第三節(jié)　城中村改造中存在的問(wèn)題

在全國(guó)城市城中村改造中，雖然出現(xiàn)許多成功的模式和經(jīng)驗(yàn)，但也有不少地區(qū)城中村改造存在著諸多問(wèn)題，其中最主要的有以下兩個(gè)方面：

一、安置責(zé)任主體不明確，安置方式單一，難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)

在對(duì)失地農(nóng)民安置責(zé)任主體方面，《中華人民共和國(guó)土地管理法》只規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)。”對(duì)于征地過(guò)程中征地工作約束機(jī)制，失地農(nóng)民安置辦法、征后社區(qū)管理、失地農(nóng)民社會(huì)保障和就業(yè)安置等方面規(guī)定不全面，不明確，這種規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)化，沒(méi)有明確安置失地農(nóng)民的責(zé)任主體是用地單位、各級(jí)政府，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自己；沒(méi)有規(guī)定調(diào)解裁處安置糾紛的責(zé)任主體和辦法以及對(duì)未負(fù)責(zé)任者的處罰；更沒(méi)有隨著失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變而凸顯社會(huì)保障安置的必要性。失地農(nóng)民安置責(zé)任不清，也是采取“一腳踢”的貨幣安置的一個(gè)重要原因。由于中國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保障和失業(yè)保障，不管是專業(yè)農(nóng)民還是兼業(yè)農(nóng)民，土地都是農(nóng)民最基本的就業(yè)崗位和最主要的生活來(lái)源。但是，征地安置標(biāo)準(zhǔn)的確定沒(méi)有體現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能。目前主要采用的是以下兩種安置方法：一是實(shí)施工作安置。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，這一方式容易操作。實(shí)施工作安置雖然是一種比較好而且又比較能讓失地農(nóng)民接受的辦法，它解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，使失去土地的農(nóng)民擁有了相應(yīng)的其他形態(tài)的生產(chǎn)資料。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一些企業(yè)關(guān)停、轉(zhuǎn)制后，使不少安置農(nóng)民工被迫離廠，失去工作；一部分已安置的人員在一次拿了幾千元的安置費(fèi)后離崗，這些人員離崗后回到原村所在地，就等于已沒(méi)有生產(chǎn)資料而無(wú)法就業(yè)。也有些農(nóng)民由于文化水平和各種技能比較差，行政性安置后不久又被解聘，失業(yè)后難以重新就業(yè)。以杭州為例，1997—2001年杭州市共有城中村失地農(nóng)民5.2萬(wàn)人，其中計(jì)劃內(nèi)安置僅3888人，只占7.5%。計(jì)劃內(nèi)安置崗位大多為一般管理人員、工人和勤雜工，當(dāng)企業(yè)進(jìn)行改制時(shí)，他們常常被列為首批精簡(jiǎn)對(duì)象。從全國(guó)情況看，失地農(nóng)民就業(yè)安置率低，就業(yè)回流率高是普遍現(xiàn)象。二是實(shí)施貨幣安置。近幾年90%以上建設(shè)用地項(xiàng)目采用這種辦法，用資金作為補(bǔ)償，就業(yè)問(wèn)題自行解決，這種方式在土地未大量征收或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的情況下，有其可行性；但對(duì)第二、第三產(chǎn)業(yè)尚在起步階段的內(nèi)地欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市，農(nóng)民脫離土地而謀生的各種條件和潛在機(jī)會(huì)較少。貨幣安置等于沒(méi)有安置，被征地農(nóng)民面臨著失地又失業(yè)的困境。從調(diào)查的情況分析，目前有81.5%的失地農(nóng)民把一次性現(xiàn)金補(bǔ)償用作消費(fèi)基金，使部分難以找到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作崗位的老齡農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)或最低生活保障。城中村農(nóng)民失去土地以后，當(dāng)不成農(nóng)民了，而領(lǐng)到的那點(diǎn)補(bǔ)償金，也當(dāng)不成市民。農(nóng)民失地以后，家里沒(méi)有了承包地，如果找不到工作或失去工作，就成了種田無(wú)地，工作無(wú)崗，低保無(wú)門(mén)的“三無(wú)游民”。因土地大量征收而使相當(dāng)部分的失地農(nóng)民無(wú)法就業(yè)，又缺乏社會(huì)保障，將會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)產(chǎn)生很大壓力，影響社會(huì)穩(wěn)定。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，許多地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部和廣大城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量土地被征用后，農(nóng)民無(wú)法就業(yè)或就業(yè)后很快失業(yè)的問(wèn)題，這既與農(nóng)民的素質(zhì)較低有關(guān)，也與安置方法不盡合理有關(guān)。

