦公場(chǎng)地等。間接參與：如參加社團(tuán)組織的成立儀式，擔(dān)任社團(tuán)組織的名譽(yù)領(lǐng)導(dǎo)等。（2）政府部門對(duì)社團(tuán)組織開展活動(dòng)的認(rèn)可，如頒發(fā)證書、獎(jiǎng)狀等。對(duì)于不具備法律合法性的社團(tuán)組織，獲取行政合法性對(duì)它們更具有特殊的意義，能使它們的活動(dòng)范圍更加廣闊，獲得更大的社會(huì)影響力。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)缺乏市民社會(huì)傳統(tǒng)的國(guó)家來說，由于中國(guó)國(guó)民的意識(shí)中滲透著更多的是崇尚權(quán)力的權(quán)威意識(shí)，而較少崇尚自由、民主、平等的公民意識(shí)，在市民社會(huì)剛剛萌發(fā)的當(dāng)代中國(guó)，社團(tuán)的官方背景就更容易博得民眾的信任。因此，社團(tuán)的行政合法性對(duì)于社團(tuán)的發(fā)展和獲得公眾的認(rèn)可就顯得特別重要。

如果說行政合法性是一種形式合法性，政治合法性體現(xiàn)的則是實(shí)質(zhì)合法性，它涉及的是社團(tuán)的內(nèi)在方面，看重的是社團(tuán)的宗旨、活動(dòng)意圖等是否符合某種政治規(guī)范、政治秩序。在我國(guó)，它主要體現(xiàn)為社團(tuán)的政治旨趣和政治意圖的表達(dá)要與國(guó)家主流的意識(shí)形態(tài)和國(guó)家推崇的價(jià)值相一致；與國(guó)家的大政方針如國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定等相一致；與中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心任務(wù)相一致；與促進(jìn)中國(guó)的物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)等相一致，總之是與中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)相一致。政治上的合法性設(shè)定了社團(tuán)生存的底線，社團(tuán)的政治合法性要求社團(tuán)在開展活動(dòng)時(shí)必須是在確保其政治上正確的政治體系內(nèi)，即黨和國(guó)家認(rèn)可的條件下進(jìn)行。

法律合法性是指社團(tuán)必須依法進(jìn)行登記注冊(cè)。按照中國(guó)國(guó)務(wù)院1998年實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體必須在民政部門登記注冊(cè)，得到法律的認(rèn)可，成為合法組織，否則，要受到法律的制裁?，F(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在要求社會(huì)團(tuán)體獲得法律合法性的同時(shí)，實(shí)際上也要求（或保證）它們具有政治合法性、行政合法性和社會(huì)合法性?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備”。要求擬議中的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)過主管單位的審查同意，表明社會(huì)團(tuán)體要先經(jīng)過政治合法性和行政合法性的檢驗(yàn)。同時(shí)，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條又規(guī)定社會(huì)團(tuán)體要擁有一定的資源和民事能力（如相當(dāng)數(shù)量的會(huì)員、固定的處所、合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源、3萬元至10萬元的活動(dòng)資金等），而社會(huì)合法性是具備這些條件的前提。一定數(shù)量的支持者和參與者，一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)和資金，這些都要從社會(huì)上獲得，而贏得社會(huì)大眾的基礎(chǔ)則是社會(huì)合法性?？梢?，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》實(shí)質(zhì)上對(duì)社團(tuán)提出了綜合的合法性要求：政治上達(dá)標(biāo)，行政上掛靠，符合法律程序，得到社會(huì)支持，哪一個(gè)方面都不可缺少，法律合法性實(shí)際上被設(shè)計(jì)為整合前述三種合法性的核心。⁽⁶⁾不過，法律合法性的要求相比之下可以說是剛性的，而且它為社團(tuán)的創(chuàng)建設(shè)定了過高的門檻。因此，在中國(guó)實(shí)際上只有法人社團(tuán)才真正具有這四種合法性。而大量的真正意義上的民間社團(tuán)卻以不同形式的合法性存在，沒能獲得充分的合法性，一定程度上抑制了社團(tuán)的發(fā)展。

當(dāng)然，取得這三種合法性的一些規(guī)定在中國(guó)目前還不盡合理，如中國(guó)社團(tuán)管理的雙重管理體制等為社團(tuán)的成立設(shè)定的門檻過高，不僅不利于社團(tuán)的發(fā)展（如一些草根社團(tuán)雖具有社會(huì)合法性、政治合法性，但不具有另兩種合法性，而限制了其發(fā)展規(guī)模；還有一些掛靠在工商部門的社團(tuán)組織也是由于不能獲得行政合法性和法律合法性，而不得不以企業(yè)的外殼存在）；而且使中國(guó)社團(tuán)呈現(xiàn)出官民二重性的組織特征，影響社團(tuán)作為民間組織的功能的充分發(fā)揮。但是，在中國(guó)目前特定的社會(huì)歷史發(fā)展時(shí)期，上述限制又有一定的合理性，因此在中國(guó)目前現(xiàn)有的政治體制框架內(nèi)，社團(tuán)要更好地發(fā)展，就必須尋求更充分的合法性；而要獲得充分的合法性，就必然使社團(tuán)帶有鮮明的官辦色彩?？梢?，從合法性的視角來看，目前中國(guó)社團(tuán)的官辦性也帶有一定的必然性與合理性。

