第一節(jié)　城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與耕地面積減少

城鎮(zhèn)化是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴大需要占用土地，包括一部分耕地。

一、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導致耕地面積減少

以不到世界10%的耕地面積，養(yǎng)活著世界22%的人口，這是我國的基本國情。我國土地資源的特點可以概括為“三少”：一是人均耕地少。2010年，全國耕地面積僅約為18.26億畝，比1997年減少了1.23億畝，人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到現(xiàn)在的1.38畝，僅為世界平均水平的40%。二是優(yōu)質(zhì)耕地少。我國的耕地質(zhì)量總體偏差，中低產(chǎn)田面積約占耕地總面積的67%，且水土流失、土地沙化、土壤退化和污染等問題嚴重。三是后備耕地資源少。我國宜耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的荒地不足7000萬畝，與城鎮(zhèn)化進程中耕地快速被占用的情形相比，耕地后備資源明顯不足。^[1]

通常來講，我國耕地資源的變化主要有三個方面的原因：第一，人口增加。人口的不斷增多，必然導致對住宅用地、交通用地、基礎(chǔ)設施用地、公共設施用地的需求。第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)數(shù)量的增多和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張必然導致城市周邊的農(nóng)用地，特別是耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地。第三，經(jīng)濟利益驅(qū)動。一般情況下，城市的工業(yè)用地是農(nóng)用地效益的10倍以上，商業(yè)用地是耕地利用效益的20倍以上。^[2]比較效益的差異誘使耕地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化。

城鎮(zhèn)化的目標是實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，并為進城農(nóng)民提供生活和工作場所，最終將其轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。實現(xiàn)這個目標有兩條途徑：一是建設新城市；二是改造老城市，即對原有城鎮(zhèn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行現(xiàn)代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大，都需要占用相應的土地，包括一部分耕地，甚至是優(yōu)質(zhì)耕地。一些地方政府為了加快城鎮(zhèn)化，大量占用平原平壩良田建設城市、集鎮(zhèn)和村莊，形成了所謂的“平地建城，農(nóng)田上山”的奇怪現(xiàn)象。按人口計算，我國城市化率從1978年的17%上升到2010年的47%，提高了30多個百分點；城鎮(zhèn)人口從1977年的不足1.7億增長到2010年的接近6.4億，增加了4.7億（如果按人口自然增長率推算，其中最多7000萬人是原有城鎮(zhèn)人口自然增長的結(jié)果，其余4億人都是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口）。我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，是以占用大量農(nóng)地擴大城鎮(zhèn)面積的外延式方式為途徑，導致耕地總量逐步減少。當然，耕地總面積的減少有諸多因素，但城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展占主導地位。據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)擴張占用耕地的比例一般在50%～80%，部分城市甚至達到90%。^[3]中國科學院地理科學與資源研究所對我國145座城市進行的調(diào)查研究顯示，全國大中城市建設用地總體擴展速度很快，占用耕地的比例也很大，平均達70.0%左右。^[4]

據(jù)國土資源部部長徐紹史介紹，“十一五”以來，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，而每年土地利用計劃下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口達50%以上?！笆濉睍r期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，建設用地供求矛盾還將進一步加大。

