4.2.1　城市用地政策的演變

改革開放初期，國家主要運用行政手段，試圖控制經(jīng)濟增長對耕地的占用。國務(wù)院于1982年上半年相繼頒布了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和《國家建設(shè)征用土地條例》，主要解決在農(nóng)民收入增加后，大量建房占用耕地的問題和國家重點建設(shè)征用土地的問題，但在制止多占亂占耕地的根本問題上，兩個條例基本上沒有達到目的。加之條例本身無法可依，條例在缺乏法律支持的條件下，難以發(fā)揮作用。這兩個條例存續(xù)時間也很短，在《土地管理法》1986年版頒布的同時即被廢除。

1986年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求凡非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地，必須按照國家有關(guān)規(guī)定，嚴格履行申請和審批手續(xù)。這一文件的出臺將改革引向土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。同年6月，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》，其主要內(nèi)容是：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等生產(chǎn)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護?！锻恋毓芾矸ā坊乇芰恕斑\用經(jīng)濟手段控制非農(nóng)業(yè)用地”的思想，為農(nóng)民被征用土地而支付的土地補償費和安置補助費，其標準偏低，這對農(nóng)民利益的補償非常不公平。

1987年11月，經(jīng)國務(wù)院批準，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用權(quán)改革試點。1988年2月，海南建省籌備組頒布的《海南土地管理辦法》規(guī)定，實行土地有償使用制度，即土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。允許外國和港澳臺公司、企業(yè)或者個人參加土地開發(fā)、經(jīng)營、承包等。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《憲法修正案》，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。隨著經(jīng)濟特區(qū)政策在全國普遍實施，土地管理制度改革也在全國展開。1988年底，國家土地管理局完成《土地管理法》的修訂本，并經(jīng)第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議審議通過。與1986年版本的《土地管理法》相比，修訂本規(guī)定國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國家依法實行國有土地有償使用制度。土地所有權(quán)與土地使用權(quán)徹底分離，土地使用權(quán)依法進入市場，土地資源的配置從此建立在市場機制之上。但是，為農(nóng)民被征用土地而支付的土地補償費和安置補助費，其標準仍然偏低。低價征用，高價轉(zhuǎn)讓，成為土地管理中的一大隱患。

1990年5月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》。該條例規(guī)定，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。境內(nèi)外的公司、企業(yè)和個人，可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進行土地開發(fā)、利用和經(jīng)營。土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動。個人依法取得的土地使用權(quán)可以繼承。該條例和辦法細化了《土地管理法》制定的國有土地有償使用制度，增強法律的可操作性。特別是《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》明確了省一級政府對土地使用權(quán)的審批權(quán)限。但地方政府一般都層層下放審批權(quán)限，并采取化整為零的辦法，加快審批。這就變相突破了《土地管理法》關(guān)于土地使用權(quán)審批的權(quán)限。

1992年2月，國務(wù)院發(fā)出《批轉(zhuǎn)國家土地管理局、農(nóng)業(yè)部關(guān)于在全國開展基本農(nóng)田保護工作請示的通知》。規(guī)定堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，根據(jù)當?shù)赝恋刭Y源、人口增長情況，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)和各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，穩(wěn)定農(nóng)田面積。1994年8月，國務(wù)院發(fā)布《基本農(nóng)田保護條例》。1998年12月，國務(wù)院發(fā)布修改后的《基本農(nóng)田保護條例》。《基本農(nóng)田保護條例》在全國的貫徹執(zhí)行，初步扭轉(zhuǎn)了中國耕地保護的被動局面。

1998年由國土資源部主持第二次修訂《土地管理法》，與1988年版相比，主要增加了以下內(nèi)容：國家實行土地用途管制制度，土地利用年度計劃必須嚴格執(zhí)行，建立全國土地管理信息系統(tǒng)，對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測。國家實行基本農(nóng)田保護制度，基本農(nóng)田應(yīng)占本行政區(qū)內(nèi)耕地面積的80%以上，實行占用耕地補償制度，占多少，墾多少。用地單位支付土地補償費和安置補助費，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均產(chǎn)值的30倍（1988年為20倍）。至此，中國土地管理制度中的三項基本管理制度（即集中統(tǒng)一管理全國土地資源、基本農(nóng)田保護和國有土地資源有償使用制度）全部建立。

在1998年第二次修訂《土地管理法》之后，中國土地管理制度面臨繼續(xù)深化改革的問題。問題主要發(fā)生在土地使用權(quán)出讓市場，即一級市場。問題主要表現(xiàn)為，市場缺乏透明度和公平、公正性。土地使用權(quán)出讓受到地方行政長官干預，往往以暗箱操作的方式進行。這既使得市場機制失效，也導致腐敗的產(chǎn)生。深化土地管理制度改革，即完善國有土地有償使用制度，應(yīng)增強在土地使用權(quán)一級市場上出讓土地使用權(quán)的透明度和公平、公正性，減少和制止各級政府官員對土地使用權(quán)一級市場的行政干預。

2001年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分赋觯趪型恋厥褂脵?quán)一級市場存在種種問題，主要表現(xiàn)為：國有土地資產(chǎn)通過市場配置的比例不高，透明度低；劃撥土地大量非法入市，存在隱形交易；隨意減免地價，擠占國有土地收益的現(xiàn)象嚴重?！锻ㄖ芬?，嚴格實行國有土地有償使用制度，大力推行國有土地使用權(quán)招標、拍賣，加強土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，規(guī)范土地審批的行政行為。2002年5月，國土資源部根據(jù)國務(wù)院要求，制定《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》指出，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者，也應(yīng)采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓?！锻ㄖ泛汀兑?guī)定》與《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》相比，有兩點進步：一是取消了協(xié)議出讓土地使用權(quán)的方式，從而減少了行政干預；二是規(guī)定各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓。非經(jīng)營性土地供地計劃公布后，有兩個以上意向用地者，也必須按招標、拍賣、掛牌方式出讓。2000—2002年，全國三年累計出讓土地65409宗，出讓土地面積29493.4 hm²，土地出讓金額1807.7億元（齊援軍，2004）。

2004年底，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，全面清理各類開發(fā)區(qū)，暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，治理整頓土地市場，落實宏觀調(diào)控政策，進一步完善符合中國國情的最嚴格的土地管理制度。