第一節(jié)　城市公共財政概論

一、城市公共財政的內涵與特征

要認識城市公共財政的本質，首先必須對公共財政的內涵和特征有所了解?！肮藏斦币辉~來自于英語“PUBLIC FINANCE”，在英語中，由于“FINANCE”一詞含義很廣，包括財、財務、財政、資金、金融等，為了將以國家為主體的“財政”一義與FINANCE一詞的其他詞義區(qū)別開來，于是根據(jù)國家財政為公眾共同利益服務的本質特征，在“FINANCE”一詞之前加了“PUBLIC”表示以國家為主體的財政。公共財政的概念在西方國家早已應用，在國內也早有人提出，但真正在我國正式使用卻是近年的事。1999年，財政部長項懷成在全國財政工作會議上提出了要初步建立“公共財政”的基本框架，國務院副總理李嵐清也提出了中國要建立“公共財政”關系，從此，“公共財政”已成為上下一致的共識，正式引入中國。

“公共財政”不等于“財政”或“國家財政”，它僅是一種存在于特定時期的，有著特定內涵與活動范圍的財政類型。公共財政指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型和模式。根據(jù)上述公共財政的定義，我們理解公共財政應該包括以下幾個方面的含義：

第一，公共財政的主體是政府。作為公共部門的政府，依據(jù)社會公眾所讓渡的公共權利，向公民征收稅收形成公共財政收入，又通過公共財政支出提供公共產(chǎn)品或公共服務，滿足公民的公共需要。

第二，公共財政的對象是提供公共物品或公共服務。政府以滿足社會公共需要為目的，憑借公共權力征收稅收，按公共財政支出預算提供公共產(chǎn)品或公共服務構成了公共財政活動的對象。第三，公共財政的目的是滿足社會公共需要。滿足社會公共需要是公共財政活動的出發(fā)點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在，也決定著公共財政活動的范圍、方向和效果。

第四，公共財政的核心是公平。市場經(jīng)濟是一種混合經(jīng)濟，效率第一，公平第二。效率是整個經(jīng)濟活動的核心，但是，在市場與政府配置資源的范圍確定之后，公共財政則主要解決公平問題。

公共財政具有以下特征：

1.公共性

公共財政活動的目的是滿足社會公共需要，為此，公共財政要著眼于滿足社會公共需要，公共財政的職能范圍也應以是否滿足社會公共需要來界定，而不能局限于或立足于滿足哪一個階段、哪一個集團、哪一種所有制性質的需要。凡不屬于或不納入社會公共需要領域的事項，財政就不能接入，否則就會出現(xiàn)“越位”問題；凡屬于或必須納入社會公共需要領域的事項，財政就必須介入，否則就會出現(xiàn)“缺位”問題。公共性是公共財政最主要的特征。

我國財政職能范圍的定位，與以往相比已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。社會公眾的公共利益、社會整體利益、國家與民族的長遠利益均予以囊括和考慮，而不再像過去那樣，對于滿足國有制經(jīng)濟單位、全民所有制經(jīng)濟單位、公有制經(jīng)濟單位之需要有較多考慮，社會公眾其他共同利益則顧及較少。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國公共財政著眼于滿足社會的公共需要，發(fā)揮收入分配職能，促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學與和諧發(fā)展的職能，愈來愈顯得突出和重要。

2.民主性

公共財政應該是民主財政。即按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財?shù)闹贫取Ｃ裰髫斦暮诵氖瞧跫s安排，即政府（生產(chǎn)者）與公眾（消費者）之間的契約。根據(jù)這種契約，政府要為公眾提供公共產(chǎn)品和服務，為此需要向公眾征稅來籌集資金；而公眾從政府提供的公共物品中受益，但要付出納稅的代價。如果政府不能為公眾提供滿意的公共服務，就會失去公眾的支持，如果該政府是一個獨裁專制的政府，還可能維持一個時期（但也有限度），如果是在民主政體下，該政府將會在選舉中被選民所拋棄。因而，可以說投票機制保證了公共契約的履行。這里的投票機制包括“用手投票”和“用腳投票”兩種形式。

3.規(guī)范性

公共財政屬于政府“取眾人之財，辦眾人之事”之活動，公共財政以滿足社會公共需要為基本出發(fā)點，不僅公共財政收入主要來源于社會公眾，公眾財政支出主要用于向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務，而且公共財政收支差額帶來的成本和效益，最終仍要落到社會公眾身上，與社會公眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題密切相關。因此，政府的公共財政活動必須納入社會公眾的視野，遵從社會公眾的意愿。

