三、民間組織對(duì)于城市治理的意義

民間組織不僅僅是公民結(jié)社的權(quán)利體現(xiàn)，它的存在對(duì)于一個(gè)城市的發(fā)展和治理具有重要意義。市場(chǎng)會(huì)失靈、政府也會(huì)失靈，在這種情況下，民間組織能夠起到維護(hù)弱勢(shì)群體的利益、提供公共服務(wù)等方面的職能，發(fā)揮潤(rùn)滑劑的作用、平衡的作用。

歷史上有很多思想家對(duì)于各種民間組織的作用表示肯定。如早在19世紀(jì)初黑格爾在《法哲學(xué)原理》中就指出同業(yè)公會(huì)作為一種民間組織形式，對(duì)于個(gè)體獲得承認(rèn)有積極意義，使個(gè)體能在同業(yè)公會(huì)中參加一些公共事務(wù)，可以達(dá)到“自覺(jué)的和能思考的倫理”；另一方面，自治團(tuán)體和同業(yè)公會(huì)這些民間組織對(duì)于國(guó)家也具有重要的意義，它們的存在能自下而上的對(duì)政府和官吏進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督是自上而下的監(jiān)督難以顧及到的^[21]。法國(guó)思想家托克維爾對(duì)于民間組織也有他獨(dú)到的看法。在考察了美國(guó)結(jié)社之后，對(duì)于結(jié)社這種民主與自由表達(dá)了贊許。托克維爾指出，美國(guó)的居民從小就知道必須依靠自己去克服生活的苦難。他們并不信任政府當(dāng)局，只在迫不得已的時(shí)候才向它求援。社會(huì)有自發(fā)的各種組織，來(lái)解決他們共同的事務(wù)，比如反對(duì)各種道德敗壞行為的組織。為促進(jìn)公安、商業(yè)、工業(yè)和宗教，也建有各種社團(tuán)。人們的愿望可以通過(guò)私人組織的強(qiáng)大集體的自由活動(dòng)得到滿足^[22]。

從當(dāng)今城市治理來(lái)看，民間組織的成長(zhǎng)發(fā)展是現(xiàn)代城市社會(huì)政治文明的一個(gè)標(biāo)志。特別是中國(guó)要構(gòu)建和諧社會(huì)，更需要民間組織發(fā)揮第三次分配的功能、利益?zhèn)鬟f與表達(dá)的功能，促進(jìn)社會(huì)的公平與公正。

民間組織對(duì)于我國(guó)城市治理的意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.推動(dòng)行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變

在經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步推動(dòng)下，當(dāng)今中國(guó)城市政府的改革主要強(qiáng)調(diào)的是政府職能的轉(zhuǎn)變，而民間組織的發(fā)展成為政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)社會(huì)自律管理、促進(jìn)社會(huì)民主的重要力量，以實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變。民間組織的發(fā)展與完善，將為中國(guó)行政體制改革提供良好的環(huán)境，民間組織的成熟與完善稱為政府職能轉(zhuǎn)移出來(lái)的載體，同時(shí)也是在公共事務(wù)管理過(guò)程中能承擔(dān)更多的公共責(zé)任，有助于城市政府行政體制改革。

2.培育公民精神，維護(hù)政治穩(wěn)定

民間組織能夠培養(yǎng)公民精神，是民主法治實(shí)踐的基礎(chǔ)。民間組織的開(kāi)放性、自治性和民主性，能加強(qiáng)民主自治精神，成為培養(yǎng)社會(huì)成員的社會(huì)責(zé)任感和公共精神的公共領(lǐng)域。具體而言作為一種志愿性的組織，民間組織要求組織成員接受團(tuán)體自治的規(guī)范，能夠以理性精神來(lái)實(shí)現(xiàn)其民主自由權(quán)利，避免非理性的集體行動(dòng)；另一方面也使成員認(rèn)識(shí)并加強(qiáng)個(gè)人權(quán)利的社會(huì)關(guān)聯(lián)與合作，從而能克服個(gè)人權(quán)利行使的自發(fā)性、孤立性和不穩(wěn)定性，避免無(wú)政府主義及個(gè)人主義的傾向。民間組織培養(yǎng)社會(huì)成員的社會(huì)責(zé)任感和公共精神，有助于民眾增進(jìn)自由民主、理性自律的公民精神，是公民提高參與能力，培養(yǎng)秩序與合作精神的重要場(chǎng)所^[23]。民間組織不僅能塑造成員政治價(jià)值理念、政治角色意識(shí)和操作技能，還可以利用組織協(xié)調(diào)活動(dòng)，來(lái)加強(qiáng)其成員對(duì)公權(quán)力、法律規(guī)則的普遍有效認(rèn)同，提高成員與社會(huì)規(guī)范及國(guó)家價(jià)值目標(biāo)的整合性，進(jìn)而提高公權(quán)力的效能和法治對(duì)復(fù)雜社會(huì)的控制權(quán)威^[24]。

