李煒光 秦暉 于建嶸 李成才：財(cái)稅改革與經(jīng)濟(jì)繁榮

2013年11月27日，騰訊網(wǎng)十周年“中國說”思享會在北京舉行。財(cái)稅學(xué)者李煒光、歷史學(xué)者秦暉、社會學(xué)學(xué)者于建嶸以及紀(jì)錄片導(dǎo)演李成才共同參加了第一場題為“財(cái)稅改革與經(jīng)濟(jì)繁榮”的分論壇，活動由社科院農(nóng)發(fā)所研究員馮興元主持。在談到十八屆三中全會的財(cái)稅改革時(shí)，李煒光表示，全會提出的事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的問題其實(shí)就是指分稅制的進(jìn)一步完善和改革，而這個(gè)改革的重點(diǎn)在于以法律確定各級政府的公共職責(zé)。李成才認(rèn)為財(cái)稅改革事關(guān)商業(yè)繁榮、意識形態(tài)甚至是國家的建立，所以他要用紀(jì)錄片的方式向國民傳播西方先進(jìn)的財(cái)稅觀念和制度。秦暉指出，中國的財(cái)稅問題與西方截然相反，政府的收稅能力太強(qiáng)，所負(fù)的責(zé)任又太小，因此財(cái)稅改革的關(guān)鍵是要保障納稅人的權(quán)利并落實(shí)政府的責(zé)任。于建嶸在談到這次三中全會時(shí)，認(rèn)為政府沒有出臺解決農(nóng)村土地糾紛的路徑，他接著前面關(guān)于落實(shí)政府責(zé)任的話題進(jìn)一步指出，問責(zé)政府要依靠人民代表大會制度，只有制度性的問責(zé)才能保障納稅人的權(quán)利。下面是文字實(shí)錄：

　　 李煒光：稅制改革的核心是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配

　　 馮興元（社科院農(nóng)發(fā)所研究員，天則經(jīng)濟(jì)研究所副所長）：女士們、先生們，這個(gè)分論壇的主題是財(cái)政，剛才大會組織已經(jīng)講到了，中國存在分權(quán)、集權(quán)的治亂循環(huán)，這次三中全會能否打破治亂循環(huán)？能否形成比較好的真正的分稅種的體制？這里面有不同領(lǐng)域的專家，李煒光教授是天津財(cái)政大學(xué)的首席教授，首屈一指的財(cái)政專家。秦暉老師也是著名的歷史學(xué)家，于建嶸先生是赫赫有名的維權(quán)專家，中國是維穩(wěn)大國，他是維權(quán)大家。還有我們赫赫有名的李成才導(dǎo)演。既然是財(cái)政的題目，先請李煒光教授講講“分稅制何去何從”，地方財(cái)稅體制有什么問題，三中全會在這方面有什么新突破。

　　 李煒光（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）：這次三中全會特別提出事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，談的其實(shí)就是分稅制。大家知道我們國家的分稅制是在1994年制定并推出的，當(dāng)時(shí)主要目的不是為了分權(quán)，而是解決“兩個(gè)比重”過低的問題：一個(gè)是中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入過低。二是財(cái)政收入占整個(gè)GDP的比重過低。鄧小平時(shí)代采取的一個(gè)主要政策是放權(quán)讓利，它的結(jié)果是窮了中央、富了地方。這種情況跟我們單一制體制形成了矛盾，使得中央在職能的履行方面發(fā)生了問題。所以分稅制主要是為了改變中央的財(cái)政困難，在中央和地方之間重新劃定各自的事權(quán)和財(cái)權(quán)。這個(gè)目的很快就達(dá)到了，中央和地方占有財(cái)政資源的比重發(fā)生了顛倒性的變化。分稅制改革終結(jié)了這個(gè)政策。

　　 顯然，分稅制的主要精力沒有放在央地分權(quán)上，雖然保證了中央對財(cái)權(quán)和財(cái)力的擁有，重新保證了中央集權(quán)的財(cái)政需要，但先天不足的問題暴露出來了，這幾年問題越來越嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在財(cái)政秩序的紊亂。中央財(cái)政收入有了充分保證，但造成年終花錢的問題，在財(cái)政資源的配置過程中存在錯(cuò)配的問題。最重要的還不是中央，而是地方，越是基層政府，財(cái)政資源越稀缺，越困難，這就必然導(dǎo)致地方政府突破現(xiàn)有的制度框架，通過各種方式進(jìn)行融資的行為發(fā)生。

