4.1生育政策的階段性流變

1971—1991年，我國生育政策經(jīng)歷了70年代的“晚、稀、少”、80年代的“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”，再到現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的形成，同時(shí)，國家加強(qiáng)了對計(jì)生藥具的生產(chǎn)和管理，各地組織機(jī)構(gòu)相繼恢復(fù)，廣大干群認(rèn)識到人口控制勢在必行，城鄉(xiāng)普遍開展了計(jì)劃生育工作，人口與生育步入秩序重建與結(jié)構(gòu)性變遷階段。

4.1.1　“晚、稀、少”生育政策

20世紀(jì)70年代，中國生育政策的核心問題是要降低人口的自然增長率、控制人口的過快增長，計(jì)劃生育政策的制定必然會(huì)牽涉到影響和制約人口再生產(chǎn)過程的諸多因素，如結(jié)婚、生育的年齡，生育的間隔、數(shù)量等具體的政策性問題。我國在計(jì)劃生育實(shí)踐中，按照人口規(guī)律的客觀要求，根據(jù)控制人口過快增長的必要性和可行性相統(tǒng)一以及國家利益和家庭利益相結(jié)合的原則，使這些問題逐漸有了明確、具體的政策要求。⁽¹⁾中共中央、國務(wù)院高度重視計(jì)劃生育工作，進(jìn)一步從戰(zhàn)略高度明確了實(shí)行計(jì)劃生育的思想，開始注意把人口增長指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行國家指導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合的原則，參照某些地區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)，逐步提出了“晚、稀、少”的生育政策。

（1）［71］51號文件發(fā)文與計(jì)劃生育工作環(huán)境的重啟

20世紀(jì)70年代初，受第一次生育高峰（50年代生育高峰期出生的人陸續(xù)進(jìn)入就業(yè)和結(jié)婚生育期）和知識青年上山下鄉(xiāng)等影響，我國人口又日益呈增長過快的趨勢。嚴(yán)峻的人口形勢使計(jì)劃生育成為刻不容緩的緊迫課題。在“文化大革命”期間，周恩來在毛澤東的倡導(dǎo)下，頂住“四人幫”的干擾和破壞，克服重重困難，重申實(shí)行計(jì)劃生育的政策，并做了大量艱苦細(xì)致的工作，表明了國家控制人口過快增長的決心。

1971年2月12日，周恩來在全國中西醫(yī)結(jié)合會(huì)議結(jié)束前說:“請參加中西醫(yī)結(jié)合會(huì)議的同志留下，討論計(jì)劃生育問題……計(jì)劃生育是件大事，衛(wèi)生工作開展好是個(gè)好事，但人口增長太快對國家計(jì)劃不利，把計(jì)劃生育搞好是大事。請同志們研究一個(gè)切實(shí)、有效的辦法，我們的舊思想要扭轉(zhuǎn)，認(rèn)識要跟上?！?sup>(2)會(huì)議經(jīng)過認(rèn)真討論，由衛(wèi)生部、商業(yè)部、燃料化學(xué)工業(yè)部向國務(wù)院送交了《關(guān)于認(rèn)真做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，肯定了上海市、河北省樂亭縣、廣東省石人嶂鎢礦的計(jì)劃生育工作，提出人口自然增長率力爭到1975年一般城市降到10‰左右、農(nóng)村降到15‰以下，為此要宣傳晚婚和計(jì)劃生育，做到家喻戶曉，樹立以晚婚、計(jì)劃生育為榮的新風(fēng)尚，使之成為群眾的自覺行動(dòng)。7月8日，國務(wù)院以國發(fā)［71］51號文件轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部軍管會(huì)、商業(yè)部、燃料化學(xué)工業(yè)部的這個(gè)報(bào)告，并在批語中指出:“人類在生育上完全無政府主義是不行的，也要有計(jì)劃生育。”“計(jì)劃生育，是毛主席提倡多年的一件重要事情，各級領(lǐng)導(dǎo)同志必須認(rèn)真對待。除人口稀少的少數(shù)民族和其他地區(qū)以外，都要加強(qiáng)對這一工作的領(lǐng)導(dǎo)，深入開展宣傳教育，使晚婚和計(jì)劃生育變成城鄉(xiāng)廣大群眾的自覺行動(dòng)，力爭在第四個(gè)五年計(jì)劃期間內(nèi)做出顯著成績?！?sup>(3)國務(wù)院［71］51號文件體現(xiàn)了中央力圖克服生育秩序無政府狀態(tài)的決心，成為20世紀(jì)70年代我國有計(jì)劃地具體部署控制人口增長、全面開展計(jì)劃生育的新起點(diǎn)。正如陳慕華所說:“1971年，周總理親自部署，要全國中西醫(yī)結(jié)合工作會(huì)議代表留下來，專題討論計(jì)劃生育工作，國務(wù)院批發(fā)了國發(fā)［71］51號文件，提出了‘四五’期間人口增長的規(guī)劃。計(jì)劃生育進(jìn)入了一個(gè)新的階段?！?sup>(4)