民間組織的存在同樣有助于化解社會(huì)矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，有組織的理性比非組織的個(gè)人行為更有效。有組織就可以談判，可以協(xié)商。規(guī)范發(fā)展民間組織，形成協(xié)商對(duì)話機(jī)制，遠(yuǎn)比非理性的個(gè)體行為要規(guī)范得多、好得多。在社會(huì)矛盾尚沒(méi)有可能轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，積極穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等的作用，不僅有利于協(xié)調(diào)具體利益關(guān)系，而且還有利于化解社會(huì)危機(jī)因素、保持社會(huì)穩(wěn)定，更好地構(gòu)建和諧社會(huì)。

3.政治影響與維護(hù)權(quán)益

民間組織在立法和公共政策的倡導(dǎo)方面也發(fā)揮著積極的影響。政策倡導(dǎo)和影響功能反映了民間組織對(duì)于社會(huì)政治過(guò)程和公共決策過(guò)程的影響力。民間組織生成于社會(huì)的公共空間，通過(guò)動(dòng)員社會(huì)資源、提供公益服務(wù)、推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)并參與社會(huì)治理而形成一定程度的公共權(quán)力，從而對(duì)立法和公共政策過(guò)程施加一定的影響。民間組織的政策倡導(dǎo)和影響功能對(duì)現(xiàn)代公共管理提出了挑戰(zhàn)，要求政府必須和民間組織之間建立合作伙伴關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同目標(biāo)。

民間組織能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈等問(wèn)題，同時(shí)也能對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，抵御國(guó)家的擴(kuò)張和專制，能使得權(quán)力分散化民主化和多中心化。同時(shí)以群體的力量來(lái)抵抗公司權(quán)力的社會(huì)控制和延伸，通過(guò)談判、對(duì)話、協(xié)調(diào)、抗議等形式制約公司權(quán)力，維護(hù)社會(huì)民主和市場(chǎng)民主和自由公平等權(quán)益。民間組織的興起造就了組織化和高強(qiáng)度的社會(huì)分權(quán)和多元權(quán)力的互控與平衡，進(jìn)而使各種權(quán)力遵守程序和規(guī)則，形成自主反思的民主法治精神^[25]。

以環(huán)保為例，北京三個(gè)著名的環(huán)保組織——自然之友、地球村和綠家園近年來(lái)一直通過(guò)開(kāi)展環(huán)保宣傳、參與環(huán)保行動(dòng)、批評(píng)破壞環(huán)境的行為、提出種種環(huán)保建議等方式主動(dòng)與政府取得合作。還有民間組織主動(dòng)為黨和政府領(lǐng)導(dǎo)提供決策方案，如自然之友、三味書(shū)屋等知識(shí)分子集中的民間組織，近來(lái)在關(guān)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、外交、環(huán)境問(wèn)題上發(fā)表了大量政策性建議，在社會(huì)上產(chǎn)生了重大影響。如2004年9月，圓明園湖底防滲工程開(kāi)始施工。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局舉行聽(tīng)證會(huì)，“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環(huán)保民間組織在聽(tīng)證會(huì)上發(fā)言，建議實(shí)施圓明園防滲整改工程。最終，圓明園防滲進(jìn)行整改，恢復(fù)了水面。

4.動(dòng)員社會(huì)資源，提供公益服務(wù)

提供公益服務(wù)的功能體現(xiàn)了民間組織公共性的本質(zhì)，是其立足于社會(huì)、置身于公共空間并取得社會(huì)公信力的基石。就其所提供的公益服務(wù)或公共服務(wù)而言，它與政府具有一定的同質(zhì)性，但由于其在服務(wù)的提供方式上往往具有很強(qiáng)的志愿性、競(jìng)爭(zhēng)性、參與性，這些特征通常又是政府公共服務(wù)難以具備的。中國(guó)的民間組織通過(guò)從事環(huán)保、衛(wèi)生、教育、科研、文化、扶貧、法律援助、社會(huì)福利等領(lǐng)域的公益活動(dòng)和社會(huì)服務(wù)，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，推動(dòng)了中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展。

民間組織在城市治理中可以通過(guò)各種方式提供公益服務(wù)，如動(dòng)員社會(huì)資源，按照組織的公益宗旨和理念并遵循對(duì)社會(huì)所作出的承諾，開(kāi)展各種形式的公益性社會(huì)服務(wù)。它集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，通過(guò)各種慈善性、公益性的募款活動(dòng)籌集善款和吸納各種社會(huì)捐贈(zèng)，從而動(dòng)員社會(huì)的慈善捐贈(zèng)資源；另一方面，發(fā)動(dòng)來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的志愿者參與到各種慈善公益活動(dòng)或互助共益活動(dòng)中，從而動(dòng)員社會(huì)的志愿服務(wù)資源。

