如前所述，行政協(xié)商是一種社會分工，而分工基礎(chǔ)上必然產(chǎn)生新的合作，合作將有助于增強行政行為的合法性。

“合法性問題在有著多元特征的社會中特別重要。多元主義是指在當(dāng)代西方社會中，個人和團體對幸福生活有著多種相互沖突和不可調(diào)和的概念和認識。盡管多元主義不是現(xiàn)代社會獨有的現(xiàn)象，但在那些由許多不同的文化團體組成的社會中，文化團體要求其集體身份得到承認，因而多元文化的政治特征更為明顯。這些團體尋求的認同模式，建立在種族、宗教、性別或語言的身份上，這就向正義標(biāo)準的自由模式提出了挑戰(zhàn)。這種自由模式認為個人不受團體身份的約束，而只認同個人間享有的平等價值。登特里維斯檢驗了對這一挑戰(zhàn)的三種回應(yīng):第一種關(guān)注中立價值；第二種關(guān)注自治或多樣性的價值；第三種關(guān)注對話或協(xié)商的價值?！?sup>[8]

“合作行政能最大限度地利用私人主體的靈活性、專業(yè)性和豐富的管理經(jīng)驗，從而促進問題的解決，然而，私人主體有著趨利的天性，其運作主要奉行經(jīng)濟價值標(biāo)準，而非透明、參與和中立等公法價值標(biāo)準……美國行政法學(xué)者阿曼·小阿爾弗雷德·C．精辟地指出，在將公法價值和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為市場價值和市場現(xiàn)實的過程中，公民權(quán)的范圍和民主機會常常被忽視。為了充分發(fā)揮公／私合作機制的積極作用，而又不削弱公民在國家政治活動中應(yīng)有之地位，我們必須構(gòu)建全新的、更為靈活的行政法，以消除‘市場—國家’關(guān)系在某些方面的結(jié)構(gòu)性缺陷?！?sup>[9]

實際上，行之有效的行政協(xié)商是一種可以遏制任何一方主體的任性、多視角地看待問題的制度。在這種制度之下，行政協(xié)商的各個主體不斷修整解決問題的方案，最終在平衡各方利益的前提之下達成共識。

近年來，在基層的公共治理中，對農(nóng)民土地的利用問題是造成政府與民間糾紛的一個巨大的導(dǎo)火索。但是如果處理得當(dāng)，則絲毫不會影響雙方的和諧關(guān)系，具體見個案。

個案:

通海路政管理大隊依法行政，文明執(zhí)法，積極采取主動、和諧的執(zhí)法手段，把路政案件處治在萌芽階段。通海路政辦理路政案件時，首先做好調(diào)查取證工作，在證據(jù)確鑿、事實清楚的情況下，依法索賠，使公路路產(chǎn)避免了損失，既維護了公路路產(chǎn)的完好，又讓當(dāng)事人心服口服。2006年通海全年發(fā)生路政案件89起，立案查處88起，結(jié)案率達98.8%，索賠14.898萬元，查處超限違法運輸車輛16724起，收回賠償費17.842萬元，罰款172.527萬元。被處理的案件沒有一起復(fù)議、投訴、上訪。

通海路政大隊從宣傳、預(yù)防入手，努力創(chuàng)建平安和諧路政。日常工作中，時常遇到沙石、礦渣潑灑、污染和損壞路面的路政案件，這是路政管理的難點。為有效杜絕類似案件，通海路政大隊沿路排查，走訪石料場，向石料場負責(zé)人和拉料駕駛員宣傳公路法及相關(guān)規(guī)定，并逐一發(fā)放《關(guān)于治理車輛運輸貨物潑灑及石料場進出口污染公路的通告》，要求石料場老板和駕駛員采取相應(yīng)措施，避免污染公路。經(jīng)過積極宣傳教育和治理，違章潑灑現(xiàn)象明顯減少。

玉通路興蒙段剛剛大修完畢，興蒙鄉(xiāng)有些村民為了方便進出，在公路邊溝上加了蓋板，使公路邊溝難以清理，造成阻塞，排水不暢，造成公路安全隱患。在處理這一問題時，為避免矛盾激化，通海路政大隊派員到興蒙鄉(xiāng)政府進行協(xié)調(diào)，向廣大村民開展宣傳，逐家逐戶發(fā)《關(guān)于治理侵占公路路產(chǎn)的通知書》，使村民了解了國家公路法及相關(guān)規(guī)定，并很快主動消除隱患。