（2）“晚、稀、少”生育政策的提出

1973年6月20日，國家計(jì)委在全國計(jì)劃工作會(huì)議上提出:“要大力開展計(jì)劃生育，降低人口出生率。爭取到1975年，把城市人口凈增率降到10‰左右，農(nóng)村人口凈增率降到15‰以下。各省、市、區(qū)都要由主要的負(fù)責(zé)同志，認(rèn)真抓好這項(xiàng)工作?！?sup>(5)人口規(guī)劃第一次被正式納入國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，并成為中央和地方發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。12月11—27日，國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在北京召開了全國計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的人口發(fā)展目標(biāo)要求，參照有些地區(qū)的實(shí)際做法，提出了“晚、稀、少”的生育政策。“晚”是指男25周歲以后、女23周歲以后結(jié)婚，女24周歲以后生育；“稀”是指生育間隔為3年以上；“少”是指一對夫婦生育不超過兩個(gè)孩子。這一政策要求，明確響亮，口號簡潔有力，使國家宏觀的人口計(jì)劃指標(biāo)得以具體化，使干部和群眾對于如何做到計(jì)劃生育心中有數(shù)，便于遵循。⁽⁶⁾“晚、稀、少”概念的出臺(tái)，是我國第一次在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上明確提出具體的生育政策。

（3）“晚、稀、少”生育政策的完善

1974年12月29日，毛澤東在國家計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于1975年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的報(bào)告》上作出了“人口非控制不行”的重要批示，這是毛澤東晚年對中國人口問題的最后表態(tài)。12月31日，中共中央在轉(zhuǎn)發(fā)上海市《關(guān)于上海開展計(jì)劃生育和提倡晚婚工作的情況報(bào)告》及河北省《關(guān)于召開全省計(jì)劃生育會(huì)議的情況報(bào)告》中，肯定了按“晚、稀、少”方針要求結(jié)婚和生育的政策。1975年5月27日—6月26日，衛(wèi)生部在北京召開了全國衛(wèi)生工作會(huì)議，要求在群眾自覺的基礎(chǔ)上，按“晚、稀、少”的要求，把生育計(jì)劃落實(shí)到人。⁽⁷⁾1976年12月13—29日，第三次全國計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)在北京召開。這是粉碎“四人幫”以后的第一次全國計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)。會(huì)議認(rèn)為，人口有計(jì)劃地增長不是指標(biāo)越低越好，為使出生率逐步做到相對平衡，避免長期存在生育高峰，應(yīng)對“晚、稀、少”基礎(chǔ)指標(biāo)作適當(dāng)調(diào)整?！俺齻€(gè)別地區(qū)外，按照‘晚、稀、少’的要求安排生育計(jì)劃，一般是可以適應(yīng)的。有些單位有特殊情況，可在省、市范圍內(nèi)作適當(dāng)調(diào)整。至于大城市人口增長率的計(jì)劃，今后可以考慮城鄉(xiāng)分算。為了使人口出生率逐步做到相對平衡，避免長期存在生育高峰，在‘晚、稀、少’的基礎(chǔ)上需作適當(dāng)調(diào)整時(shí)，主要是靠做深入細(xì)致的思想工作，在群眾自覺的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)?！?sup>(8)1978年2月24日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于全國計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)的報(bào)告》，提出力爭在三年內(nèi)把人口自然增長率降到10‰以下，為實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化做出更大的貢獻(xiàn)。⁽⁹⁾6月26—28日，國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次全體會(huì)議，陳慕華在會(huì)上指出:“我們開展計(jì)劃生育，就是要有計(jì)劃地調(diào)節(jié)人口的增長速度。根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，我們要控制人口的增長，要求生得少一點(diǎn)，稀一點(diǎn)，教養(yǎng)得好一點(diǎn)，把后一代培養(yǎng)成德、智、體全面發(fā)展的高質(zhì)量的人?！薄霸凇?、稀、少’的問題上，關(guān)鍵是少?！薄疤貏e要在‘少’字上做好工作?！?sup>(10)會(huì)議提出了一對夫婦生育子女?dāng)?shù)“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的要求。7月，河北省作出計(jì)劃生育十條規(guī)定，對生育數(shù)量、生育間隔等作出了具體的要求。如大力提倡晚婚晚育；鼓勵(lì)一對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)，最多兩個(gè)；要求生兩個(gè)孩子的，生育間隔四年以上；夫婦終身要一個(gè)孩子者，國家給予鼓勵(lì)和表揚(yáng)；獨(dú)生子女保健費(fèi)從出生發(fā)到14周歲等。10月26日，中共中央批轉(zhuǎn)國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議的報(bào)告》（即中發(fā)第69號文件），進(jìn)一步明確了“晚、稀、少”的內(nèi)涵，即“提倡一對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)，最多兩個(gè)。生育間隔三年以上”。同時(shí)還對職工和農(nóng)民接受節(jié)育手術(shù)后的福利待遇問題作出了規(guī)定，要求在城市住房和農(nóng)村口糧、自留地分配等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和其他一些規(guī)定上，都要有利于計(jì)劃生育工作的開展。⁽¹¹⁾這樣，我國以“晚、稀、少”為主要內(nèi)容的生育政策基本形成。

