適應(yīng)人口遷移流動(dòng)推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的未來(lái)發(fā)展_人口遷移流動(dòng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展

第二節(jié)　適應(yīng)人口遷移流動(dòng)推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的未來(lái)發(fā)展

隨著市場(chǎng)化進(jìn)程加深、發(fā)展的制度障礙被破除、促進(jìn)要素優(yōu)化配置的體制建立和完善，我國(guó)城鎮(zhèn)化將迎來(lái)持續(xù)的、加速的發(fā)展，按照我們的預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到58%—66%，2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到62%—75%。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不僅需要我們充分理解歷史上和現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展，更需要堅(jiān)持一個(gè)觀點(diǎn)，那就是城鎮(zhèn)化本身是一個(gè)不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。本書(shū)中我們通過(guò)定性的梳理總結(jié)和定量研究，得到了諸多關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要啟示，總結(jié)如下。

一、清理歷史遺留弊病，處理好政府與市場(chǎng)機(jī)制在城鎮(zhèn)化中的作用

由于過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的安排城鎮(zhèn)化由政府主導(dǎo)，導(dǎo)致現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化“低水平、高速度”的獨(dú)特性。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)今，復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境、不平衡又多元化的區(qū)域背景使政府作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主導(dǎo)機(jī)制常常失靈，城鎮(zhèn)化發(fā)展在某些方面陷入改革困境。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展的順利推進(jìn)首先需要政府重新定位，“政府城鎮(zhèn)化方針要與市場(chǎng)配置資源的機(jī)制相結(jié)合（夏小林等，2000）”。這其中一個(gè)基本原則就是，“以市場(chǎng)為主，以培育市場(chǎng)機(jī)制作為主要機(jī)制為主，政府機(jī)制作為最后的手段”。特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域，屬于商品性或準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的投資，應(yīng)當(dāng)引入私人投資、外資投資和經(jīng)營(yíng)（杜鷹，2001），這一建議簡(jiǎn)言之就是“減”政放權(quán)。另一方面，政府部門應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)領(lǐng)域增加作為。

更深層次的是地方政府的激勵(lì)目標(biāo)。目前地方政府追求GDP和政績(jī)，實(shí)際上與地方官員晉升的競(jìng)標(biāo)賽模式（周黎安，2007）以及市鎮(zhèn)設(shè)置的行政體制有關(guān)（周一星，2005），在現(xiàn)有體制和激勵(lì)機(jī)制下，地方政府有更多的以短期收益為目的的經(jīng)濟(jì)投資沖動(dòng)，忽視了民生，也造成了產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題。因此，構(gòu)建地方政府與中央政府目標(biāo)和人民利益激勵(lì)相容的體制是在中長(zhǎng)期發(fā)展中需要從頂層設(shè)計(jì)重新變革的。

二、利用好經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、土地資源和遷移的調(diào)節(jié)杠桿

城鎮(zhèn)化發(fā)展的判斷應(yīng)當(dāng)基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)邏輯。我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展絕不僅僅是曲線的擬合，更不應(yīng)當(dāng)成為中央政府的規(guī)劃和地方政府逐層下放的政治目標(biāo)，而是真實(shí)的、有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程。這一過(guò)程需要因地制宜、充分考慮不同地方性特點(diǎn)和區(qū)域差異，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、土地和人口遷移為杠桿來(lái)理解和調(diào)節(jié)我國(guó)整體的城鎮(zhèn)化過(guò)程和區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過(guò)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)有效的轉(zhuǎn)移和承接為城鎮(zhèn)化過(guò)程創(chuàng)造持續(xù)的、有生機(jī)的動(dòng)力機(jī)制，以人口的有序穩(wěn)定遷移流動(dòng)為城市化動(dòng)力的源泉，以土地利用模式的科學(xué)合理轉(zhuǎn)變作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和保障。

三、適應(yīng)并順應(yīng)大規(guī)模人口遷移，應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)

人口遷移流動(dòng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的源泉，直接從數(shù)量上、間接的從質(zhì)量上影響和拉動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)50%，并將進(jìn)入加速發(fā)展階段。大規(guī)模的、持續(xù)的人口轉(zhuǎn)移將隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和城市部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)生。人口遷移流動(dòng)，特別是勞動(dòng)力流動(dòng)是優(yōu)化要素配置的過(guò)程，有助于提高勞動(dòng)力邊際生產(chǎn)率、繁榮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出。另一方面，遷移也是一把“雙刃劍”，無(wú)序的人口流動(dòng)、遷入地缺乏城市長(zhǎng)效治理機(jī)制、遷出地持續(xù)的優(yōu)質(zhì)人力資本流失，都不利于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就要求各地區(qū)以主體功能區(qū)劃和人口功能區(qū)劃為參考和指導(dǎo)、以自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)，兼顧區(qū)域發(fā)展，充分考慮自身所屬的“人口遷移流動(dòng)與城鎮(zhèn)化關(guān)聯(lián)”的模式，積極借鑒同類型模式中更高發(fā)展水平的地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施有序、理性的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略，充分考慮和應(yīng)對(duì)外來(lái)人口流入可能對(duì)社會(huì)福利體系和公共資源造成的沖擊，以及對(duì)就業(yè)等方面造成的一定的壓力。