公路紅線控制是路政管理的難點，一旦造成事實，執(zhí)行拆除十分困難。通海路政大隊對這項工作十分重視，在日常巡邏中，遇公路兩側(cè)有新的建筑工地，就細心察看，實地測量是否在公路紅線控制內(nèi)，如建筑物在公路紅線控制內(nèi)，就及時依法嚴令對方停工，找當(dāng)事人和相關(guān)部門協(xié)商。

路政管理的另一個熱點、難點是治理路邊的堆積物和加水站，這類案件雖小，但不易處理。通海路政大隊從細微處入手，使該類案件得到妥善處理。如針對晉思線龔楊、四街的公路沿線村民亂倒垃圾的問題，路政人員深入鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、社進行愛護環(huán)境的宣傳。同時，通過鎮(zhèn)政府、村委會的協(xié)調(diào)，動員村民自行清理了公路兩邊的堆積物。路暢了，村民生活環(huán)境也改變了。再如玉通路漢邑辦事處水磨村四組五戶村民在公路邊設(shè)站加水，既損壞公路又妨礙交通。為解決這一問題，通海路政大隊多次逐家逐戶進行宣傳勸說，要求拆除路邊加水站。工作做了，但效果不佳，還是有村民我行我素。路政巡查時，他們停止加水，路政離開時，他們又照樣加水。于是，路政大隊集中組織五戶村民學(xué)習(xí)公路的相關(guān)法規(guī)，使村民認識到他們的行為已經(jīng)違反公路法的相關(guān)規(guī)定，對公路造成了損害，最后五戶村民自行拆除了違章加水設(shè)施。^[10]

由個案可知，“當(dāng)政策通過公共商討和辯論的途徑制定出來，且參與其中的公民和公民代表超越了單純的自利和有局限的觀點，反映的是公共利益或共同利益的時候，政治決策才是合法的”。^[11]法治在某種意義上意味著“共治”，而共治中最為基礎(chǔ)的就是給公民提供參與公共治理的機會。民眾參與的程度越高，公共決策與公共治理的合法性也就越高；反之，缺乏民眾參與的公共決策與公共治理的合法性是值得質(zhì)疑的。尤其在多元價值觀并存的現(xiàn)代社會，任何一種觀點都不能無視其他觀點，堂而皇之地取而代之。因而，給不同觀點者提供參與機會是公共決策與公共治理合法性的基礎(chǔ)之一。代議制民主制度雖然是長期以來付諸實踐的制度，但在基層社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化的前提之下，由于很多能夠行使選舉權(quán)、參與民主選舉的青壯年人常年在外打工，無法參與本鄉(xiāng)本土的公共事務(wù)，代議制民主在基層發(fā)揮的效用式微。復(fù)雜社會結(jié)構(gòu)的變遷，必然導(dǎo)致傳統(tǒng)行政合法性的危機，于是需要一種新的民主制度來彌補代議制民主的缺陷。相對于代議制，行政協(xié)商更加具有直接性、便捷性和靈活性，足以應(yīng)對基層需要共商、共治的大部分事務(wù)，并能夠增強其合法性，于是其應(yīng)運而生了。

正如羅爾斯所認為的:“一種正義觀的恰當(dāng)特征就是:它應(yīng)當(dāng)公開地表示人們的相互尊重。他們即以這種方式保證了一種自我價值感。兩個正義原則正符合這一目的。因為當(dāng)社會遵循這些原則時，每個人的利益都被包括在一種互利互惠的結(jié)構(gòu)中，這種在人人努力的制度中公開肯定支持著人們的自尊。平等自由的確立和差別原則的實行必定會產(chǎn)生這種效果。像我評論過的，兩個正義原則等于是這樣一種許諾:把自然能力的分配看作是一種集體的資產(chǎn)，以致較幸運者只有通過幫助那些較不幸者才能自己獲利。我并不認為各方是由這一觀念的倫理性質(zhì)推動的，但他們有理由接受這一原則。因為，通過使不平等的安排適合于互惠的目的，通過避免在一個平等自由的結(jié)構(gòu)中利用自然和社會環(huán)境中的偶然因素，人們在他們的社會的結(jié)構(gòu)中表達了相互的尊重。通過這種方式，他們就以合理的方式保證了他們的自尊。”^[12]