總之，“晚、稀、少”政策提出以后，在全國產(chǎn)生了很大影響。各省、市從城市到農(nóng)村，都普遍貫徹執(zhí)行，深受人民群眾的歡迎，對控制我國人口增長發(fā)揮了很大作用。這項(xiàng)政策的優(yōu)點(diǎn)是兼顧了結(jié)婚、生育兩個(gè)方面。晚婚晚育，是控制人口增長的重要手段之一，它有利于控制人口數(shù)量的增長，減緩增長速度。20歲結(jié)婚，一個(gè)世紀(jì)要生五代人，而25歲結(jié)婚，就只生四代人了。結(jié)婚年齡相差5歲，在世代更替中整整差了一代人。同時(shí)，提倡晚婚，可以錯(cuò)開生育高峰，有利于人口再生產(chǎn)的均衡發(fā)展?！跋　?，便于有計(jì)劃地安排生育指標(biāo)，保證人口計(jì)劃的落實(shí)?！吧佟?，既照顧了群眾的生育意愿，又明確了限制第二胎。所以，這項(xiàng)政策比“一個(gè)不少，二個(gè)正好，三個(gè)多了”的政策前進(jìn)了一大步。當(dāng)時(shí)，不少群眾說:“50年代就這么干，人口就不會(huì)這么多了！”同“一個(gè)不少，二個(gè)正好，三個(gè)多了”比較，“晚、稀、少”突出了“最多兩個(gè)”，這就不同于“兩個(gè)正好”和“一對夫婦生兩個(gè)，兩胎間隔四年以上”的含義了。同時(shí)，提出“最好一個(gè)”，同“一個(gè)不少”也有了明顯區(qū)別。至于三胎，理所當(dāng)然屬于嚴(yán)格杜絕之列了。這項(xiàng)政策的提出，表明我國對人口問題的認(rèn)識進(jìn)一步深化了。⁽¹²⁾

4.1.2　“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”

為實(shí)現(xiàn)人口控制的目標(biāo)，使人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，我國在生育數(shù)量上作出了限制性規(guī)定，逐步提出了一對夫婦只生一個(gè)孩子的政策。然而，在“一孩化”政策的實(shí)施過程中，遇到了許多實(shí)際問題。1984年前后，我國開始對有關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)過“開小口”、“堵大口”和“剎歪口”，我國的生育政策逐步演化為“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”。

