一、加強(qiáng)資源節(jié)約，轉(zhuǎn)變資源利用方式

節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。必須在全社會(huì)、全領(lǐng)域、全過(guò)程都加強(qiáng)節(jié)約，采取有力措施大幅降低能源、水、土地等資源消耗強(qiáng)度，努力用合理的資源消耗支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的水、土地、能源和礦產(chǎn)資源綜合利用效率較低，粗放浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍。目前，我國(guó)單位GDP的資源能源消耗遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至高于印度等發(fā)展中國(guó)家。礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率分別在30%和35%左右，比發(fā)達(dá)國(guó)家低約20個(gè)百分點(diǎn)；單位GDP能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍。2010年，我國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地已達(dá)142平方米，高于世界很多國(guó)家，特別是國(guó)土開發(fā)空間條件與我國(guó)類似的東亞國(guó)家和地區(qū)；人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)276平方米，遠(yuǎn)超150平方米的國(guó)標(biāo)上限。國(guó)土空間開發(fā)利用要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然為前提，加大資源節(jié)約集約利用、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，形成有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)資源緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，增強(qiáng)國(guó)土可持續(xù)發(fā)展能力。

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變資源管理觀念^[8]

一是要由外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源轉(zhuǎn)變。通過(guò)編制規(guī)劃、制訂計(jì)劃，對(duì)資源的利用結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行優(yōu)化；通過(guò)供需雙向調(diào)節(jié)，以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)的全方位調(diào)整；通過(guò)實(shí)行差別化管理，制訂差別化的資源供應(yīng)政策，促進(jìn)資源節(jié)約和優(yōu)化配置。二是要由偏重資源的數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)綜合管理轉(zhuǎn)變。這就要完善資源管理的考評(píng)監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源綜合利用、基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)村土地整治、礦山環(huán)境恢復(fù)治理和地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的考核監(jiān)督，協(xié)調(diào)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)建設(shè)。三是要由單純的資源管理向資源、資產(chǎn)、資本三位一體管理轉(zhuǎn)變。這就要求建立資源實(shí)物形態(tài)、要素形態(tài)與價(jià)值形態(tài)相結(jié)合的綜合管理模式，推進(jìn)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，和統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、開放、有序的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。

2.大力推進(jìn)資源節(jié)約集約利用

推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。我國(guó)人均耕地資源嚴(yán)重不足，必須按照控制總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守18億畝耕地紅線和糧食安全底線?？茖W(xué)確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，健全用地標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制各類建設(shè)用地。進(jìn)一步盤活存量建設(shè)用地，加大力度清理閑置土地。強(qiáng)化用地節(jié)地責(zé)任考核，切實(shí)做到節(jié)約每一寸土地。一是要大力推廣應(yīng)用先進(jìn)節(jié)地技術(shù)和先進(jìn)地區(qū)土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地節(jié)約集約利用的引導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)節(jié)約集約用地情況的調(diào)查清理。二是通過(guò)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管理土地供應(yīng)的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，要控制總量、增加流量、盤活存量，加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃調(diào)控，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。三是完善土地利用標(biāo)準(zhǔn)控制和評(píng)價(jià)考核體系，健全節(jié)約集約用地的約束機(jī)制。四是發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約集約用地的利益機(jī)制，完善國(guó)有土地有償使用制度改革和房地產(chǎn)用地有償使用方式。五是加快綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，健全節(jié)約集約用地的監(jiān)管機(jī)制。

推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用。要建立健全覆蓋勘探開發(fā)、選礦冶煉、廢棄尾礦利用全過(guò)程的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)所有環(huán)節(jié)的生產(chǎn)企業(yè)自覺節(jié)約利用各種資源，進(jìn)一步提高開采回采率、選礦回收率、綜合利用率，提高廢棄物的資源化水平。一是要利用好礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)，通過(guò)示范工程和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作支持和激勵(lì)礦山企業(yè)提高礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平，同時(shí)摸清我國(guó)礦山企業(yè)的資源綜合利用現(xiàn)狀，建立數(shù)據(jù)庫(kù)。二是要進(jìn)一步完善采礦回采率、選礦回收率、綜合利用率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)“三率”的考核，鼓勵(lì)貧富兼采、綜合回收、拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

