很多年來(lái)，農(nóng)民工問(wèn)題給中國(guó)政府帶來(lái)了無(wú)窮的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至政治上的壓力。一旦遇到經(jīng)濟(jì)不景氣，這種壓力就會(huì)變得非常明顯、具體。這同時(shí)也說(shuō)明了解決農(nóng)民工問(wèn)題的政治緊迫性。但從所出臺(tái)或者所討論的舉措來(lái)看，很多帶有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)。就是說(shuō)，這些政策是用來(lái)應(yīng)付農(nóng)民工問(wèn)題的，而并沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，要從根本上來(lái)解決農(nóng)民工問(wèn)題。在農(nóng)民工問(wèn)題上，中國(guó)現(xiàn)在的趨向?qū)嵸|(zhì)上是要把目前的二元社會(huì)轉(zhuǎn)變成三元社會(huì)，即在現(xiàn)有城鄉(xiāng)差異之上再附加一個(gè)非工非農(nóng)的社會(huì)群體，就是農(nóng)民工的制度化。

如何解決農(nóng)民工問(wèn)題？對(duì)付眼前的問(wèn)題和危機(jī)當(dāng)然也重要，但更重要的是要把這個(gè)問(wèn)題放在中國(guó)社會(huì)發(fā)展的遠(yuǎn)景中去考量。如果像現(xiàn)在這樣下去，中國(guó)社會(huì)勢(shì)必變成三元社會(huì)。這個(gè)三元社會(huì)要比過(guò)去的二元社會(huì)還要難治理，從而為巨大的社會(huì)動(dòng)亂埋下制度性隱患。另外一個(gè)選擇就是廢除農(nóng)民工制度，有計(jì)劃、漸進(jìn)地通過(guò)城鄉(xiāng)整合向一元化社會(huì)發(fā)展。

正義的社會(huì)必須是開放的社會(huì)

農(nóng)民工是中國(guó)戶籍制度的產(chǎn)物。今天我們所看到的戶籍制度在中國(guó)歷史上并不存在。歷史上，盡管中國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，但人口具有高度的流動(dòng)性。這里指的不僅僅是人口的區(qū)域流動(dòng)性，更重要的是社會(huì)分層意義上的流動(dòng)。中國(guó)傳統(tǒng)中沒(méi)有西方那樣的階級(jí)概念，更沒(méi)有印度那樣的身份等級(jí)概念，個(gè)人可以依靠自己的能力和努力向上流動(dòng)。今天的戶籍制度是1949年新中國(guó)成立之后特定歷史的產(chǎn)物，是政策的產(chǎn)物。

這段歷史已經(jīng)過(guò)去了，很難、也沒(méi)有必要再去追究誰(shuí)的政策責(zé)任了。但這個(gè)制度未來(lái)如何發(fā)展，則是一個(gè)必須加以嚴(yán)肅考量的問(wèn)題。改革開放以后的第一代農(nóng)民工還可以說(shuō)得過(guò)去，他們本身是農(nóng)民，因?yàn)檗r(nóng)村改革，他們從農(nóng)業(yè)人口中分化出來(lái)了，這是歷史的必然。但是今天，第二代農(nóng)民工開始逐漸成為主體，并且第三代也開始處于成長(zhǎng)階段。除了“農(nóng)民工”這個(gè)人為的身份，他們和城市居民沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。

一個(gè)正義公正的社會(huì)不會(huì)是絕對(duì)平均的或者毫無(wú)城鄉(xiāng)差別的社會(huì)（到今天，這些還是停留在空想階段），但必須是開放的社會(huì)，也就是說(shuō)，社會(huì)必須是包容性的而非排他性的。農(nóng)民工制度的存在，不管有怎樣的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，都表明中國(guó)社會(huì)在很多方面仍然具有排他性質(zhì)。

排他性社會(huì)意味著什么？就是說(shuō)在一個(gè)社會(huì)中，一個(gè)社會(huì)群體（往往是強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體）的生活品質(zhì)的提高或者維持，一方面必須依賴于另一個(gè)社會(huì)群體（往往是弱勢(shì)社會(huì)群體）的貢獻(xiàn)，但另一方面又同時(shí)排擠后者的進(jìn)入，阻止后者來(lái)分享前者的生活品質(zhì)，并且社會(huì)群體之間的界限往往是通過(guò)各種制度化途徑來(lái)劃定的。在人類歷史上，這種排他性的社會(huì)在很多國(guó)家的各個(gè)階段都存在過(guò)。盡管人類已經(jīng)進(jìn)入了后現(xiàn)代社會(huì)，但社會(huì)的排他性往往會(huì)通過(guò)不同形式保存下來(lái)。

中國(guó)存在的排他性的農(nóng)民工制度安排既違背人本原則，也違背生產(chǎn)力解放原則。再進(jìn)一步說(shuō)，這樣的社會(huì)絕非和諧社會(huì)，而是會(huì)充滿各種各樣的沖突，甚至包含有潛在的革命因素。廢除農(nóng)民工制度就是要保持中國(guó)社會(huì)的開放性，也就是說(shuō)，如何對(duì)待農(nóng)民工關(guān)乎中國(guó)社會(huì)的發(fā)展方向，是朝開放社會(huì)發(fā)展還是倒退為一個(gè)封閉社會(huì)。