基于社會公眾對于公共財政活動強烈的監(jiān)督意識，政府公共財政收支行為的規(guī)范化也勢在必行。為此，必須將公共財政收入和支出活動建立在法制的基礎之上，規(guī)范政府的財政收支行為。全部的政府收支，不論其性質、形式、項目、類別，都要納入預算，也就是說要將政府財政性的預算內、外資金全部納入公共預算，以增強公共財政收支的透明度。

4.有限性

從職能范圍看，公共財政應該是有限財政。有限財政是相對于“全能國家”和“政府萬能”論來講的，從古到今，“全能國家”都只是神話，不是事實。公共財政只能是一種在社會公共領域中活動的政府經(jīng)濟行為。也就是說，公共財政只能在“公共”領域活動，不能介入“私人”領域，不僅如此，它還要為“私人”領域提供公共服務，也就是人們常說的，凡屬于或可以納入社會公共需要的事項，財政就應當也必須介入。因此，公共財政的職能范圍是有限的。

5.透明性

公共財政應該是陽光財政。即建立一個政府職責明晰且能保證財政信息真實性、全面性、公開透明的公共財政。一是收支過程的透明。政府的一收一支都要讓納稅人了解。收支的規(guī)模、內容以及方式都應主動、及時、如實地向社會公布。目前我們實行部門預算改革，細化預算編制，實行國庫集中支付和政府采購制度，應當說這些措施為提高財政的透明度打下一個堅實的基礎。二是各種財稅政策信息的透明。在大的制度框架確定之后，其健全完善的過程往往是靠各種以文件形式發(fā)布的政策來實現(xiàn)的。財稅政策涉及各個方面，文件往往也就特別多，及時發(fā)布也就顯得特別重要。今后不僅要及時發(fā)布，而且還要廣為宣傳，通過各種各樣的媒體讓全社會都知曉、了解，還要有適當?shù)耐緩焦┤瞬殚喓妥稍儭Ｈ橇⒎ê蛨?zhí)法的透明。這不只是讓大家了解法律文本，更重要的是立法的整個過程以及這個過程的各個環(huán)節(jié)，也要向社會公眾披露，并準予社會公眾評議和提出不同的意見。也就是說，立法不再是某一個部門的工作，而且是全社會的事情。

6.非盈利性

在市場經(jīng)濟條件下，公共財政作為彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品或服務、滿足社會公共需要的政府經(jīng)濟行為，決定了政府與其他盈利性市場主體經(jīng)濟行為性質的不同。政府作為社會管理者的行動的動機不是、也不能是取得相應的報償或盈利，而只是為市場的有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎。政府不能參與市場的盈利性競爭活動，而應以追求公共利益為己任，其經(jīng)濟行為屬于非盈利性的，這就決定了公共財政的非盈利性。

公共財政的非盈利性質決定了公共財政的活動范圍只能限定在市場失效的領域內，不能超出這一領域而損害市場機制的正常運轉。公共財政收支預算的安排，要以公共利益的最大化為目標，公共財政收入和公共財政支出的籌集與運用，要始終以滿足社會公共需要為宗旨，而絕不能以投資賺錢作為行為目的。

二、城市公共財政的任務

一方面，城市公共財政是國家財政的一個組成部分，必須為國家籌集財政資金；另一方面，城市公共財政又必須為城市行使職權、實現(xiàn)其職能提供財力保證，并為城市的經(jīng)營管理部門，為城市發(fā)展服務。因此，我國城市公共財政的基本任務主要有以下幾個方面：

（一）為國家和城市籌集財政資金

城市是國家經(jīng)濟命脈之所在，國家財政收入絕大部分是在城市形成和實現(xiàn)的，城市財政是國家財政的一個組成部分，首先應肩負著為國家籌集財政資金的重要任務。城市財政收入，除按財政體制留取一部分作為城市地方財政收入外，其余上繳省、自治區(qū)或中央財政、支援全國建設。在籌集資金過程中，對生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)還發(fā)揮著財政這個經(jīng)濟杠桿的調節(jié)作用。

（二）為政府行政提供財力保障

現(xiàn)代化的城市離不開政府的管理，然而要維持龐大的政府機構運作，就需要相應的經(jīng)費開支。這種經(jīng)費開支屬于純公共產(chǎn)品性質的政府消費性支出，只能依靠公共財政提供財力保障。