（1）人均觀念與兩種生產(chǎn)一起抓

把人口增長計(jì)劃納入國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以人均指標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的奮斗目標(biāo)，兩種生產(chǎn)一起抓，是計(jì)劃生育成為基本國策的重要標(biāo)志之一。人均目標(biāo)的確立，深化了人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的辯證關(guān)系，極大地提高了各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真抓好計(jì)劃生育工作的自覺性和責(zé)任感。改革開放以后，鄧小平從人均觀念出發(fā)，在中央工作會(huì)議或會(huì)見外賓等多種場合，反復(fù)指出經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的人口制約因素，提出了人口控制的具體目標(biāo)，推動(dòng)了人均觀念與計(jì)劃生育的結(jié)合，使“兩種生產(chǎn)一起抓”開始真正落到實(shí)處。1979年1月4—17日，國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組在北京召開全國計(jì)劃生育辦公室會(huì)議，討論了國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議的精神。提出爭取到1980年把我國人口自然增長率降到1%以下。9月15日，中共中央發(fā)布慶祝中華人民共和國成立30周年的口號，其中第八條為:“大力開展計(jì)劃生育運(yùn)動(dòng)，把人口增長率降低到1%以下！”⁽¹³⁾9月28日，中共第十一屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，提出:“要采取更有效的政策、措施，其中主要是經(jīng)濟(jì)措施，使全國人口增長率逐年下降，1985年要降到5‰左右?！?sup>(14)1981年11月30日，全國人大五屆四次會(huì)議提出:“為了保證人民生活逐步得到改善，必須繼續(xù)堅(jiān)定不移地控制人口的增長。為實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)末把我國人口控制在12億以內(nèi)的目標(biāo)，作出堅(jiān)持不懈的努力?！?982年12月10日，全國人大五屆五次會(huì)議批準(zhǔn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃》（1981—1985）和《中華人民共和國1983年國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》，指出:“為了爭取在本世紀(jì)末把我國大陸人口總數(shù)控制在12億以內(nèi)，計(jì)劃要求，1985年大陸人口總數(shù)控制在10.6億人，出生率控制在19‰左右，自然增長率控制在13‰以內(nèi)?！薄皥?jiān)決有力地控制人口特別是農(nóng)村人口的增長。全國的人口自然增長率，1982年預(yù)計(jì)為13.5‰，1983年要力爭控制在14‰以下?！?983年1月20日，新華社發(fā)表題為《大家都來算人口、耕地、糧食賬》的評論員文章，根據(jù)人口、耕地和糧食的對比關(guān)系，提出力爭在20世紀(jì)末，把我國人口控制在12億以內(nèi)，變被動(dòng)為主動(dòng)。⁽¹⁵⁾人口控制目標(biāo)的明確規(guī)定，增強(qiáng)了廣大干部群眾的人均意識和計(jì)劃生育的緊迫感。

（2）提倡一對夫婦只生一個(gè)孩子

為確保實(shí)現(xiàn)人口自然增長率1980年降到9.5‰、1981年降到8‰的指標(biāo)，當(dāng)務(wù)之急是盡快把計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提倡和獎(jiǎng)勵(lì)一對夫婦只生一個(gè)孩子的工作上來，逐年提高生一胎的比例，限制多胎生育。⁽¹⁶⁾“提倡一對夫婦最好生一個(gè)孩子的目的，就是為了使人口增長與物質(zhì)資料的增長相適應(yīng)?！?sup>(17)“這是降低人口出生率、緩解人口出生高峰的唯一的最好的辦法?！?sup>(18)為此，國家開始在政策宣傳上大力提倡一對夫婦只生一個(gè)孩子，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策上對只生一個(gè)孩子的夫婦予以褒獎(jiǎng)。1980年秋至1984年春，計(jì)劃生育政策由“晚、稀、少”向一孩緊縮。⁽¹⁹⁾

