于建嶸：轉(zhuǎn)型期管治困境需要科學應對

（一）轉(zhuǎn)型期管治困境不容回避

　　南方周末：于教授，你10月底在美國加州大學伯克利分校發(fā)表演講，主張具體區(qū)分目前社會群體事件的不同類型，并特別強調(diào)科學應對轉(zhuǎn)型時期的管治困境，這主要是基于一些什么樣的考慮？

　　于建嶸：對社會群體事件進行科學分類十分重要，如果不能科學分類，就很難有正確的處置。而要做到科學分類則很復雜，這不僅是因為目前的群體性事件在數(shù)量上迅速增加，在參與規(guī)模上顯著擴大及社會后果更趨嚴重，也是因為不同的研究者選擇的標準不同，得出的結(jié)論各有不同。

　　正因為如此，雖然在政策研究領域多有努力，但學術界卻很少有真正的建樹。在已有的少數(shù)分類研究中，分類的標準也多是從“人民內(nèi)部矛盾”與“違法犯罪”的單一傳統(tǒng)緯度來進行的。我則根據(jù)參與者的身份特征及事件發(fā)生機制、發(fā)展邏輯及社會后果等方面，把目前的群體性突發(fā)事件分為四大類，即維權抗爭、社會糾紛、有組織犯罪和泄憤性質(zhì)的社會騷亂。對于前三類均有所研究，產(chǎn)生了一些較有影響的理論成果，但對社會騷亂的研究，還沒有引起足夠的重視。有些學者特別是西方學者，把中國所有群體性事件都稱為社會騷亂，這顯然是不準確的。

　　南方周末：我注意到你在此前對維權活動有許多研究成果，特別是提出了農(nóng)民“以法抗爭”和工人“以理維權”等解釋性框架。那么，你是如何具體區(qū)分維權活動與社會騷亂事件的呢？

　　于建嶸：在我看來，目前的社會騷亂事件有四個特點。

　　首先，它們主要是偶然事件引起，突發(fā)性極強。與維權事件不同的是，騷亂事件一般都沒有個人上訪、行政訴訟等過程。比如重慶萬州事件就是這樣。2004年10月18日下午，重慶市萬州區(qū)的搬運工余某途經(jīng)太白路中段，肩上的扁擔撞了在他后面行走的曾姓婦女。兩人發(fā)生爭執(zhí)，曾某打了余某一記耳光，后來曾某的丈夫胡某也沖上前毆打，并自稱是公務員，出了什么事可以花錢擺平。其實胡某的真實身份是水果批發(fā)市場臨時工。事件當即引起公憤，交通堵塞，接著發(fā)生砸燒警車的行為，造成數(shù)千群眾聚集圍觀。這些事件或許出現(xiàn)過事主不滿，找有關部門反映或要求解決問題而未果，但在真正的騷亂發(fā)生時，仍有很強的突發(fā)性。

　　第二，絕大多數(shù)參與者與事件本身沒有直接的利益關系，主要是路見不平或借題發(fā)揮，表達對社會不公的不滿，以發(fā)泄為主。這種“無直接利益沖突”或“泄憤性沖突”是社會騷亂事件區(qū)別維權事件最主要的特點。前面所說的萬州事件就是典型案例。安徽池州事件也如此。2005年6月26日14時30分左右，安徽池州城區(qū)翠柏路菜市場門口，一輛掛著蘇A牌照的豐田轎車將行人劉某掛傷，雙方發(fā)生爭執(zhí)，車上司乘人員將劉某毆打致傷，引起部分市民不滿并向池州110報警。九華路派出所立即派人趕赴現(xiàn)場，將劉某送往池州市第一人民醫(yī)院急診室就診，擬將肇事者連人帶車帶到派出所接受調(diào)查。圍觀群眾認為警察袒護打手，袒護商人，要求警察把人交出來。18時左右，圍觀群眾近萬人，混亂開始升級。事后查明，事件參與者與交通肇事雙方都沒有直接關系。