二、為了確保國家糧食安全，制定18億畝耕地紅線

1994年9月，美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗發(fā)表長達141頁的《誰來養(yǎng)活中國——來自一個小行星的醒世報告》，描述了中國日益嚴重的水資源短缺，高速的工業(yè)化進程對農(nóng)田的大量侵蝕、破壞現(xiàn)象。在他看來，由于人口的增長，1990～2030年，中國一方面面臨著糧食需求增長85%，另一方面是糧食生產(chǎn)減少20%，于是造成3.36億噸的糧食產(chǎn)需缺口，即到2030年，中國國內(nèi)糧食生產(chǎn)只能滿足需求的42.5%，其余的部分要依賴進口解決。在我國國內(nèi)，也有學者認為，中國的糧食完全可以依靠進口，因為全球的糧食供應充足；與大多數(shù)商品一樣，全球糧食供求的總形勢也是由需求決定產(chǎn)量，即有多少需求就能生產(chǎn)出多少糧食；如果我國國內(nèi)糧食供應不足，完全可以從國際市場獲得。毫無疑問，我國將來肯定有外匯支付能力大量進口糧食，但問題是是否有其他國家能夠足額提供。萊斯特·布朗給出的答案是否定的，他認為：“事實是沒有一個國家，或者沒有一組國家可增加其出口潛力去更多地填補中國潛在糧食短缺的一小部分?！弊詈笏贸鼋Y(jié)論，到21世紀初，中國為了養(yǎng)活10多億人口，可能要從國外進口大量糧食，這可能引起世界糧價的上漲，將對世界的糧食產(chǎn)生重大影響。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及大量占用耕地，觸發(fā)了我們對糧食安全的擔憂。從中長期來看，我國糧食供給狀況不容樂觀。2010年9月，國家發(fā)改委負責人在向全國人大常委會作國家糧食安全工作情況的報告時表示，當前我國糧食安全面臨五大問題，其中一個重要的問題是糧食產(chǎn)需缺口擴大，到2020年，全國糧食需求總量達11450億千克。按照糧食自給率95%來測算，到時全國糧食綜合生產(chǎn)能力需要達到10800億千克以上。顯然，我國糧食實際需求與糧食產(chǎn)出存在著較大差距。^[5]從國家安全戰(zhàn)略考慮，中國不能完全依賴進口糧食。世界政治和軍事風云變化莫測，仍有不少國家對正在崛起的中國虎視眈眈。如果中國糧食完全依賴進口，一旦與其他國家有了政治或軍事摩擦，只要敵對國家切斷我國糧食進口的渠道，中國人吃飯就成問題，中國就難免受制于人。

為了應對糧食危機，我國采取了保證糧食自給自足的安全策略。要保證糧食自給自足，就需要保有一定數(shù)量的耕地。根據(jù)各種指標綜合預測，實現(xiàn)中國糧食基本自給的耕地面積，最低就是18億畝。早在2005年春天，溫家寶同志在十屆全國人大三次會議上作《政府工作報告》時，就宣布“18億畝耕地紅線”是基于政府工作的“硬任務”，也是基于土地工作越來越嚴峻的形勢。2006年，十屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》再次明確提出，18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。2007年，溫家寶同志在《政府工作報告》指出，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠利益和民族生存根基。在土地問題上，我們一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線，絕不能犯任何錯誤，以免遺禍子孫后代。2008年10月，國務院發(fā)布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，這份《綱要》指出，規(guī)劃期內(nèi)要嚴格控制建設用地，確保全國耕地保有量2010年保持在18.18億畝，并將18億畝耕地紅線延長至2020年，提出2020年全國耕地保有量為18.05億畝的目標。

三、18億畝耕地紅線的戰(zhàn)略意義

18億畝耕地紅線的制定，除了基于國家糧食安全的考慮，也對我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

一是守住18億畝耕地，有利于促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。實踐證明，以資源約束促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。嚴格保護耕地，實施土地用途管制制度，強化土地供給的剛性，可以有效抑制建設占用土地過度的需求，促進形成節(jié)約集約用地的“倒逼機制”，促使經(jīng)濟發(fā)展方式向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變。

二是守住18億畝耕地，是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要。耕地是農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，要依靠耕地；如果耕地過量減少，就會動搖農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。從社會穩(wěn)定的角度來看，我國有8億多農(nóng)民，耕地是他們最基本的社會保障。如果耕地快速減少，很多農(nóng)民失去了耕地，又沒有穩(wěn)定的就業(yè)途徑和穩(wěn)定的社會保障，將會讓他們陷入“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的困境，就會引發(fā)一系列的社會問題，甚至影響國家的穩(wěn)定。

三是守住18億畝耕地，有利于保住生態(tài)環(huán)境建設成果。耕地不僅具有生產(chǎn)功能，還具有顯著的生態(tài)和景觀功能。最近一段時期，為了改善我國的生態(tài)環(huán)境，減少土地沙化、水土流失現(xiàn)象，生態(tài)建設還要占用一部分耕地。因此，嚴格保護耕地，可以減少土地過度開發(fā)帶來的生態(tài)問題，保住生態(tài)環(huán)境建設成果的穩(wěn)定。

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，土地需求持續(xù)擴大。在相當長時期內(nèi)，全國都將面臨土地供需矛盾尖銳的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。而堅持世界最嚴耕地保護制度，嚴守18億畝耕地這一糧食安全警戒線，成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的必然選擇。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展必須在耕地紅線的約束下，走中國特色的發(fā)展道路。