早在1979年1月4—17日，全國計(jì)劃生育辦公室會(huì)議就指出，今后要提倡每對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)，最多兩個(gè)，間隔三年以上；對于只生一胎、不再生第二胎的育齡夫婦，要給予表揚(yáng)；對于生第三胎和三胎以上的，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)上加以必要的限制。知識青年上山下鄉(xiāng)、職工福利、勞動(dòng)保險(xiǎn)、城市住房分配、農(nóng)村住宅基地、自留地以及社員口糧分配等有關(guān)政策，應(yīng)當(dāng)有利于計(jì)劃生育。⁽²⁰⁾1月27日，《人民日報(bào)》發(fā)表社論，指出:“提倡一對夫婦生育子女最好一個(gè)，最多兩個(gè)，對不再生二胎的要給予表揚(yáng)。對生第三胎和三胎以上的，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上加以必要的限制。鼓勵(lì)男子到有女無兒家結(jié)婚落戶?！?sup>(21)4月5日，李先念在中央工作會(huì)議上指出:“我們一定要認(rèn)真做好思想教育工作，訂出切實(shí)有效的辦法，包括法律的和經(jīng)濟(jì)的辦法，鼓勵(lì)一對夫婦最好只生一個(gè)孩子。比如說，農(nóng)村口糧分配要分等定員，城市住房分配不能只根據(jù)子女的多少?！?sup>(22)從此，我國開始“制定切實(shí)可行的辦法，獎(jiǎng)勵(lì)只生一個(gè)孩子的夫婦。對無子女的老人逐步實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)。在農(nóng)村的口糧分配上要堅(jiān)持按年齡分等定量的制度，在城市住房分配和職工福利方面要規(guī)定有關(guān)的適當(dāng)措施，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策有利于計(jì)劃生育的開展”⁽²³⁾。鄧小平曾指出:“我們提倡一對夫婦生一個(gè)孩子。凡是保證只生一個(gè)孩子的，我們給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)?！?sup>(24)陳慕華指出:“提倡一對夫婦最好生一個(gè)孩子，是我們計(jì)劃生育工作的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。這是我國目前人口發(fā)展中的一個(gè)戰(zhàn)略性要求，我們要不斷提高對這個(gè)問題的認(rèn)識，并積極宣傳，把情況如實(shí)地向人民講清楚。不少地方的經(jīng)驗(yàn)證明，只要我們把為什么‘最好生一個(gè)’的道理講清楚，群眾是會(huì)接受的?！?sup>(25)“計(jì)劃生育要采取立法的、行政的、經(jīng)濟(jì)的措施，鼓勵(lì)只生一胎?！?sup>(26)當(dāng)然，在實(shí)行計(jì)劃生育的過程中，“除了依靠深入細(xì)致的思想工作以外，還應(yīng)該體貼群眾的疾苦，區(qū)別不同的情況，有步驟地采取一系列積極措施，逐步解決好一對夫婦只生一個(gè)孩子所可能產(chǎn)生的實(shí)際問題，使群眾消除后顧之憂”⁽²⁷⁾。五屆全國人大三次會(huì)議指出:“國務(wù)院經(jīng)過認(rèn)真研究，認(rèn)為在今后二三十年內(nèi)，必須在人口問題上要普遍提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長率盡快控制住?！?sup>(28)

為進(jìn)一步嚴(yán)格控制人口增長，推動(dòng)計(jì)劃生育工作的深入開展，1980年9月25日，《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》（簡稱《公開信》）這一具有歷史意義的文獻(xiàn)公開發(fā)表?！豆_信》指出:“為了爭取在本世紀(jì)末把我國人口總數(shù)控制在12億以內(nèi)，國務(wù)院已經(jīng)向全國人民發(fā)出號召，提倡一對夫婦只生育—個(gè)孩子。這是一項(xiàng)關(guān)系到四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的速度和前途，關(guān)系到子孫后代的健康和幸福，符合全國人民長遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的重大措施?！薄爸醒胍笏泄伯a(chǎn)黨員、共青團(tuán)員特別是各級干部，用實(shí)際行動(dòng)帶頭響應(yīng)國務(wù)院的號召，并且積極負(fù)責(zé)地、耐心細(xì)致地向廣大群眾進(jìn)行宣傳教育。”《公開信》闡述了控制我國人口增長、提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子的重要性、可行性和必要性，對于有些人擔(dān)心的一對夫婦只生育一個(gè)孩子可能出現(xiàn)的人口平均年齡老化、勞動(dòng)力不足、男性數(shù)目會(huì)多過女性、一對年青夫婦供養(yǎng)的老人會(huì)增加等問題作了科學(xué)的解釋。在提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子的同時(shí)，還要適當(dāng)強(qiáng)調(diào)晚婚晚育。在入托兒所、入學(xué)、就醫(yī)、招工、招生、城市住房和農(nóng)村住宅基地分配等方面，要照顧獨(dú)生子女及其家庭。要大力開展生殖生理、優(yōu)生和節(jié)育技術(shù)的科研工作。⁽²⁹⁾用公開信形式向黨團(tuán)員發(fā)出號召，這在中國共產(chǎn)黨歷史上還是第一次，是中共中央關(guān)于推動(dòng)計(jì)劃生育的一個(gè)極為重要的決策，表明了中央對計(jì)劃生育工作的高度重視，對我國計(jì)劃生育產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子，主要是根據(jù)20世紀(jì)末以前面臨的嚴(yán)峻的人口增長形勢和經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)對人口增長的要求而提出的措施，同時(shí)也是為了調(diào)整人口年齡結(jié)構(gòu)，給21世紀(jì)人口的合理發(fā)展創(chuàng)造條件。由于這一政策措施在人類歷史上是空前的，因而引起了全世界人士的廣泛關(guān)注。⁽³⁰⁾