二、安置標(biāo)準(zhǔn)低，隨意性大，難以保障失地農(nóng)民的生活水平不降低

土地是農(nóng)民的命根子，而土地補(bǔ)償安置費(fèi)用就是農(nóng)民的“保命錢(qián)”。農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年農(nóng)業(yè)平均產(chǎn)值的6～10倍，安置費(fèi)為4～6倍。雖然新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)比原有標(biāo)準(zhǔn)在總倍數(shù)上由原來(lái)20倍提高到30倍，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有了一定程度的提高，一些地方在征地實(shí)踐中甚至超過(guò)了法定標(biāo)準(zhǔn)，但是由于近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“賣(mài)難”，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。從征地安置的實(shí)施效果看，要確保達(dá)到法律規(guī)定的“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”的要求還有很大的差距。如昆明市白德邑村每畝農(nóng)田或者菜地年產(chǎn)值平均可達(dá)到0.8萬(wàn)元，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該是0.8萬(wàn)元乘以8倍（規(guī)定6～10倍的中間值）為6.4萬(wàn)元；安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)為0.8萬(wàn)元乘以5倍（規(guī)定4～6倍的中間值）為4萬(wàn)元。合計(jì)1畝地總共補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該為10.4萬(wàn)元。按照人均占有農(nóng)田0.44畝來(lái)計(jì)算，每人應(yīng)得征地補(bǔ)償費(fèi)為4.726萬(wàn)元。而村民實(shí)際上只得到2萬(wàn)元的征地補(bǔ)償費(fèi)。成都市嗣子口鄉(xiāng)和金牛鄉(xiāng)的土地先后被全部征用，農(nóng)民反映如果執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，他們每人可獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)將不少于7萬(wàn)元，但是當(dāng)?shù)卣诮o農(nóng)民辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)，成年人每人l.8萬(wàn)元，18歲以下的每人6000元。一些沿海經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省市對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也并不高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省無(wú)錫市2000年以來(lái)國(guó)家征用和集體使用了20.83萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)用地，共支付各類補(bǔ)償金35.43億元，畝均l.7萬(wàn)元；其中國(guó)家征用土地199萬(wàn)畝，畝均補(bǔ)償2.01萬(wàn)元；集體使用土地8.83萬(wàn)畝，畝均補(bǔ)償l.27萬(wàn)元。1998年以來(lái)，浙江省各類征地給村里的補(bǔ)償費(fèi)平均每畝12164元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2377元，經(jīng)過(guò)村集體留存，實(shí)際到農(nóng)民手上的土地補(bǔ)償費(fèi)平均每畝只有7958元，安置補(bǔ)助費(fèi)平均每人只有2078元，青苗補(bǔ)償費(fèi)平均每畝只有498元。農(nóng)戶家庭得到的所有土地征用費(fèi)總額（包括附著物及其宴施補(bǔ)償費(fèi)）人均8828元。

土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，很多失地農(nóng)民表示不滿意。據(jù)浙江省農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，只有6.8%的農(nóng)戶對(duì)此表示滿意，有22%的戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，53.2%的農(nóng)戶認(rèn)為偏低。尤其是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地中的低價(jià)補(bǔ)償安置更加突出。在很多地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地補(bǔ)償費(fèi)（含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)）一般只有5000～8000元/畝，有的甚至低于法定的最低標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，襄荊高速公路荊州段給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)是500元/畝，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)4800元/畝的10.42%，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益。從上述分析可以看出，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能真實(shí)反映土地本身的價(jià)格水平，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，特別是各地在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計(jì)算倍數(shù)等不一致而相差懸殊，導(dǎo)致有些地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平隨意確定年產(chǎn)值，實(shí)際操作中年產(chǎn)值成了可變量，有的地方先確定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，土地部門(mén)只能采取倒推法，壓低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以達(dá)到法定補(bǔ)償倍數(shù)。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)低，難以保持失地農(nóng)民的生活水平不下降，許多失地農(nóng)民感到不滿意。