　　第三個特點就是，在這個過程當中，信息的傳播有新特點，其中，短信和網(wǎng)絡的傳播對事件發(fā)生和發(fā)展起到非常重要的作用。在信息傳播方面，浙江瑞安事件可稱典型。2006年8月18日凌晨，浙江瑞安市三中29歲的女教師戴某墜樓身亡，溫州市公安局刑事科學研究所作出尸檢報告，認定戴某系精神抑郁癥發(fā)作，引發(fā)夜間跳樓自殺。但該校師生不認同警方結(jié)論。各種關于公安人員被買通的手機短信和網(wǎng)絡信息在當?shù)貍鞑ァ?月7日上午，數(shù)千市民按手機短信要求，分批到塘下鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和塘下派出所集結(jié)，并有民眾涌到戴某夫家工廠，致使五部汽車被砸，廠里的設備電器部分基本報廢。

　　第四，沒有明確的組織者，找不到磋商對象，而且有打、砸、搶、燒等違法犯罪行為。在維權事件中，一般也沒有明確的組織，但都有一些實際上起作用的“領頭人”。我在研究湖南農(nóng)民維權抗爭時，就發(fā)現(xiàn)許多抗爭事件有實際領導農(nóng)民抗爭的“減負代表”，而且，維權活動一般都較為克制。但社會騷亂事件因突發(fā)性強，而且參加者一般與事件本身沒有直接的利益關聯(lián)，大都是臨時參與事件中來的，因此當事件發(fā)生，基本上找不到磋商對象，警方也很難控制局面。當然，有些事件仍有一定的階段性，前期具有維權性，后來就發(fā)展成騷亂了。比如四川大竹事件就可分為兩個階段。2006年12月30日凌晨4時許，該縣竹陽鎮(zhèn)萊仕德酒店一名女員工不明原因死亡。在公安機關調(diào)查偵破期間，死者親屬與酒店方發(fā)生爭執(zhí)，矛盾激化。2007年1月15日下午，死者親屬及數(shù)百名群眾到萊仕德酒店門前聚集，要求盡快查明死因。這個階段基本上還應是維權?？傻搅?007年1月17日下午4時左右，近萬名圍觀者中的少數(shù)人沖入酒店打砸燒，這就是騷亂了。

　　我上面所說的社會騷亂事件的這些特點，應是判斷事件性質(zhì)的基本標準。其中最需要關注的就是事件的參與者，他們與誘發(fā)事件并“無直接利益關系”，主要是一種“泄憤沖突”。

　　 （二）關鍵原因是管治能力滯后

　　南方周末：你很強調(diào)社會騷亂事件的本質(zhì)性特點。但我注意到，在具體的事件中，有的特點并不十分明顯，而是彼此交叉。就以你所說的參與者而言，在維權事件中也有路見不平者，他們與事件也沒有直接利益關系，卻為了公平和正義而自發(fā)參與，幫助那些被侵權者。

　　于建嶸：我非常同意你的看法。所以不能簡單看一點，應把這四個特點綜合起來分析。比如對那些“路見不平”者參與維權活動，就要進一步看他們在這些活動中做了什么，而且是否起到了主導作用。如果事件發(fā)展到了以一些事件誘因并無關聯(lián)的人為主體，而且進行的是打、砸、搶、燒等違法犯罪行為，那么就應是社會騷亂事件了。在我看來，維權事件表明的是社會群體的利益沖突，它一般是在國家法律范圍內(nèi)進行的；而騷亂事件則表明國家的管治困境，是國家管理社會秩序的有效性問題。