（3）“開小口”、“堵大口”、“剎歪口”

《公開信》發(fā)表以后，提倡一對夫婦只生一個(gè)孩子，在城市基本做到了，但在農(nóng)村的貫徹遇到了重重阻力。國家生育政策與家庭個(gè)人生育需求之間產(chǎn)生重大反差。廣大農(nóng)民群眾以種種不正常的辦法予以抵制，對立嚴(yán)重的地方還出現(xiàn)了惡性事件；工作中強(qiáng)迫命令時(shí)有發(fā)生，違法亂紀(jì)多有出現(xiàn)，干群關(guān)系異常緊張，極大地?fù)p害了農(nóng)民家庭的利益。⁽³¹⁾一孩化政策在農(nóng)村執(zhí)行的結(jié)果，使人們懷疑該項(xiàng)政策在農(nóng)村的可行性。實(shí)踐證明，生育政策尚需進(jìn)一步調(diào)適和完善。在城市堅(jiān)持提倡每對夫婦只生一胎，而農(nóng)村計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)則開始放在杜絕多胎生育和按照政策有計(jì)劃地安排第二胎上，逐步做到一對夫婦只生育一個(gè)孩子。并立即著手研究適應(yīng)生產(chǎn)責(zé)任制的計(jì)劃生育措施，避免被動(dòng)，避免簡單粗暴和強(qiáng)迫命令，把工作做細(xì)。⁽³²⁾作為我國的基本國策，計(jì)劃生育是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。我們必須堅(jiān)持實(shí)行“限制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”的政策，繼續(xù)普遍提倡“一對夫婦只生育一個(gè)孩子”的政策。⁽³³⁾

為了把計(jì)劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護(hù)、干部好做工作的基礎(chǔ)上，1982年2月9日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》中，針對農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制后出現(xiàn)的新情況，明確提出了城鄉(xiāng)計(jì)劃生育的具體要求:“國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)者外，一對夫婦只生育一個(gè)孩子。農(nóng)村普遍提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難要求生二胎的，經(jīng)過審批可以有計(jì)劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎?！?sup>(34)至于農(nóng)村計(jì)劃生育政策放寬到什么程度，有兩個(gè)方案:第一，提倡每對夫婦只生一胎，允許生兩胎，杜絕三胎；第二，一般提倡每對夫婦只生一胎，有實(shí)際困難的可以批準(zhǔn)生兩胎。⁽³⁵⁾但是，當(dāng)時(shí)規(guī)定可以生兩胎的十種情況，只占一孩夫婦數(shù)的5%以下，調(diào)幅太小，根本解決不了問題。1984年4月13日，中共中央批轉(zhuǎn)國家計(jì)生委黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》即7號文件，重新調(diào)整、完善計(jì)劃生育工作的某些具體政策:①農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過批準(zhǔn)，可以生二胎；②堅(jiān)決制止大口子，即嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎；③嚴(yán)禁循私舞弊，對在生育問題上搞不正之風(fēng)的干部要堅(jiān)決予以處分；④對少數(shù)民族的計(jì)劃生育問題，要規(guī)定適當(dāng)?shù)恼?，可以考慮，人口在1 000萬以下的少數(shù)民族，允許一對夫婦生育二胎，個(gè)別的可以生育三胎，不準(zhǔn)生四胎。⁽³⁶⁾這次政策調(diào)整的中心點(diǎn)仍是農(nóng)村生育數(shù)量問題，但生育二胎的照顧面只有10%左右，仍顯得過小，有必要借鑒一些地方經(jīng)驗(yàn)。此時(shí)，山東、遼寧的計(jì)劃生育實(shí)踐提供了允許農(nóng)村獨(dú)女戶生育二胎的做法。中央在不同場合肯定了這些做法，認(rèn)為農(nóng)村應(yīng)該有個(gè)長期、穩(wěn)定、得到多數(shù)農(nóng)民支持的計(jì)劃生育政策，除過去規(guī)定的十幾種情況可以生二胎外，要求生育第二胎的獨(dú)女戶，間隔一定年份后可以允許他們生育兩個(gè)孩子。這就是人們通常所說的“開小口”、“堵大口”、“剎歪口”。經(jīng)過一段時(shí)間的博弈與調(diào)適，我國“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”的生育政策基本形成。