此外，民間組織可以通過(guò)接受政府委托或參與政府采購(gòu)，加入政府公共服務(wù)體系，拓展公共服務(wù)的空間并提高其效率，同時(shí)形成與政府公共服務(wù)之間助力互補(bǔ)、合作互動(dòng)、共同發(fā)展的關(guān)系。通過(guò)接受政府委托、參與政府采購(gòu)，民間組織在吸納一定的公共資金用于公益服務(wù)的同時(shí)，也接受政府的相應(yīng)評(píng)估和監(jiān)管，并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，形成與政府在相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域里助力互補(bǔ)、合作互動(dòng)、共同發(fā)展的合作伙伴關(guān)系。如遼寧省大連市沙河口區(qū)慈善總會(huì)出資10萬(wàn)元，支持“居家養(yǎng)老”，組建“家庭養(yǎng)老院”，構(gòu)建“政府購(gòu)買(mǎi)公益崗位，民間組織受委托運(yùn)作”的合作式發(fā)展模式，拓寬了開(kāi)展社會(huì)福利活動(dòng)的資金來(lái)源，實(shí)現(xiàn)了老年人養(yǎng)老和安置下崗失業(yè)職工再就業(yè)的雙贏局面，推動(dòng)著社會(huì)福利事業(yè)朝著投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化、運(yùn)行機(jī)制社會(huì)化方向發(fā)展。截止到2006年，大連市沙河口區(qū)政府和慈善會(huì)共為補(bǔ)貼和救助投入近80萬(wàn)元，家庭養(yǎng)老院由最初的13戶發(fā)展到459戶，為大齡下崗、失業(yè)職工提供就業(yè)崗位459個(gè)，逐步完善了以老年人福利服務(wù)為重點(diǎn)，基層福利服務(wù)為依托，社會(huì)中介組織承辦，福利機(jī)構(gòu)運(yùn)作的管理體系，改變政府包辦、包攬社會(huì)福利的狀況，實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5.社會(huì)協(xié)調(diào)與治理功能

民間組織在積極推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)并參與社會(huì)治理方面有三個(gè)突出的特點(diǎn)：一是作為公民自發(fā)的組織形式，民間組織是表達(dá)民意、傳達(dá)民情、實(shí)現(xiàn)民權(quán)、維護(hù)民生的最為直接的一種制度安排。在現(xiàn)代社會(huì)，公民通過(guò)自主地行使結(jié)社權(quán)，將彼此間具有共同需要的利益訴求和權(quán)利意識(shí)表達(dá)成集體意志，并通過(guò)集體行動(dòng)的方式參與到社會(huì)公共事務(wù)中來(lái)，通過(guò)表達(dá)和參與形成在社會(huì)公共空間中的話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而影響社會(huì)過(guò)程。二是民間組織以志愿參與、利他互助、慈善公益等理念實(shí)現(xiàn)人際溝通，在人與人、人與社會(huì)、人與自然之間搭建理解、對(duì)話、互動(dòng)的橋梁，有助于化解人與人之間、不同群體及利益集團(tuán)之間、人與社會(huì)之間以及人與自然之間的各種矛盾和沖突。三是民間組織通過(guò)有組織的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)參與，能幫助其成員實(shí)現(xiàn)人生的社會(huì)價(jià)值或更廣泛的公益價(jià)值。民間組織所關(guān)注的公益事業(yè)往往帶有社會(huì)或人類普世的價(jià)值觀意義。社會(huì)協(xié)調(diào)和社會(huì)治理功能，體現(xiàn)了民間組織所具有的社會(huì)性或公民主體性，這是它區(qū)別于政府和企業(yè)的本質(zhì)特征之一。它既不是凌駕于社會(huì)之上、統(tǒng)治公民的權(quán)力體，也不是異化于市場(chǎng)之中、追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)體，它源于社會(huì)、源于公民、源于結(jié)社權(quán)這樣一種公民基本權(quán)利的行使，是公民以自組織的方式表達(dá)意愿和訴求、參與各種社會(huì)事務(wù)的最基本的途徑之一，并因此而形成公民自主的公共空間^[26]。

此外，在一個(gè)全球化的時(shí)代，民間組織能通過(guò)對(duì)話談判調(diào)節(jié)等方式，平衡不同地區(qū)和國(guó)家的利益，制約一些企業(yè)和跨國(guó)公司的不正當(dāng)活動(dòng)，開(kāi)展福利救助、環(huán)境保護(hù)、婦女和人權(quán)保護(hù)等活動(dòng)。解決恐怖主義、世界貧困與環(huán)境等問(wèn)題，化解社會(huì)利益沖突與矛盾，促進(jìn)國(guó)際交流與合作，克服人類面臨的社會(huì)困境與危機(jī)。

【注釋】

[1]阿里·卡贊西吉爾.治理和科學(xué)：治理社會(huì)與生產(chǎn)知識(shí)的市場(chǎng)式模式［J］.國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志，1999（2）.