推進(jìn)水資源節(jié)約利用。利用率低、浪費(fèi)嚴(yán)重是我國(guó)水資源緊張的重要原因。要實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)把水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，著力提高工業(yè)用水效率，重點(diǎn)推進(jìn)高用水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，加強(qiáng)城市節(jié)水工作。積極推進(jìn)污水資源化處理，提高再生水利用水平。同時(shí)繼續(xù)發(fā)展海水淡化和利用。

此外，要狠抓節(jié)能減排、降低消耗。做好節(jié)能減排工作要抓主要領(lǐng)域，盯重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)施重大工程。要加快完善重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，推行能效領(lǐng)跑者制度，切實(shí)把能效提上去，把排放降下來(lái)。深入推進(jìn)萬(wàn)家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)和重點(diǎn)污染源治理行動(dòng)，繼續(xù)推進(jìn)節(jié)能改造、節(jié)能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)等節(jié)能減排重點(diǎn)工程。

3.完善國(guó)土資源宏觀調(diào)控機(jī)制

應(yīng)完善土地資源宏觀調(diào)控機(jī)制。一是科學(xué)調(diào)控土地供應(yīng)總量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。既要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本的用地需求，又要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)及時(shí)調(diào)整用地投放規(guī)模。二是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過(guò)控制建設(shè)用地總量，盤活和利用存量土地，不斷提高單位土地的投入與產(chǎn)出水平；通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施用地、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房用地等有禁有限、有保有控的供地政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；通過(guò)區(qū)域差別化的供地結(jié)構(gòu)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)，提高資源配置效率，提高土地要素與資本、勞動(dòng)力等要素的契合度。四是運(yùn)用行政、法律手段制訂與當(dāng)前財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)政策相協(xié)調(diào)配套的土地政策，強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控作用。五是編制與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的土地利用規(guī)劃，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。六是嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，保障宏觀調(diào)控外部環(huán)境。

完善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控機(jī)制。一是編制和實(shí)施與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃和地質(zhì)勘查規(guī)劃，調(diào)控礦產(chǎn)資源供應(yīng)總量與礦產(chǎn)資源開發(fā)布局。二是通過(guò)編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)進(jìn)行有序投放，直接調(diào)控礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)結(jié)構(gòu)布局。三是通過(guò)合理調(diào)整“兩權(quán)費(fèi)”、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、增值稅、礦山環(huán)境保證金等資源稅費(fèi)，以及利用貸款、貼息、基金等財(cái)政金融手段，調(diào)控礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動(dòng)。四是通過(guò)資源調(diào)查評(píng)價(jià)和信息服務(wù)的方式，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，披露重要礦產(chǎn)信息或預(yù)警、預(yù)報(bào)，引導(dǎo)礦業(yè)投資。五是通過(guò)行政和政策法規(guī)手段對(duì)某特定礦種或某特定區(qū)域的礦產(chǎn)勘查開發(fā)進(jìn)行鼓勵(lì)或限制。

4.著力提高資源保障能力

一是嚴(yán)守耕地紅線，提高糧食安全保障。要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制，從嚴(yán)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格履行先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)，確保耕地總量不減少、質(zhì)量有提升。要按照“積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治”的要求，高效率、高質(zhì)量實(shí)施基本農(nóng)田建設(shè)重大工程。二是加強(qiáng)地質(zhì)工作，提高礦產(chǎn)資源保障能力。要全面推進(jìn)地質(zhì)找礦新機(jī)制，深化基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)，實(shí)施地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程。大力開展老礦山深部和外圍找礦，加大力度實(shí)施海洋地質(zhì)保障工程。全面實(shí)施礦產(chǎn)資源規(guī)劃，維護(hù)良好的開發(fā)秩序，繼續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，大力整頓規(guī)范地質(zhì)勘查秩序。三是加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治，加強(qiáng)對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全保障。要把地質(zhì)災(zāi)害防治納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體部署，加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度，實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害防治重大工程。結(jié)合全國(guó)山洪地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，開展重點(diǎn)防治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害詳細(xì)調(diào)查評(píng)價(jià)體系、監(jiān)測(cè)體系、防治體系和應(yīng)急體系建設(shè)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估。