　　南方周末：如果從社會秩序的管治角度來認識社會騷亂，我們對事件性質(zhì)的把握就會更準確，更容易找到事件的真正原因。

　　于建嶸：的確如此，這類事件一般來說主要有兩大因素，一個是社會不滿群體的存在；一個是管治能力的滯后。

　　我們首先來分析中國當前的社會不滿群體。在我看來，這些群體主要是一些社會底層群體，他們主要是下崗失業(yè)的工人、失地的農(nóng)民、農(nóng)民工、退伍復員軍人、底層知識分子、拆遷居民、離退休干部，媒體一般將這些人稱為弱勢群體。民眾的社會不滿主要表現(xiàn)在對官員腐敗、貧富不均、司法不公、治安惡化、社會誠信缺失特別是政府和官員的誠信缺失等方面。在這些不滿中，司法腐敗及司法不公是民眾最大的不滿。在一定意義上，社會不滿是一種社會心理，這種社會心理具有一定的傳染性。它通過一定的載體傳播而令相同社會處境者產(chǎn)生共鳴。目前，表達社會不滿的方式很多，比如利用民間的歌謠、順口溜、政治笑話、小道消息等等。特別是隨著手機、網(wǎng)絡等新媒體的出現(xiàn)，這種傳播變得更容易，影響也更大。

　　南方周末：你說的這一點很重要。事實上，不同社會群體有不同的社會不滿情緒，產(chǎn)生的根源不一樣，內(nèi)容不一樣，表現(xiàn)形式也有差別。在現(xiàn)實生活中，雖然有些人經(jīng)常表現(xiàn)出對社會不公的不滿，但并不一定參與社會行動。也就是說，并不是所有的社會不滿情緒都會產(chǎn)生社會騷亂。

　　于建嶸：對的。這還有一個國家管治能力的問題。目前那些較嚴重的社會騷亂事件，都與政府管治能力低下有關。一般認為，管治能力由三個方面組成，也就是所謂的預警機制、處置技術和問責制度。

　　首先，我們來分析預警機制存在的問題。這種機制的最重要的意義應是建立社情民意的快速反應機制，決策者真實快捷地獲取信息是這種快速反應機制的前提和基礎?，F(xiàn)在的情況恰恰是，一些地方政府及其官員，往往想盡一切辦法不讓上級政府特別是中央政府知道下面的真實情況，搞信息隔絕。信訪“銷號”就是典型。比如河南省某縣就公開下文，要求下面的人到上級信訪部門搞勾兌，把本縣的上訪信息銷掉，不讓中央知道。因為這種信息隔絕，中央決策者最后獲得的信息往往是不真實的，根據(jù)這些不實信息建立的所謂預警機制，往往只能是形式主義的。

　　其次，我們再來看處置技術方面存在的問題。從總體來講，目前地方政府在處置社會沖突方面的水平比較有限，許多完全可以化解的事情，由于處置不當而產(chǎn)生了嚴重后果。這些不當主要表現(xiàn)在：

　　事情剛發(fā)生時不重視，錯過最佳處理時機。如在重慶萬州事件中，當雙方發(fā)生爭執(zhí)并引起民憤、民警趕到現(xiàn)場欲將當事人帶上接警車時，圍觀群眾不滿，把警車圍住不許警車通行。僵持3個半小時后，3個當事人才被公安機關帶離現(xiàn)場，隨后便發(fā)生了損失慘重的騷亂。如果在這3個半小時中，當?shù)卣苡行幹?，事件也許就不會發(fā)生了。

　　事態(tài)升級后，試圖強硬解決。在目前這種自上而下的壓力體制下，基層政府為了完成上級分派的各項任務及眾多的一票否決指標，不得不采用強化政權機器等手段來填補社會動員資源的缺失，其行為出現(xiàn)強硬化趨向，缺乏彈性。

　　最后來看看問責制。應該說，在社會管治方面，目前中國是存在較為嚴厲的問責制的。但這種問責主要是政治性的，眾多的一票否決實際上就是一種政治追究。而且規(guī)定了所謂責任倒查制度。問題是，各級政府與官員是一種非常強的政績共同體。這就決定，許多事件最終都是大事化小，變成不了了之。基于上述三個方面的情況，我認為，當下的管治能力是滯后的，這正是社會治安形勢惡化的一個重要原因。