　　 這就出現(xiàn)了一個(gè)問題：政府履行公共服務(wù)職能，貼近于民眾最近的是地方政府，特別是基層政府。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)都需要財(cái)政資源。但我們的財(cái)政體制是往上集中，越到下面越困難，使基層政府在履行公共職能上缺少財(cái)力的保障。還有一個(gè)問題，這些年倡導(dǎo)推進(jìn)社會主義的民主政治，讓公眾更多地參與到預(yù)算、財(cái)政等公共事務(wù)中來?？赡愕呢?cái)政體制是往上集中，下面能決定的事很少，在這種情況下大家能參與什么？能決定什么？這也是一個(gè)體制問題所造成的問題，因此出現(xiàn)公共服務(wù)不到位的問題。同時(shí)民主政治推進(jìn)也需要財(cái)政的保障。所以我們的財(cái)政體制、分稅制應(yīng)該進(jìn)行改革。

　　 分稅制財(cái)政體制運(yùn)行了十幾年，大家看到中央和地方處理他們之間的財(cái)權(quán)、財(cái)力的問題時(shí)，缺少法治。我們國家有十八個(gè)稅種，大部分未經(jīng)過正式的立法程序，但至少在財(cái)權(quán)關(guān)系上還有一些成文的法規(guī)、規(guī)則，，但中央和地方、地方以下各級政府在處理他們之間的事權(quán)關(guān)系時(shí)，卻很難找到這種規(guī)則，甚至連條例之類的法規(guī)都沒有，這是一個(gè)很大的問題。另外，財(cái)稅學(xué)界經(jīng)常爭論的是財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的問題，中央這次沒有用這個(gè)詞，它用的是“支出責(zé)任和事權(quán)相適應(yīng)”，沒有用“匹配”，這是一個(gè)很大的變化，說明我們原來爭來爭去的問題可能是個(gè)偽問題。最重要的是各級政府公共責(zé)任、支出責(zé)任不明確，支出責(zé)任不明確，該做什么事都不明白，財(cái)力的配置怎么會不出問題？所以這次分稅制改革最重要的是要把各級政府的公共責(zé)任用法律確定下來，而財(cái)力配置本身則是個(gè)相對簡單的技術(shù)問題。

　　 于建嶸：解決農(nóng)村土地糾紛的政策依然空缺

　　 馮興元：李煒光講到中央和地方的事權(quán)劃分，包括整個(gè)財(cái)政體制的法治化非常重要，這里面于建嶸教授，我想問您一個(gè)問題：現(xiàn)在新一輪的改革要點(diǎn)里面有沒有涉及到財(cái)稅體制改革的因素，會否打破土地財(cái)政的格局？維穩(wěn)格局？會否終結(jié)土地的開發(fā)循環(huán)？

　　 于建嶸（社會學(xué)學(xué)者，社科院農(nóng)發(fā)所研究員）：土地財(cái)政問題很復(fù)雜，十八屆三中全會把城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程提得很高。可今天的地方?jīng)]有這樣的資源。今天的問題是沒有資源時(shí)怎么辦？要搞政治怎么辦？兩個(gè)辦法：一是挪用農(nóng)村已有的資源，今天開會時(shí)有官員說要把所有的資源集中使用，農(nóng)村發(fā)展本身就有問題了。第二還是土地，為什么十八大后，農(nóng)村的土地問題，包括強(qiáng)拆強(qiáng)建的問題為什么更加嚴(yán)重？這是第一個(gè)問題。

　　 第二個(gè)問題，十八屆三中全會對農(nóng)村土地發(fā)生爭議時(shí)，解決的路徑仍然沒有。所以我想這個(gè)問題不會有太明顯的改變。

　　 李成才：稅收問題關(guān)系到商業(yè)繁榮、意識形態(tài)甚至國家的建立

　　 馮興元：李導(dǎo)演是唯一一個(gè)來自于文娛界的嘉賓。我有跟商業(yè)有關(guān)的問題問你：財(cái)稅改革如何影響商業(yè)？這一輪財(cái)稅改革怎么影響到企業(yè)家、業(yè)界？房產(chǎn)稅要加征、個(gè)人所得稅要更嚴(yán)格的征收，還有企業(yè)所得稅這方面也有一些改革的舉措，財(cái)稅改革怎么影響商業(yè)？

　　 李成才（紀(jì)錄片導(dǎo)演）：我是一個(gè)導(dǎo)演，只是拍這類紀(jì)錄片比較多，不管是《大國崛起》還是《華爾街》，尤其是拍《貨幣》時(shí)，我們搞了一次座談會，談到國家關(guān)系、權(quán)利關(guān)系是怎么一回事。后來稅務(wù)總局讓我們拍一個(gè)有關(guān)世界范圍內(nèi)的稅是怎么起源的片子。