二、加強(qiáng)污染治理，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和水平

當(dāng)前，大氣、水和土壤等突出的污染問(wèn)題已經(jīng)到了刻不容緩的地步，要研究制訂應(yīng)對(duì)氣候變化法、節(jié)水法、綠色消費(fèi)促進(jìn)法及節(jié)能評(píng)估和審查條例，修訂環(huán)境保護(hù)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等，同時(shí)要及時(shí)清理與生態(tài)文明建設(shè)相沖突的法規(guī)，增強(qiáng)可操作性。對(duì)此，必須重點(diǎn)突出，重拳出擊，重典治污，力求實(shí)效。

一是堅(jiān)決治理大氣污染。黨中央、國(guó)務(wù)院把加強(qiáng)大氣污染防治作為改善民生的重要著力點(diǎn)，作為建設(shè)生態(tài)文明的具體行動(dòng)，及時(shí)研究出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出經(jīng)過(guò)五年努力，全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。力爭(zhēng)再用五年或更長(zhǎng)時(shí)間，逐步消除重污染天氣，全國(guó)空氣質(zhì)量明顯改善。京津冀及周邊地區(qū)是全國(guó)大氣污染防治的重中之重，國(guó)務(wù)院專門部署這一區(qū)域大氣污染防治工作，提出的治理措施更嚴(yán)、政策力度更大、目標(biāo)設(shè)置更高，并與六個(gè)省區(qū)市政府簽訂了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書。各地區(qū)、各部門要認(rèn)真貫徹中央重要決策部署，積極落實(shí)各項(xiàng)政策措施，把環(huán)境治理同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，同創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，突出抓好重污染城市治理、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)動(dòng)車污染減排、高污染行業(yè)及重點(diǎn)企業(yè)治理、冬季采暖期污染管控等重點(diǎn)工作，努力走出一條以治理污染促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)、民生改善，環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益“多贏”的新路子。要密切跟蹤《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》執(zhí)行情況，督促各地落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，明確時(shí)間表和路線圖，全力以赴打好這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。當(dāng)前有關(guān)部門和地區(qū)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，特別是北方地區(qū)要做好應(yīng)對(duì)冬季極端污染天氣的工作，保護(hù)人民群眾的身體健康。總之，我們要下大決心，盡最大力氣，狠抓落實(shí)，讓人民群眾看到變化、見到成效。

二是大力治理水污染。我國(guó)不僅存在資源型缺水、工程型缺水，而且污染型缺水也較嚴(yán)重。要加強(qiáng)飲用水保護(hù)，全面排查飲用水水源地保護(hù)區(qū)、準(zhǔn)保護(hù)區(qū)及上游地區(qū)的污染源，強(qiáng)力推進(jìn)水源地環(huán)境整治和恢復(fù)，不斷改善飲用水水質(zhì)。要積極修復(fù)地下水，劃定地下水污染治理區(qū)、防控區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化源頭治理、末端修復(fù)。大力治理地表水，進(jìn)一步提高生活污水的處理能力和工業(yè)污水的排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)污水超標(biāo)排放“零容忍”，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)水域、重點(diǎn)流域綜合治理。

三是加緊治理土壤污染。土壤是食品安全的第一道防線。要著力控制污染源，嚴(yán)格執(zhí)行高毒、高殘留農(nóng)藥使用的管理規(guī)定，在抓好現(xiàn)有重污染企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的同時(shí)，對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域?qū)嵭懈訃?yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，禁止新建有色金屬、化工醫(yī)藥、鉛蓄電池制造等項(xiàng)目。要強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域土壤污染治理，搞好土壤污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，經(jīng)評(píng)估認(rèn)定對(duì)人體健康有影響的污染地塊要及時(shí)治理，防止污染擴(kuò)散。調(diào)整嚴(yán)重污染耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地休養(yǎng)生息。

四是切實(shí)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)。良好美麗、功能強(qiáng)大的自然生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)文明的重要標(biāo)志。要在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，下決心退出一部分人口和產(chǎn)業(yè)，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度。要大力構(gòu)建以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶為主體的“兩屏三帶”生態(tài)安全屏障，穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)以及荒漠化、石漠化和水土流失綜合治理等工程，逐步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，最大限度減輕自然災(zāi)害造成的損失。

五是積極應(yīng)對(duì)氣候變化。中國(guó)已經(jīng)向世界承諾，到2020年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%左右，森林面積比2005年增加4000萬(wàn)公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米。我們必須抓緊研究國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，狠抓任務(wù)落實(shí)，確保如期兌現(xiàn)承諾。同時(shí)，要堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則，積極參與推動(dòng)建立公平合理的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際制度。