一、 完善監(jiān)管體制

首先是建立健全“各級(jí)政府負(fù)總責(zé)、相關(guān)部門負(fù)專責(zé)、企業(yè)負(fù)首責(zé)”的監(jiān)管責(zé)任體系。把食品安全監(jiān)管列為地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績(jī)考核重點(diǎn)之一，嚴(yán)格實(shí)行“一票否決制”。各相關(guān)職能部門在政府主導(dǎo)下，徹底厘清監(jiān)管范疇和責(zé)任邊界，做到“權(quán)隨事設(shè)、責(zé)隨事定、人隨事走”，使所有的監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管段落等無一遺漏地納入相關(guān)專業(yè)部門的監(jiān)管責(zé)任中。在制度設(shè)計(jì)上，不能出現(xiàn)“三不管”的食品安全問題“根據(jù)地”。同時(shí)，企業(yè)要確實(shí)擔(dān)負(fù)起保證食品安全的首要責(zé)任。把企業(yè)的食品安全責(zé)任與企業(yè)的“身家性命”牢牢地捆綁在一起，用高昂的違法成本，讓任何一家企業(yè)都不敢以身試法。各級(jí)政府應(yīng)把食品安全納入重要議事日程，列入年度目標(biāo)責(zé)任考核體系?？h級(jí)以上地方政府設(shè)立食品安全（協(xié)調(diào)）委員會(huì)，并明確辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，完善食安委例會(huì)工作協(xié)商、定期信息通報(bào)、案件舉報(bào)與協(xié)查責(zé)任追究等制度，將傳統(tǒng)科層式的工作流程轉(zhuǎn)換為扁平化的政策協(xié)調(diào)，有效解決政出多門、職責(zé)不清和相互推諉的分段監(jiān)管弊端。一些地方在食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)中形成了“政府主導(dǎo)、食安辦牽頭、部門各負(fù)其責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管、村級(jí)報(bào)告、企業(yè)第一責(zé)任”的模式，值得總結(jié)和借鑒。

當(dāng)務(wù)之急是加快食品安全頂層設(shè)計(jì)。食品業(yè)態(tài)千變?nèi)f化，食品安全工作千頭萬緒，應(yīng)盡快填補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域的法律空白。國家應(yīng)站在頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的高度，加強(qiáng)對(duì)地方的宏觀指導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)。中央有關(guān)部門盡快出臺(tái)規(guī)章，規(guī)范實(shí)踐中出現(xiàn)的新型監(jiān)管手段，如約談、“區(qū)域限入”、食品安全信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等，從而指導(dǎo)地方監(jiān)管部門開展工作。 在地方層面，各地要進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，側(cè)重法律、體制、能力建設(shè)。省級(jí)人大常委會(huì)通過立法明確對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管職責(zé)分工，解決“多頭執(zhí)法”和“邊界不清”的問題。目前，上海等地已經(jīng)通過人大立法明確了各部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營“五小”的監(jiān)管職責(zé)。從某種意義上說，體制問題對(duì)于監(jiān)管績(jī)效的影響最大。因此，完善監(jiān)管體制不是應(yīng)該，而是必須。

第二，探索建立扁平化監(jiān)管體制，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主、重在基層”的監(jiān)管體制。監(jiān)管力量的分布應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)“正三角形”形態(tài)，監(jiān)管力量全面向基層傾斜。在基層的生產(chǎn)和市場(chǎng)一線，建立與監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)的扁平化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)落實(shí)辦事機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備和職權(quán)、責(zé)任，使監(jiān)管責(zé)任指向具體，真正使監(jiān)管能力建設(shè)從基層抓起、在一線生成。

有必要把食品安全工作納入社區(qū)建設(shè)和管理。食品安全的重心和薄弱環(huán)節(jié)在基層。要確保城鄉(xiāng)社區(qū)食品安全“網(wǎng)底”不破，必須強(qiáng)化基層食品安全管理和服務(wù)力度，將政府在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商等方面的職能下沉到街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，探索建立基層食品安全管理和服務(wù)綜合平臺(tái)。首先要教育重點(diǎn)人群，號(hào)召中小學(xué)生自覺抵制學(xué)校周邊的“五毛錢”食品，引導(dǎo)家庭主婦選購正規(guī)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和大型超市的農(nóng)副產(chǎn)品。其次是關(guān)注特殊群體，尤其低收入群體和流動(dòng)人口的食品安全，加大價(jià)格補(bǔ)貼和食品安全知識(shí)普及力度，繼續(xù)推進(jìn)完善社會(huì)救助保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再有是整治關(guān)鍵區(qū)域，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部是食品違法犯罪易發(fā)多發(fā)地帶，必須充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法資源，嚴(yán)格規(guī)范這些地區(qū)食品小作坊、小餐飲、小攤販的生產(chǎn)經(jīng)營行為。筆者曾多次到基層調(diào)研，專門關(guān)注社區(qū)村民委員會(huì)內(nèi)設(shè)的食品藥品安全監(jiān)管室。基層的同志告訴我，農(nóng)村面臨的食品安全問題集中在流通環(huán)節(jié)，比如一些邊遠(yuǎn)山區(qū)商品流動(dòng)慢，小店販賣過期食品。照理說，農(nóng)村居民可以向鎮(zhèn)工商所或者縣區(qū)食品監(jiān)管部門投訴來解決問題，但由于其對(duì)食品安全的專業(yè)知識(shí)并不了解，有時(shí)候發(fā)送一些不太準(zhǔn)確的信息，因此村里面設(shè)這么一個(gè)辦公室作為“守門員”來甄別信息，主要是收集村民的食品安全投訴舉報(bào)信息，匯總核實(shí)后及時(shí)將信息傳遞給有關(guān)部門。這一方面有助于收集基層食品安全信息，另一方面能夠提高監(jiān)管部門的工作效率。