　　 回到問題，財(cái)稅改革是否會影響商業(yè)繁榮？這個(gè)事說小也小，說大也大，肯定會有很大關(guān)系，以我拍攝過的例子做說明。

　　 第一，財(cái)稅問題不僅僅是對商業(yè)繁榮，與國家形態(tài)、秩序也聯(lián)系在一起。美國革命的第一槍在1775年打響，1776年就推出了《獨(dú)立宣言》，僅僅一年的時(shí)間。革命開始一年多后，當(dāng)人們開始有訴求想表達(dá)時(shí)，出現(xiàn)了潘恩的《常識》。這本書講到，你這些權(quán)利真要想實(shí)現(xiàn)的話，如英國所說的無代表不納稅，必須要有一個(gè)國家。所以在殖民地很快就建立起了這樣的國家。稅收問題簡單說和經(jīng)濟(jì)繁榮直接掛鉤?，F(xiàn)在有人說國家要宏觀調(diào)控，就做這樣一件事，經(jīng)濟(jì)就能夠繁榮。

　　 第二，如果將來要增加稅收，我是紀(jì)錄片導(dǎo)演，不是電視劇導(dǎo)演，也不是電影導(dǎo)演，他們可能比我更著急，因?yàn)樗麄儽任覓赍X多。但我相信，一旦人們的權(quán)利沒有得到保障的話，他們一定會設(shè)法逃稅和避稅。我希望將來能拍一部稅收的片子，講稅和國家、社會組織、社會秩序的關(guān)系，給全國人民普及一下這方面的知識。

　　 我是一個(gè)老媒體工作人，90年代的時(shí)候連“納稅人”這個(gè)詞還不能提，這是從我的角度來回答主持人的問題。謝謝大家！

　　 馮興元：你回答得很好，你把稅收、低稅模式的重要性講得言簡意賅。你把財(cái)稅體制改革跟商業(yè)繁榮的關(guān)系講完后，又講到它會影響到大國的崛起，大國崛起的途徑是低稅模式，而且涉及到納稅人的權(quán)利。那我們新一輪改革方案里有沒有提到改善納稅人權(quán)利的說法？有沒有影響到中國經(jīng)濟(jì)的未來？下面有請秦暉老師來談一談。

　　 秦暉：財(cái)稅改革應(yīng)該保障納稅人的權(quán)利并落實(shí)政府的責(zé)任

　　 秦暉（清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院歷史系教授）：關(guān)于法治、財(cái)稅，大家期望很大。我覺得財(cái)稅改革的背后還是政治體制改革的問題，后者限制了中國財(cái)稅改革發(fā)展的路徑。自古以來，我國的財(cái)稅問題就是為朝廷開源節(jié)流，一方面想辦法多收稅，從農(nóng)民那里多征稅，另一方面想辦法花得少，所謂花得少是給老百姓花得少。這種思路和現(xiàn)代國家的財(cái)稅改革不是一回事。現(xiàn)在民主國家，財(cái)稅問題說得簡單點(diǎn)就是政府負(fù)債問題，1928年到現(xiàn)在愈演愈烈的就是債務(wù)危機(jī)，2008年危機(jī)到歐洲成了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，這個(gè)問題是怎么產(chǎn)生的？簡單說就是向老百姓收錢，但老百姓掐得很死，但老百姓又逼得你不得不花錢，于是就有了政府債務(wù)問題。如果把這樣的思路套到中國來，認(rèn)為中國所謂的財(cái)稅改革也是要以解決政府所謂的債務(wù)危機(jī)，那就徹頭徹尾的錯(cuò)了。因?yàn)樵谥袊捏w制下，嚴(yán)格來說，本來就不會產(chǎn)生這種問題?；噬弦习傩帐斩悾胧斩嗌倬褪斩嗌?，給老百姓花一分錢就是皇恩浩蕩，我不給你就不給你，你也不能跟我要，這種情況下怎么可能有政府債務(wù)？所以我覺得，中國出現(xiàn)政府債務(wù)問題，那是一個(gè)極大的進(jìn)步。歷史上曾經(jīng)有過一方面餓死了幾千萬人，另一方面既無外債又無內(nèi)債，什么稅都沒有的情況。當(dāng)然不會有債！想橫征暴斂就就橫征暴斂，想一毛不拔就一毛不拔，怎么可能有債？現(xiàn)在政府想向老百姓拿錢比以前更難，老百姓又逼它花錢，而且比以前逼得更狠，我覺得這是中國莫大的進(jìn)步。