在現(xiàn)實(shí)中，筆者在對(duì)南京市社團(tuán)進(jìn)行調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，活動(dòng)開展較好的統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)、審計(jì)學(xué)會(huì)都是典型的官辦社團(tuán)，學(xué)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人都由掛靠單位領(lǐng)導(dǎo)兼任，與掛靠單位合署辦公。統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)的施秘書長(zhǎng)認(rèn)為：

在當(dāng)前人們的觀念沒有改變、缺乏經(jīng)費(fèi)來源渠道的情況下，官辦性社團(tuán)利大于弊。但活動(dòng)開展的情況也取決于下列三個(gè)因素：（1）學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)是否是行政首長(zhǎng)；（2）領(lǐng)導(dǎo)是否重視；（3）秘書長(zhǎng)是否兼職，其業(yè)務(wù)與學(xué)會(huì)的業(yè)務(wù)是否有相關(guān)性。當(dāng)然這種官辦的社團(tuán)也有很多弊端：（1）學(xué)會(huì)沒有獨(dú)立性，缺乏開展活動(dòng)的自主性。學(xué)會(huì)在局每年初制訂計(jì)劃時(shí)，都有預(yù)算。但學(xué)會(huì)要想另外開展活動(dòng)，必須首先申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，而局領(lǐng)導(dǎo)往往不批準(zhǔn)。（2）秘書長(zhǎng)兼職往往精力不足。常常是“應(yīng)該做的事情做不到位，可做可不做的事不做”。原則上每年多多少少要辦點(diǎn)事，學(xué)會(huì)的很多事情不是根據(jù)可不可以，應(yīng)該不應(yīng)該來做，而是根據(jù)需要和可能。

審計(jì)學(xué)會(huì)的李秘書長(zhǎng)也表達(dá)了類似的看法，他說：

學(xué)會(huì)開展工作的好壞，具有很大的偶然性，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。因此，對(duì)于如何使學(xué)會(huì)健康發(fā)展，李秘書長(zhǎng)提出了兩點(diǎn)看法：（1）國(guó)家對(duì)社會(huì)理論研究的重視。政府加強(qiáng)對(duì)學(xué)會(huì)的監(jiān)督、指導(dǎo)，加強(qiáng)政治上的聲援；（2）學(xué)會(huì)要逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化，從對(duì)政府的依賴中解脫出來，選擇有價(jià)值的成果來研究，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的影響力。

看來，在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，學(xué)術(shù)性社團(tuán)要從政府的庇護(hù)下脫離出來，等于是自斷生路。中國(guó)學(xué)術(shù)性社團(tuán)要真正走向自治，還需經(jīng)過一段較長(zhǎng)的時(shí)間過渡，正像審計(jì)學(xué)會(huì)李秘書長(zhǎng)所言：一方面要靠國(guó)家對(duì)社會(huì)理論研究的重視，真正把理論研究納入政府的工作規(guī)劃中，然后可以通過以組織課題研究的方式讓學(xué)會(huì)來競(jìng)標(biāo)；另一方面，學(xué)會(huì)增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)，注意科研成果與社會(huì)聯(lián)系的密切性和向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的可能性，通過自己有價(jià)值的研究增強(qiáng)自身的影響力，吸引政府的參與、合作。當(dāng)然對(duì)一些有重大理論研究?jī)r(jià)值的基礎(chǔ)學(xué)科，政府要加以保護(hù)，并加大資金投入的支持力度。

其他類型的社團(tuán)組織也都存在類似的情況。

【注釋】

(1)2004年9月25日對(duì)南京市糧食行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)胡國(guó)光的訪談。

(2)王名，賈西津.中國(guó)NGO的發(fā)展分析.管理世界，2002，（8）

(3)張大金，等.關(guān)于我市行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)查與思考.南京民間組織，2004，（2）

(4)于曉虹，李姿姿.當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)官民二重性的制度分析——以北京市海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案.開放時(shí)代，2001，（9）

(5)高丙中.社會(huì)團(tuán)體的合法性問題.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000，（2）

(6)高丙中.社會(huì)團(tuán)體的合法性問題.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000，（2）