第三，進(jìn)一步理順中央和地方關(guān)系，合理劃分事權(quán)。國家層面，主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，集中力量解決政策法律法規(guī)體系建設(shè)、監(jiān)管體制機(jī)制設(shè)計(jì)、國家標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督“監(jiān)管者”和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，以及相關(guān)財(cái)力、技術(shù)保障等。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大“塊塊”管理職權(quán)，地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)地方食品監(jiān)管工作，使地方政府監(jiān)管的職權(quán)明確、責(zé)任壓實(shí)，變“條條”的單個(gè)積極性為“塊塊”的多個(gè)積極性。

與之相關(guān)的是地方政府之間的合作。食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有空間上的跨地域流動(dòng)性，簡(jiǎn)而言之，就是甲地生產(chǎn)的食品，通過乙地的經(jīng)營企業(yè)，到丙地銷售并發(fā)生食品安全事件，我們熟知的阜陽奶粉事件、海南“毒豇豆”事件都具有該特征。由于風(fēng)險(xiǎn)的“成本外溢”效應(yīng)，個(gè)別地方在保護(hù)主義和機(jī)會(huì)主義心理下，忽視了區(qū)域間合作。對(duì)此，應(yīng)通過區(qū)域聯(lián)防機(jī)制解決監(jiān)管邊界不清的問題，消除管控“死角”。泛珠三角九省區(qū)食品藥品監(jiān)管合作聯(lián)席會(huì)議在這方面做了有益探索，其通過“區(qū)域合作項(xiàng)目工作小組”的形式，共同應(yīng)對(duì)跨省區(qū)的食品藥品風(fēng)險(xiǎn)，取得了一定成效。京津冀三地啟動(dòng)跨區(qū)域的餐飲服務(wù)食品安全事故衛(wèi)生應(yīng)急處置協(xié)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立協(xié)同調(diào)查機(jī)制，明確事故調(diào)查以可疑責(zé)任單位所在地的監(jiān)督管理部門為主，發(fā)病人員所在地監(jiān)督管理部門協(xié)助的原則，必要時(shí)兩地或三地可共同召開專家評(píng)定會(huì)，雙方或三方應(yīng)進(jìn)行資料交換。

第四，探索單一部門分類監(jiān)管改革試點(diǎn)。在國家層面，將“食安辦”與食藥監(jiān)管局合并，組建實(shí)體性專門工作機(jī)構(gòu)，直屬國務(wù)院管理。同時(shí)，選擇一些省市及部分地市實(shí)施監(jiān)管體制改革試點(diǎn)，以一個(gè)部門為主建立權(quán)威、綜合、高效的分類監(jiān)管機(jī)制，整合資源、歸并職能，減少環(huán)節(jié)、延長(zhǎng)鏈條，徹底解決職責(zé)交叉、職能分治、重復(fù)監(jiān)管和責(zé)任不清、監(jiān)管缺位等問題，形成全程覆蓋的監(jiān)管格局。地方政府通過機(jī)構(gòu)改革加快建立食品安全綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)全程監(jiān)管和“無縫”執(zhí)法。

由于歷史的原因，我國公共安全領(lǐng)域基本形成了“1+1+N”的工作格局，也就是一個(gè)委員會(huì)統(tǒng)籌，一個(gè)辦公室協(xié)調(diào)，多個(gè)部門具體負(fù)責(zé)。加之改革開放以來公共安全管理體制多次變遷，政出多門、職能交叉的問題較為普遍。比如社會(huì)治安綜合治理、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理都是如此，食品安全也同樣，現(xiàn)在各級(jí)政府有食安委，下設(shè)食安辦，衛(wèi)生、食藥、工商或經(jīng)貿(mào)部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，各個(gè)監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)。體制不好改，可以先改機(jī)制。近來，北京市公安局成立食品藥品案件偵查支隊(duì)，遼寧省公安廳成立食品藥品犯罪偵查總隊(duì)，湖南省長(zhǎng)沙市公安局成立食品安全執(zhí)法大隊(duì)，這些經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。