二、郊縣發(fā)展政策存在的問題及原因

按照“多予、少取、放活”原則，南京市委、市政府出臺了各類促進郊縣發(fā)展的好政策，但與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求相比還存在較大差距。

1.未能處理好“點”與“面”的關(guān)系

一是點上突出不多。政策創(chuàng)新不夠，新出臺的政策很多具體內(nèi)容都與以前出臺的政策沒有實質(zhì)性差別，政策惠及范圍也缺乏細(xì)化拓展。如在《關(guān)于對“一區(qū)兩縣”開展對口掛鉤幫促的決定》（寧委發(fā)〔2005〕19號）第8條中提到的“各部門在安排郊縣專項資金中，70%用于‘一區(qū)兩縣’”，郊縣認(rèn)為應(yīng)該明確是哪些專項資金，否則扶持資金很難落實到位。二是面上帶動不夠。郊縣認(rèn)為目前很多鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、加強郊縣生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)、提升郊縣社會事業(yè)整體水平等相關(guān)政策還比較原則，缺乏整體帶動作用。三是政策執(zhí)行效應(yīng)較低。目前南京的政策能傾斜的都傾斜了，但因郊縣無法消化政策，有些政策執(zhí)行效應(yīng)不明顯。如省、市對郊縣中小企業(yè)擔(dān)保機構(gòu)都有一系列的獎勵補助政策，但能夠達(dá)到規(guī)模要求的擔(dān)保機構(gòu)太少，還沒有形成氣候，政策效應(yīng)發(fā)揮不出來。

2.未能處理好“新”與“舊”的關(guān)系

一是缺少有效過渡。如目前出臺的各類政策文件中，在內(nèi)容上交叉的較多，各種政策出臺后，給人的感覺是新的不新、舊的不舊。二是各政策之間缺乏有效的銜接。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是當(dāng)前政府工作的熱點，各部門都將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為部門的一項中心工作來抓。但各部門在未考慮財力保障能力和部門職能協(xié)調(diào)的情況下，出臺了許多政策，并要求財政保障資金。如僅農(nóng)民培訓(xùn)一項，就有勞動、教育、農(nóng)業(yè)、婦聯(lián)、共青團、供銷社等多個部門在管理，并出臺相關(guān)資金扶持政策。諸如此類的政策層出不窮，而缺乏有效的銜接，使得財政難以逐一落實到位。

3.未能處理好“上”與“下”的關(guān)系

中央的支農(nóng)惠農(nóng)政策沒有真正轉(zhuǎn)化為符合南京特色的推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的措施。由于我國地大人多，各地條件不同，中央政策對地方政策的影響和制約只能從宏觀意義上去理解，在具體措施上只能由各地方去確定。但是我們在落實中央“三農(nóng)”政策時，往往把中央政策到地方政策的制定過程簡單地理解為后者照搬前者的過程，而沒有把地方政策制定看成是一個內(nèi)容不斷具體化、措施不斷特殊化的過程，從而容易造成我們依據(jù)中央“三農(nóng)”政策制定的文件原則性內(nèi)容多，具體操作性不強，不能形成符合南京特色的推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策措施。如與中央提出的“到2010年，初步建立起基本設(shè)施比較齊全的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、具有一定專業(yè)素質(zhì)的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)隊伍、運轉(zhuǎn)有效的農(nóng)村衛(wèi)生管理體制，使農(nóng)民人人享有初級衛(wèi)生保健服務(wù)”的要求相比，南京市現(xiàn)有的政策仍需進一步深化和細(xì)化。

4.未能處理好“內(nèi)”與“外”的關(guān)系

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，很多地區(qū)都在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面進行了各種有益的探索，這對南京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的借鑒意義。如在社會保障方面，蘇州市2003年建立了新型農(nóng)保制度，無錫市2005年建立了新型農(nóng)保制度。2007年南京市經(jīng)濟社會發(fā)展水平已經(jīng)接過或超過了蘇州、無錫兩市建立新型農(nóng)保時的水平，但始于1992年的農(nóng)保制度還沒有根本改變。由于原農(nóng)保政策至今沒有取得突破，其本身存在著設(shè)計不合理、政策不規(guī)范、保障待遇低等問題，早已不能適應(yīng)郊縣經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。雖然目前南京市已在這方面進行了研究，但由于沒有及時借鑒蘇州、無錫農(nóng)村養(yǎng)老保險的先進經(jīng)驗，因而在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面仍落后于蘇州、無錫，并滯后于青島、重慶等市，這對促進南京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有較大影響。