4.1.3　計(jì)劃生育國策地位的確立

作為我國的一項(xiàng)基本國策，計(jì)劃生育被寫入憲法，通過宣傳教育、提高群眾覺悟水平來逐步推行。計(jì)劃生育基本國策地位的確立，是在中央從7號文件出發(fā)反復(fù)重申堅(jiān)定不移地嚴(yán)格控制人口增長的大前提下，根據(jù)各地實(shí)際情況，分類指導(dǎo)，在實(shí)踐中不斷完善生育政策，使我國的生育政策既具有穩(wěn)定性與連續(xù)性，又逐步建立在堅(jiān)實(shí)可行的基礎(chǔ)之上。

一方面，生育政策的穩(wěn)定，需要根據(jù)各地的實(shí)際情況，主要是農(nóng)村的實(shí)際情況對政策進(jìn)行合理調(diào)整來支撐，中央針對一些地方在貫徹“一孩化”政策過程中出現(xiàn)的偏差，進(jìn)一步進(jìn)行政策調(diào)適。提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子的政策仍是主要的，在農(nóng)村也要普遍提倡。但在農(nóng)村中確有實(shí)際困難、要求生第二胎的，經(jīng)過審批，可以有計(jì)劃地安排。完善政策的目的是為了更好地控制人口增長。1985年10月和11月，國家計(jì)劃生育委員會(huì)先后在山東省榮成縣和陜西省勉縣召開南片和北片試點(diǎn)縣經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。各試點(diǎn)縣從本地實(shí)際出發(fā)，摸索出了多種形式的生育政策。就“開小口”來說，歸納起來有三種:一是分類指導(dǎo)形式，二是在農(nóng)村開獨(dú)女戶，三是在農(nóng)村晚婚晚育加間隔生育第二胎。⁽³⁷⁾1986年4月12日，六屆全國人大四次會(huì)議提出了我國主要生育政策為:各地區(qū)、各部門要繼續(xù)把計(jì)劃生育工作放在重要的地位，大力抓緊抓好。計(jì)劃生育部門要根據(jù)各地不同情況，進(jìn)行分類指導(dǎo)；繼續(xù)提倡晚婚晚育和一對夫婦只生育一個(gè)孩子。農(nóng)村中有實(shí)際困難的夫婦，可以按計(jì)劃生育兩個(gè)孩子；少數(shù)民族夫婦，一般可以生育兩個(gè)孩子，個(gè)別可以生育三個(gè)孩子。所有地區(qū)都要做好宣傳教育工作和節(jié)育服務(wù)工作，嚴(yán)禁超計(jì)劃的二胎和多胎生育。⁽³⁸⁾1988年3月31日，中共中央政治局常委第18次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，把計(jì)劃生育政策建立在既堅(jiān)定而又可行的基礎(chǔ)上是中央的決定。“農(nóng)村應(yīng)該有個(gè)長期、穩(wěn)定、得到多數(shù)農(nóng)民支持的計(jì)劃生育政策，除了過去規(guī)定的一些特殊情況可以生兩個(gè)孩子以外，要求生第二胎的獨(dú)女戶，間隔幾年以后可允許生二胎?！薄拔覈?jì)劃生育工作的現(xiàn)行政策是:提倡晚婚晚育、少生優(yōu)生，提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子；國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)外，一對夫婦只生育一個(gè)孩子；農(nóng)村某些群眾確有實(shí)際困難，包括獨(dú)女戶，要求生二胎的，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年以后生第二胎；不論哪種情況都不能生三胎；少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計(jì)劃生育，具體要求和做法可由有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。上述政策，是今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)必須堅(jiān)持貫徹執(zhí)行的。要保持這項(xiàng)政策的穩(wěn)定，以利于控制人口?！?sup>(39)