逐步城市化來(lái)消化農(nóng)業(yè)人口

農(nóng)民工問(wèn)題也關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展方向。工業(yè)化和城市化是一對(duì)孿生姐妹，同時(shí)工業(yè)化和城市化也為城鄉(xiāng)一體化提供了巨大無(wú)比的動(dòng)力。從農(nóng)業(yè)分化出來(lái)的農(nóng)民工流入城市具有高度的自發(fā)性，政府可以利用這種自發(fā)機(jī)制，在滿足工業(yè)化需要的同時(shí)，消化從農(nóng)業(yè)中分化出來(lái)的剩余勞動(dòng)力。自改革開放以來(lái)，通過(guò)工業(yè)化和城市化來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已成為中國(guó)各方面的共識(shí)。當(dāng)然，城市化不能僅僅理解為大城市化，建設(shè)中小城市群更符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上，上世紀(jì)末中國(guó)政府提出西部開發(fā)政策時(shí)，就有專家建議通過(guò)建設(shè)中等城市群的辦法來(lái)發(fā)展西部。這個(gè)建議在今天和今后仍然有效。城市化還是消化農(nóng)業(yè)人口的最有效途徑。農(nóng)民工（尤其是第二和第三代）轉(zhuǎn)變成城市居民，就會(huì)給各種服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供人力資源。

在農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力流向城市的過(guò)程或者城市化過(guò)程中，中國(guó)的戶籍制度本來(lái)可以發(fā)揮積極的作用，就是說(shuō)，這個(gè)既定制度使得政府可以有計(jì)劃地來(lái)推進(jìn)城市化，從而避免類似一些國(guó)家的盲目的人口流動(dòng)。如墨西哥和印度等國(guó)家，由于政府沒(méi)有能力控制人口流動(dòng)，大量人口進(jìn)入城市，尤其是大城市，從而造成了城市貧民窟。在那里，盡管農(nóng)民進(jìn)了城，但他們的權(quán)利同樣得不到保障?？上У氖?，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，因?yàn)楦骷?jí)政府本來(lái)就沒(méi)有意識(shí)和政策來(lái)消化農(nóng)業(yè)人口，戶籍制度只被用來(lái)維持和鞏固現(xiàn)存制度。

農(nóng)村本身的問(wèn)題，尤其是這些年來(lái)成為政府重點(diǎn)的“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，最終也依賴于農(nóng)村人口的減少。例如，2008年提出的土地流轉(zhuǎn)政策。如果農(nóng)業(yè)人口不能減少，土地如何流轉(zhuǎn)？土地流轉(zhuǎn)的核心并不是土地本身，當(dāng)城市沒(méi)有能力吸收消化農(nóng)業(yè)人口的時(shí)候，土地如何流轉(zhuǎn)？只有當(dāng)多數(shù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)出去之后，土地才能流轉(zhuǎn)。從政治上說(shuō)，在城市能夠吸收足夠多的農(nóng)民工之前，土地流轉(zhuǎn)會(huì)是很危險(xiǎn)的。另一方面，也只有在大部分農(nóng)業(yè)人口流出去之后，農(nóng)業(yè)本身的工業(yè)化才有可能，剩余的農(nóng)業(yè)人口也才有機(jī)會(huì)通過(guò)規(guī)模生產(chǎn)提高生活水準(zhǔn)。

人口過(guò)度分散不會(huì)有品質(zhì)服務(wù)

農(nóng)民工問(wèn)題如何解決更關(guān)乎政府改革的方向。通過(guò)這些年的實(shí)踐，政府改革的方向應(yīng)當(dāng)已經(jīng)明確，那就是政府必須負(fù)責(zé)提供必需的公共服務(wù)，即成為服務(wù)型政府。但任何公共服務(wù)，如果是要可持續(xù)的，就必須具有一定的規(guī)模。公共服務(wù)如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、學(xué)校、娛樂(lè)等的提供，必須有足夠多的人口。一個(gè)數(shù)百人甚至數(shù)千人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難提供高質(zhì)量的醫(yī)療、學(xué)校教育服務(wù)或者維持一個(gè)電影院，但一個(gè)數(shù)十萬(wàn)人的中等城市就可以。不達(dá)到一定的人口，公共服務(wù)就不可持續(xù)。因此歷史地看，公共服務(wù)也一般出現(xiàn)在城市。中國(guó)政府要轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，就必須包括農(nóng)村人口。但是要對(duì)過(guò)度分散的農(nóng)村人口提供品質(zhì)服務(wù)并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)槌杀緲O高，很難維持。這就需要通過(guò)城市化來(lái)進(jìn)行，也就是說(shuō)，政府可以通過(guò)農(nóng)村人口的城市化來(lái)達(dá)到本身的轉(zhuǎn)型。自然，如果能夠把廣大的農(nóng)村人口納入公共服務(wù)范疇，政府更可以獲得巨大的政治支持力量。

從這些方面來(lái)看，盡管農(nóng)民工問(wèn)題的出現(xiàn)和嚴(yán)峻化在眼前給政府帶來(lái)了非常大的壓力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這不是一個(gè)負(fù)擔(dān)，而是一個(gè)巨大的契機(jī)。如何把壓力轉(zhuǎn)變成契機(jī)，一是取決于領(lǐng)導(dǎo)層有關(guān)中國(guó)發(fā)展的大思路，二是取決于如何制定有效的措施并加以落實(shí)。