四、發(fā)揮城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)，促進(jìn)大中小城市合理發(fā)展

城鎮(zhèn)化發(fā)展的最初源自于其規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)能夠產(chǎn)生一加一大于二的效果，因此促進(jìn)要素向城鎮(zhèn)的涌動(dòng)和集聚是城鎮(zhèn)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。過(guò)去的發(fā)展中，我國(guó)有過(guò)“控制大城市”、“合理發(fā)展中小城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略，而目前我國(guó)城市發(fā)展帶有扁平化的趨勢(shì)、相對(duì)于其他國(guó)家集聚程度較低，這都不利于大城市和特大城市的集聚效應(yīng)。因此，發(fā)揮城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)，特別是特大城市的核心吸引力，本身就是有效利用資源的表現(xiàn)。另外，大中小城鎮(zhèn)合理發(fā)展，特別是城市群和都市圈的功能完善和有機(jī)聯(lián)系，也將成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面，能夠有效地分散核心城市可能面對(duì)的過(guò)大的要素集聚壓力，從而避免拉美國(guó)家出現(xiàn)的城市病。

五、促成制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為城鎮(zhèn)化健康、有序發(fā)展保駕護(hù)航

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要轉(zhuǎn)變政府和市場(chǎng)關(guān)系，需要促進(jìn)人口自由、有效遷移等。這意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展需要改革戶籍制度；需要建立起全國(guó)統(tǒng)一的、均等化的、滿足基本需求的公共服務(wù)；需要改革財(cái)稅制度，完善地方和政府的分權(quán)體制，消除土地財(cái)政，通過(guò)其他可持續(xù)的稅收安排行程地方政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的物質(zhì)支撐；需要改革“銀政關(guān)系”，使信貸資金脫離政府控制向收益率更高地方流動(dòng)；需要改革和完善土地制度，提高土地資源利用率，增加農(nóng)民財(cái)富等。可見(jiàn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展在堅(jiān)持市場(chǎng)和自由的本質(zhì)下，需要有效的制度保駕護(hù)航，需要制度安排調(diào)動(dòng)要素生產(chǎn)的積極性。

六、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，合理協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模和質(zhì)量

2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到49.68%，而非農(nóng)業(yè)戶籍人口比重僅為34.17%，這也就是說(shuō)，目前城鎮(zhèn)化發(fā)展中實(shí)際有15.51%的人口并不是真正的城市居民，他們沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)的福利待遇、而他們?cè)谵r(nóng)村的福利待遇也不能隨他們遷移而遷移，因此他們也由于“候鳥(niǎo)式”遷移隨時(shí)離開(kāi)城鎮(zhèn)。因此，當(dāng)前政府提出的新型城鎮(zhèn)化道路、推動(dòng)市民化進(jìn)程，就是以人為核心，消除城鎮(zhèn)化率與戶籍非農(nóng)率之間越來(lái)越大的差距。推動(dòng)市民化進(jìn)程往往與戶籍制度、土地制度等相結(jié)合，是一項(xiàng)中長(zhǎng)期的、系統(tǒng)性的艱巨任務(wù)，在現(xiàn)有體制下需要有序安排和推進(jìn)，目前首先應(yīng)當(dāng)促進(jìn)的是農(nóng)民工及其隨遷子女的市民化。

七、加大人力資本投資：形成有機(jī)的內(nèi)生性城鎮(zhèn)化

人力資本投資是宏觀經(jīng)濟(jì)理論中經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的根本動(dòng)力。按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與市場(chǎng)進(jìn)程的結(jié)合、與工業(yè)化的深度聯(lián)系，最終帶動(dòng)城鎮(zhèn)化深度、持續(xù)的發(fā)展需要提升要素稟賦結(jié)構(gòu)，具體而言就是優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)。加大人力資本投資最直接的、短期作用就是有助于更自由的勞動(dòng)力配置，也能夠通過(guò)增強(qiáng)勞動(dòng)力的知識(shí)和信息，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的有序性。長(zhǎng)期來(lái)看，人力資本投資對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的帶動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了物質(zhì)資本的作用，并在未來(lái)深度推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中起到比人口遷移流動(dòng)更為重要的作用，最終能夠在城鎮(zhèn)內(nèi)部形成內(nèi)生的、螺線式上升的源源不斷的動(dòng)力。

對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，加大人力資本投資首先是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工及其子女的培訓(xùn)和教育，促進(jìn)農(nóng)民工順利、快速的轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人。其次，加大人力資本投資也包括對(duì)農(nóng)村部門的人才投資，推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和科技化的發(fā)展。最后，應(yīng)當(dāng)建立起有效的人力資本投資機(jī)制，特別是地方政府和企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力培訓(xùn)的分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于勞動(dòng)力培訓(xùn)的應(yīng)采取企業(yè)和外包相結(jié)合的方式以提高培訓(xùn)質(zhì)量。