　　 （三）強化對于地方黨政系統(tǒng)的司法制衡

　　南方周末：這樣看來，要治理社會騷亂事件應多管齊下，一方面要想辦法化解民眾的社會不滿情緒，另一方面又要強化國家的管治能力。你可以提出一些具體的對策和建議嗎？

　　于建嶸：我也只能從具體的操作層面提些想法。在我看來，目前應主要從三個方面治理社會騷亂的問題。

　　對策之一，要在克服社會不滿方面下功夫，或者說，要想辦法加強民眾的政治認同。這其中最基礎性的工作，就是要建立真正的公平公正體制，讓社會各階層真正共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。大家都知道中共十七大把“科學發(fā)展觀”寫進了黨章。在我看來，以“公平公正”為基礎的“和諧社會”正是“科學發(fā)展觀”的重要內(nèi)容。發(fā)展要持續(xù)，社會要和諧，就得公平公正，讓民眾少些不滿。這個大道理誰都會講，問題是怎樣才能使公平正義落到實處？應該說，十七大已經(jīng)提出許多應該做的事情。其中談到的表達權，就是最重要的事情，也就是說，怎么建立和健全民意表達機制，讓中國的民眾自己來表達公平正義，這方面需要實際性的進步。

　　南方周末：這一點很重要。我也注意到了十七大許多提法。比如，要通過發(fā)展增加社會物質(zhì)財富、不斷改善人民生活；要通過發(fā)展保障社會公平正義，不斷促進社會和諧；要著力解決人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好社會環(huán)境。但要做到這些，有許多具體的工作要做，特別是相關的制度應有所改進，否則難有成效。

　　于建嶸：這就必須樹立法制的權威，或者說，建立科學的司法制衡制度，真正做到依法治國。這是我主張的第二個對策。

　　目前，國家司法權力因體制性的原因被地方政治利益化了。司法當然與政治相關，這是基本的常識。但從國家管治的技術層面上來說，司法如果不能與政治特別是政治權力人物保持一定距離，就是制定再多的法律，最終仍然是人治，不會走向法治。中國目前在社會管治方面存在的許多問題，都與民眾對司法缺乏信任有關。應該說，中國的司法確實存在各種各樣的腐敗，但在我看來，最大的腐敗是地方政府利用對司法權的控制，以所謂“合法”的名義侵犯民眾的合法權益。其根源就是沒有處理好權力的科學劃分，尤其沒有科學界定中央與地方的關系，以克服司法的地方化。

　　目前，地方的司法權無論在制度設計和現(xiàn)實運作中都屬于地方。在體制設計上，地方人大是地方的國家權力機關，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負責。在人事制度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作，地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是制度設計上司法權的地方化。在現(xiàn)實中，司法權的地方化表現(xiàn)為各級地方行政機關對司法權力的限制及影響。

　導致地方司法機關不隸屬地方國家權力機關卻隸屬地方行政當局的一項重要制度安排是：法院和檢察院的主要經(jīng)費都源于同級財政，其他物資資源也受制于地方行政部門。

　　我們認為，司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法權威，使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。同時，它導致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。因此，需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關系。我們設計的司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權從地方收歸中央，由中央實行垂直管理。縣域司法制衡的原則是在一個縣的區(qū)域內(nèi)，司法部門與縣政權分離。顯而易見，建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控制，在人事、財政、業(yè)務三方面直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關系，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。

　　南方周末：你說的要樹立司法的權威，這是很重要也很對的。但你提出的司法機衡這個制度構(gòu)想，也容易引起爭論。比如有人也許會說，中國經(jīng)濟發(fā)展的成功，就在于中央把權力下放給地方而不是收權。如果地方政府擁有司法權力，它在處理問題上有優(yōu)勢，有利于地方政府掌握最準確的信息，如果它是一個非常好的政府，它可以非常公正地處理事情。如果把這個權力交給了中央政府，首先面臨的是信息成本非常大，中央沒法公正地處理地方政府與民眾的沖突，反倒會引起公眾的不滿。