　　 我覺得要有財(cái)稅改革，整個(gè)思路要有變化。不能僅僅從朝廷的錢袋子出發(fā)，從為朝廷開源節(jié)流的方式去考慮。通過開源節(jié)流使政府有很多的盈馀或者更好的債務(wù)，這是不對的。盡管這可能是現(xiàn)代國家的方式，比如西方的財(cái)稅改革就以這個(gè)為核心。但是我們和西方的問題截然相反。我們的問題不是政府征稅的能力不夠，而是太大了，我們的問題也不是政府的責(zé)任太大，而是太小了?，F(xiàn)在世界上最奇怪的現(xiàn)象是，我們國家擁有社會主義的權(quán)力，嚴(yán)格說是超社會主義的權(quán)力，但只愿承擔(dān)資本主義的責(zé)任，甚至連資本主義的責(zé)任都不愿承擔(dān)。西方國家是有限政府，只有資本主義的權(quán)力，但老百姓要求他承擔(dān)社會主義的責(zé)任，甚至共產(chǎn)主義的責(zé)任。福利國家嚴(yán)格說是共產(chǎn)分配，也就是按需分配而不是按勞分配，所以產(chǎn)生了很大問題：既要馬兒跑又不要馬兒吃草。中國也產(chǎn)生了大問題，但和西方本質(zhì)上不同，因此解決方案也完全不一樣。中國財(cái)稅改革具體到財(cái)政問題，我贊成減稅，而且贊成增加福利問責(zé)，這兩者不矛盾，都是針對中國政府，針對中國問題下藥。

　　 剛才大家都提到納稅人權(quán)利，納稅人權(quán)利的反面是收稅者的責(zé)任。納稅人權(quán)利不足，收稅者的責(zé)任同樣是不足的，這是現(xiàn)在的問題。為了捍衛(wèi)納稅人的權(quán)利當(dāng)然要“無代表不納稅”，這不是一天兩天能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。同樣收稅者的責(zé)任也要逐漸增加問責(zé)。在這個(gè)問題上，三中全會公報(bào)出臺，我能理解其中的難處。比如在養(yǎng)老問題上，養(yǎng)老改革現(xiàn)在有兩種思路，一種思路是政府推卸責(zé)任，你們要給我干活，我要推遲發(fā)放養(yǎng)老金，而且是強(qiáng)制性的。一種是民間的，要搞養(yǎng)老并軌，不能搞雙軌制、多軌制，官員養(yǎng)老都是百姓支付的，而且他們來決定老百姓多交費(fèi)、晚拿錢?，F(xiàn)在著手因此強(qiáng)制性推遲退休年齡。當(dāng)然我理解有關(guān)部門在這方面的難度，也理解人處于在不同角色考慮的問題不一樣。但我一直覺得解決中國財(cái)稅問題，一直強(qiáng)調(diào)兩個(gè)原則：權(quán)力不受制約的政府不能推卸對納稅人的責(zé)任。反過來講，責(zé)任不可追問的政府，我們不能讓它擴(kuò)張權(quán)力。因此在納稅人權(quán)利和收稅者責(zé)任方面要同時(shí)用力，而且這兩種主張不矛盾，沒有責(zé)任的權(quán)力是最難限制的權(quán)力。

　　 馮興元：非常精彩，講到政府問責(zé)的重要性，在財(cái)政體制方面對政府問責(zé)恰恰能夠做出很大的貢獻(xiàn)，通過財(cái)政體制的改革推動問責(zé)的實(shí)現(xiàn)，李煒教授對這方面有補(bǔ)充的說法嗎？

　　 李煒光：納稅人要問政府財(cái)政的責(zé)

　　 李煒光：問政府的責(zé)主要是問公共財(cái)政的責(zé)。政府財(cái)政高度不透明，而且還有資源錯(cuò)配和配置不當(dāng)?shù)膯栴}。比如孩子們上學(xué)路途艱險(xiǎn)，需要修一條路或一座橋，但給孩子們配置的資源不到位，這種事情發(fā)生了多次，媒體也公布了，讓人非常痛心。資源錯(cuò)配的現(xiàn)象非常常見，需要問責(zé)。問責(zé)首先要公開，這次十八屆三中全會特別寫到了預(yù)算透明問題，這是我們希望的一種結(jié)果，但前面還有一系列的權(quán)利要保障。除了預(yù)算要公開，財(cái)政資源籌集和配置的信息要公開，而且公開不是攤帳本，把帳本攤給你還是看不懂。美國辦各種培訓(xùn)學(xué)校和預(yù)算展覽，香港財(cái)政司長每年花兩個(gè)多月到民間、學(xué)校、企業(yè)解釋他這一年的預(yù)算，就是讓公眾看得懂預(yù)算，要理解它，這才是達(dá)到問責(zé)的要求。而且問責(zé)的目的是糾錯(cuò)，我們國家要建立一種糾錯(cuò)機(jī)制，公民隨時(shí)隨地可以參與預(yù)算過程，參與問責(zé)，問責(zé)就要有結(jié)果。問責(zé)是什么？問責(zé)主要是問政府財(cái)政的責(zé)。

　　 來源:騰訊思享會