三、監(jiān)管部門(mén)的體制機(jī)制之困

西方監(jiān)管政治學(xué)理論將監(jiān)管者的目標(biāo)、職權(quán)和能力作為解釋監(jiān)管績(jī)效的變量，其分別回答了監(jiān)管者想不想、能不能和會(huì)不會(huì)監(jiān)管的問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)食品管理體制經(jīng)歷了指令型、混合型和監(jiān)管型體制三階段的變遷。相對(duì)于食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，食品安全監(jiān)管工作相對(duì)滯后，存在不少薄弱環(huán)節(jié)。一是目標(biāo)多元。在全能主義國(guó)家的制度慣性和地方政府強(qiáng)烈的發(fā)展導(dǎo)向下，監(jiān)管部門(mén)不僅要確保食品安全有效，還要關(guān)注食品行業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。例如鄭筱萸時(shí)期的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局就秉持“監(jiān)、幫、促相結(jié)合”的工作方針，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“幫企業(yè)辦事、促經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，模糊了公眾利益與商業(yè)利益間的關(guān)系，從而影響到政策制定和執(zhí)行的有效性。二是職權(quán)分散。我國(guó)實(shí)行“分段管理為主，品種管理為輔”的食品安全監(jiān)管體制，以及“地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門(mén)各負(fù)其責(zé)，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任”的責(zé)任機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》將這一體制機(jī)制用法律形式固定下來(lái)。于是，本應(yīng)統(tǒng)一高效的食品安全監(jiān)管職權(quán)被分割為食用農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工、食品流通和餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)。此外，質(zhì)檢、工商等監(jiān)管部門(mén)均實(shí)行省以下垂直管理，市、縣級(jí)政府面臨有責(zé)無(wú)權(quán)的尷尬境地，很難做到“橫向到邊、縱向到底”的無(wú)縫隙監(jiān)管。三是能力孱弱。執(zhí)法專業(yè)化是現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要特征，如美國(guó)FDA雇傭了數(shù)千名醫(yī)學(xué)、化學(xué)和營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)博士作為技術(shù)支撐，還擁有上萬(wàn)名執(zhí)法人員巡視于田間工廠。然而，當(dāng)前我國(guó)基層食品安全監(jiān)管隊(duì)伍人員少、裝備差、水平低，執(zhí)法辦案和監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足，這一現(xiàn)象在中西部地區(qū)表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。