　　于建嶸：首先，我要說的是，我是主張中央和地方一定要分權的。而且，我認為中國政治改革的一個基本路徑就是強化縣級政權的權力并使之自治民主化。也正是由于要強化縣級政府的行政權力，司法制衡問題才顯得更加重要。實際上這一點也不矛盾，因為我所說的司法權主要是指審判權和檢察權，簡單地說，就是法院和檢察院行使的權力，而公安和司法管理方面的權限應屬于行政權。對突發(fā)事件的處理，首先應是行政管制的問題，這當然應由各級地方政府的公安機關來處理。但這并不是說，審判權和檢察權也要交給地方政府。因此，我就想，能不能讓法院和檢察院在人和物等方面脫離地方政府，它在全國范圍要真正成為一個能制衡地方黨政的系統(tǒng)。如果能這樣，會使法院在處理問題時要公正公平一些，也會讓民眾的感覺好一些。

　　我這個設想有一個重要的考量，就是老百姓為何要到北京來上訪，其中的一個原因，他們還是相信中央能為他們主持公道，包青天在京城啊。這就是我設計司法制衡最初的出發(fā)點。無論如何，地方政府如果控制了司法審判權，是非常危險的，它會削減整個國家治理的基礎。而且，我認為，實現(xiàn)司法制衡后，對社會騷亂事件的發(fā)生和處置都會產(chǎn)生影響。從發(fā)生方面來說，可以通過樹立公平公正的司法權威而化解一些社會沖突，在處置上可以依法處置，在政治追究的同時增加法律追究。

　　 （四）提升管治能力需多種對策

　　南方周末：你這樣的解釋有一定說服力。這讓我們看到，在目前的情況下，有些改革只能一步步走，有些改革方案也許只能選擇次優(yōu)的。那么你的第三個對策呢？

　　于建嶸：第三個對策是改進管治技術，提高管治水平，加強國家管治能力。前兩個對策是基礎性的，這一個則是技術性的。在預警機制、處置技術和問責制度等方面如何改進，有許多工作要做，這需要專門的論證。我這里說幾個具體的問題。今年4月份我到法國進行研究訪問，花了一些精力了解法國的社會騷亂問題，最后得出三個判斷：

　　其一，法國社會騷亂的參與者主要是移民后代。我就想起了中國的農(nóng)民工二代，這些人既進不了城市，也回不了農(nóng)村，他們將來會成為真正的社會邊緣人。

　　其二，法國的社會騷亂區(qū)域主要集中在當年政府設立的移民安置區(qū)。所以，他們建議中國不要把安置房、經(jīng)濟房建到一起，要分散建。

　　其三，法國騷亂的一個原因是，把法國的社區(qū)警察變成了巡警，搞得警察脫離了社區(qū)，不僅不了解情況，而且與社區(qū)居民沒有感情交流，經(jīng)常成為敵人。這就讓我想到，中國要加強管制能力，也要從基礎做起，一個很重要的措施，就是讓警察真正走進社區(qū)。中國的執(zhí)政者已經(jīng)注意到這個問題，這些年在城市和農(nóng)村設立了許多警務室。據(jù)公安部公布的數(shù)據(jù)，截至今年6月底，全國公安機關共建設社區(qū)警務室56253個，配置社區(qū)民警99953名；建立駐村警務室88151個，配置駐村民警88261名。我認為這對中國社會的管治特別是處理社會騷亂事件有好處。但光有社區(qū)警察還遠遠不夠，還有如何適應新的科技這個問題。因為有了手機短信和互聯(lián)網(wǎng)，是不可能像以前那樣靠人來封鎖消息的。

　　最后一點，就是在處理社會騷亂時，一定要走向法制化。11月1日《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》施行，表明我們終于試圖用法制化的方式處理社會沖突了。

　　總之，在我看來，當代中國所面臨的挑戰(zhàn)，是西方國家過去二百年所遇到的問題的總和。我們要認識和理解中國，一方面要看到它經(jīng)濟的飛速發(fā)展，而這個發(fā)展是建立在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基礎上的；另一方面也要看到，中國經(jīng)濟騰飛過程中存在著這樣或那樣的問題，特別是中國的政治發(fā)展仍在現(xiàn)有政治框架內(nèi)運行。而市場經(jīng)濟產(chǎn)生了不同的社會利益群體，現(xiàn)有政治框架不能很好地調(diào)節(jié)這些利益。這也許正是目前中國利益沖突和社會危機存在的最深層次的制度性原因。