另一方面，反復(fù)重申穩(wěn)定政策，要保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能有任何的搖擺，堅(jiān)決糾正計(jì)劃生育工作放松與自流現(xiàn)象?！翱刂迫丝谠鲩L的關(guān)鍵，是要堅(jiān)決穩(wěn)定現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策，并且使它真正貫徹落實(shí)到基層，特別是廣大農(nóng)村?！?sup>(40)實(shí)行計(jì)劃生育、控制人口過快增長的關(guān)鍵，是從實(shí)際出發(fā)，制定出經(jīng)過教育、絕大多數(shù)群眾能夠接受的有利于控制人口增長的政策。計(jì)劃生育工作部門要加強(qiáng)調(diào)查研究和科學(xué)測算工作，使生育政策和措施日臻完善。⁽⁴¹⁾1986年12月，全國計(jì)劃生育工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，計(jì)劃生育一定要繼續(xù)抓緊，不要?jiǎng)訐u。計(jì)劃生育工作要統(tǒng)一認(rèn)識，穩(wěn)定政策。幾年來，計(jì)劃生育的政策更加完善，更加符合實(shí)際，要長期穩(wěn)定，正確執(zhí)行下去。⁽⁴²⁾“實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口增長，提高人口素質(zhì)，是我國的一項(xiàng)基本國策……必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行政策，繼續(xù)提倡晚婚晚育，提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子。即使在農(nóng)村中對少數(shù)確有困難的家庭作些照顧，也必須從嚴(yán)掌握?！?sup>(43)“計(jì)劃生育是我國一項(xiàng)基本國策?！薄霸谵r(nóng)村推行計(jì)劃生育政策，會(huì)遇到許多困難，但從中華民族生存大計(jì)著想，我們必須堅(jiān)決地、毫不動(dòng)搖地做下去?！?sup>(44)1989年2月23日，中共中央政治局常委會(huì)第58次會(huì)議認(rèn)為，計(jì)劃生育是我國的基本國策，計(jì)劃生育政策必須穩(wěn)定；政策的波動(dòng)會(huì)引起多生、搶生，因此既不能再放寬，也不宜再收緊?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)行政策，而不是改變現(xiàn)行政策。計(jì)劃生育工作涉及面廣，各有關(guān)部門要密切配合，大力支持，共同保證這一基本國策的貫徹執(zhí)行。⁽⁴⁵⁾要維護(hù)計(jì)劃生育政策的權(quán)威，“關(guān)鍵是要認(rèn)真嚴(yán)肅、不折不扣地落實(shí)現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策，堅(jiān)決糾正一些地方嚴(yán)重存在的放任自流現(xiàn)象，采取果斷的措施解決好多胎生育、早婚早育、‘超生游擊隊(duì)’等問題”⁽⁴⁶⁾。針對超生、搶生問題時(shí)有發(fā)生的情況，1991年5月12日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作，嚴(yán)格控制人口增長的決定》，要求堅(jiān)決貫徹落實(shí)現(xiàn)行政策，依法管理計(jì)劃生育。⁽⁴⁷⁾

總之，我國生育政策的總的要求是:“實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)?；镜恼呤翘岢粚Ψ驄D只生一個(gè)孩子?，F(xiàn)在正處在人口出生高峰，這個(gè)政策不能動(dòng)搖。但是考慮到農(nóng)村現(xiàn)在的實(shí)際情況，考慮到人們的認(rèn)識程度，因此，在政策上要有所補(bǔ)充和調(diào)整。這也必須規(guī)范化，明確在什么范圍內(nèi)可以補(bǔ)充和調(diào)整:國家干部和職工，以及城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)外，一對夫婦只生育一個(gè)孩子；在農(nóng)村，也要提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難，包括獨(dú)女戶，要求生二胎的，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年以后生第二胎；無論哪一種情況都不能生三胎；少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計(jì)劃生育。一條基本政策加上三條補(bǔ)充。”⁽⁴⁸⁾“中國計(jì)劃生育工作的基本經(jīng)驗(yàn)，其中首要一條是必須制定一個(gè)既堅(jiān)定又可行的計(jì)劃生育政策，這個(gè)政策必須穩(wěn)定，并且要把計(jì)劃生育工作逐步納入法制軌道。”⁽⁴⁹⁾隨著各地計(jì)劃生育條例的相繼出臺(tái)，我國計(jì)劃生育的基本國策地位穩(wěn)步確立。