[2]馬長(zhǎng)山.法制進(jìn)程中的“民間治理”［M］.法律出版社，2006，第64～65頁(yè).

[3]安東尼·吉登斯.第三條道路.鄭戈譯.北京大學(xué)出版社，2000，第83頁(yè).

[4]朱健剛.草根NGO與中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)［J］.開(kāi)放時(shí)代，2004（6）.

[5]俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境［M］.北京大學(xué)出版社，2006，第23頁(yè).

[6]吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003，第68～69頁(yè).

[7]馬長(zhǎng)山.法制進(jìn)程中的“民間治理”［M］.法律出版社，2006，第16～17頁(yè).

[8]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理［M］.國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)事業(yè)單位改革研究課題組譯.中信出版，2004，第47頁(yè).

[9]馬長(zhǎng)山.法治進(jìn)程中的“民間治理”.法律出版社，2006，第60頁(yè).

[10]戴維·赫爾德.全球大變革.楊雪東等譯.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001，第70頁(yè).

[11]俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境.北京大學(xué)大學(xué)出版社，2006，第2頁(yè).

[12]在現(xiàn)代社會(huì)中，人們的社會(huì)活動(dòng)大致可以包括三大領(lǐng)域，即政治活動(dòng)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域。與此相適應(yīng)，人們的社會(huì)組織也可以分作三類，即政府組織、營(yíng)利組織和民間組織。如果說(shuō)政府組織是第一部門(mén)，營(yíng)利組織是第二部門(mén)，那么第三部門(mén)就是各種民間組織的總稱和集合。從社會(huì)功能來(lái)說(shuō)，政府組織主要提供壟斷性公共物品，營(yíng)利組織主要提供私人物品，而民間組織提供的則是非壟斷性公共物品。從組織目標(biāo)上來(lái)說(shuō)，政府的主要目標(biāo)是公共利益，營(yíng)利組織的主要目標(biāo)是個(gè)人利益，民間組織的目標(biāo)則是集體利益或公共利益。

[13]民辦非企業(yè)單位的興起主要是隨著20世紀(jì)90年代以來(lái)的體制改革，特別是單位制度改革的深入，過(guò)去完全由國(guó)家興辦的事業(yè)單位開(kāi)始部分地轉(zhuǎn)向由私人或社會(huì)資金興辦，在政府與市場(chǎng)組織之外開(kāi)始出現(xiàn)一種有別于“社會(huì)團(tuán)體”的“民辦事業(yè)單位”。1996年，“兩辦”發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，開(kāi)始正式將這一組織類型稱為“民辦非企業(yè)單位”，與“社會(huì)團(tuán)體”相并列。

[14]俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002，第190頁(yè).

[15]吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003，第15頁(yè).

[16]資中筠.財(cái)富的歸宿：美國(guó)現(xiàn)代公益基金會(huì)述評(píng).上海人民出版社，2006，第26～30頁(yè).

[17]吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003，第72～73頁(yè).

[18]陶鶴山.市民群體與制度創(chuàng)新：對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化主體的研究.南京大學(xué)出版社，2001，第75～88頁(yè).

[19]俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002，第196頁(yè).

[20]吳玉章.社會(huì)團(tuán)體的法律問(wèn)題.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004，第63～64頁(yè).

[21]黑格爾.法哲學(xué)原理.范揚(yáng)，張企泰譯.商務(wù)印書(shū)館，1996，第251、313頁(yè).

[22]托克維爾.論美國(guó)的民主（上卷）.董果良譯.商務(wù)印書(shū)館，1991，第213～214頁(yè).

[23]吳玉章.社會(huì)團(tuán)體的法律問(wèn)題.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004，第42～44頁(yè).

[24]馬長(zhǎng)山.法制進(jìn)程中的“民間治理”.法律出版社，2006，第38～39頁(yè).

[25]馬長(zhǎng)山.法制進(jìn)程中的“民間治理”.法律出版社，2006，第70～71頁(yè).

[26]王名.非營(yíng)利組織的社會(huì)功能及其分類.學(xué)術(shù)月刊，2006（9）.