（三）支持城市市政建設

城市市政建設主要包括交通、城市供水、供電、供氣的基礎設施建設和環(huán)境保護工程。城市建設既是工業(yè)建設的公共設施，是工業(yè)建設的基礎，又是社會生活的公共設施，是人民生活的必要條件。目前，我國城市基礎設施的發(fā)展遠遠滯后于工業(yè)生產(chǎn)能力擴張，這種現(xiàn)狀阻礙了我國城市的工業(yè)化進程，需要加大財政對公共工程投入的力度。另外，發(fā)展城市公用事業(yè)同樣是我國城市中帶有共同性的問題。目前不少城市市內公共交通擁擠，缺水、缺電嚴重，休閑娛樂設施缺乏等等，都亟待城市財政支持。因此，城市財政必須大力支持城市市政建設的發(fā)展，這對于發(fā)展生產(chǎn)和方便群眾生活都有極其重大的意義。

（四）支持城市科、教、文、衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展

世界城市發(fā)展歷史證明，局限于純經(jīng)濟的領域中尋求發(fā)展經(jīng)濟的動力，是一種十分狹隘的做法，只有大力發(fā)展文化、教育、科學和衛(wèi)生事業(yè)，方能收到事半功倍之效。因此在社會的共同需要中，必須逐漸增加發(fā)展文化、教育、科學和衛(wèi)生事業(yè)的內容。而這一共同需要，又是非私人力量能獨立承擔的，特別是在生產(chǎn)力水平較低，市場經(jīng)濟尚不發(fā)達的我國，還必須依賴財政這個強大的政府工具來提供財力保證。

（五）支持社會保障事業(yè)的建立和發(fā)展

經(jīng)濟社會要正常運行，除了必須保證有一個持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟增長率，使得物質財富不斷增加外，還需有一個安定的社會環(huán)境。要想有一個安定的社會環(huán)境，就必須使社會成員在滿足眼前物質需要的同時，還要解除后顧之憂，進入社會保障體系，社會保障體系的構建關鍵是公共財政的參與。

三、城市公共財政的職能

城市公共財政具有三大經(jīng)濟職能，公共財政的三大職能也就是政府的經(jīng)濟職能，公共財政不過是通過自身的特殊運行機制來實現(xiàn)政府的經(jīng)濟職能。

（一）資源配置職能

資源配置，廣義地理解是指社會總產(chǎn)品的配置，狹義地理解是指生產(chǎn)要素的配置。不論作何種理解，資源配置就是運用有限的資源形成一定的資產(chǎn)結構、產(chǎn)業(yè)結構以及技術結構和地區(qū)結構，達到優(yōu)化資源配置的目的。

城市公共財政進行資源配置的機制和手段主要有：（1）根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟下的政府經(jīng)濟職能，確定社會公共需要的基本范圍。（2）大體確定財政收支占國內生產(chǎn)總值（GDP）的合理比例。（3）優(yōu)化財政支出結構。（4）合理安排政府的投資規(guī)模、結構，保證國家的重點建設。（5）運用政府投資、稅收、補貼和貼息手段，調節(jié)社會投資方向，提高社會投資整體效率。（6）提高財政配置本身的效率。

（二）收入分配職能

城市公共財政根據(jù)政府財政的要求和規(guī)定，承擔組織社會產(chǎn)品和國民收入分配的職責，其實現(xiàn)這種職責的機制和手段主要有：（1）劃清市場分配與財政分配的界限和范圍。原則上屬于市場分配的范圍財政不能越俎代庖，凡屬于財政分配的范圍財政應盡其責。（2）規(guī)范公教人員工資制度。這里是指由國家預算撥款的公務員和工資制度以及相類似的事業(yè)單位職工的工資制度。（3）稅收調節(jié)。通過間接稅調節(jié)各類商品的相對價格，從而調節(jié)各經(jīng)濟主體的要素分配；通過企業(yè)所得稅調節(jié)公司的利潤水平；通過個人所得稅調節(jié)個人的勞動收入和非勞動收入，使之維持在一個合理的差距范圍內。（4）通過轉移性支出，如社會保障支出、救濟支出、補貼等，使每個社會成員得以維持起碼的生活水平和福利水平。

（三）經(jīng)濟穩(wěn)定功能

經(jīng)濟穩(wěn)定包含充分就業(yè)、物價穩(wěn)定。城市公共財政實現(xiàn)穩(wěn)定職能的機制和手段主要有：（1）通過調節(jié)供需平衡，保持物價水平穩(wěn)定。（2）通過一種制度性安排，發(fā)揮某種“自動穩(wěn)定器”作用。（3）通過投資、補貼和稅收等方面安排，加快農(nóng)業(yè)、能源、交通運輸、郵電通訊等基礎設施的發(fā)展，消除經(jīng)濟增長中的“瓶頸”，支持第三產(chǎn)業(yè)的興起。（4）切實保證純公共需要，為社會和經(jīng)濟發(fā)展提供和平和安定的環(huán)境。