從中國公共政策的制定和實施的現(xiàn)狀看，可以說始終是以男性話語為主，這就進一步導(dǎo)致了在決策層中男性為主，女性代言人缺席局面，這是造成婦女參政、就業(yè)政策性別不平等一個不可忽視的組織原因。從社會性別的視角出發(fā)，參政、就業(yè)政策的制定，應(yīng)該是涉及男女雙方利益的，也就是說在政策的制定和實施中，男女兩性的利益是緊密相聯(lián)的，男女雙方的任何一方受益就意味著另一方利益的受損。同理，男女任何一方在決策層中缺失或比例過少，都會使男性或女性的任何一方利益受到影響，特別是在中國這樣以男性為標準的傳統(tǒng)國家中更是如此。從這個意義上說，實現(xiàn)性別平等的過程是一個男女雙方權(quán)利的博弈過程。從政策學(xué)角度分析，公共政策主要由三部分構(gòu)成，即決策層、目標群體和受益者。而公共政策的制定和實施既與價值取向、發(fā)展目標有關(guān)，更與決策者中的性別比例有關(guān)。

從公共政策的角度，可以把決策機構(gòu)可以分為縱向和橫向兩個方面。從縱向上可以分為三個層次。即高層決策層、中層決策層和基層決策層。一般來說，高層決策層是權(quán)力的核心層，往往能決定政策走向和傾斜度，而中層和基層一般是政策的執(zhí)行者，他們也可以根據(jù)實際的情況制定更為具體的措施。中國各級地方政府根據(jù)國家政策精神及地方實際制定的地方法規(guī)。如2010年深圳市政府制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)性別平等促進條例》就是一例。其中寫到:“《深圳經(jīng)濟特區(qū)性別平等促進條例》是深圳在落實《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》過程中，面對婦女權(quán)益保護領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況、新問題，所做出的大膽探索和創(chuàng)新?！睆臋M向上看，各個權(quán)力層面對于決策的影響程度是不同的，一般正職的權(quán)力面對于決策的影響力遠遠大于副職。特別是在中國長期以來形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更能說明很多決策都是由主要決策者制定的。

1．決策核心層中女性代言人的缺乏對婦女參政政策的影響

從中國目前婦女參政現(xiàn)狀可以進一步分析由于決策層缺少女性代言人，對婦女參政帶來的利益損害是不可低估的。在前面我們已經(jīng)分析了目前中國婦女的參政狀況，其中婦女參政同男性相比，存在的主要問題是，婦女在全國人大代表大會中的所占的比例始終處于徘徊不前的狀態(tài)；婦女參政的層次相對于男性處于低層次；婦女參政結(jié)構(gòu)不合理，大多數(shù)婦女處于副職地位。這種狀況的形成最為直接的原因就是女性在決策機構(gòu)中所占的比例少，也就是說女性在整個權(quán)力結(jié)構(gòu)中始終處于少數(shù)地位，更為嚴重的是國家高層中女性處于沒有或極少的位置。女性高端人才的缺損就意味女性利益代言人的缺少，女性代言人的缺少，使得中國女性的利益在進行表達過程中往往處于失語的狀態(tài)，造成女性的合理訴求沒有辦法通過自上而下的政策體現(xiàn)出來，進而導(dǎo)致現(xiàn)今的法律大多以男性規(guī)范制定出來。體現(xiàn)為占有大多數(shù)的男性決策者，通過他們所制定的法律法規(guī)表達著符合男人自己愿望的社會性別期望。正如學(xué)者周安平所說:“在公共領(lǐng)域當(dāng)中，法律主體的地位平等成為公民社會得以延續(xù)的基本保障；而在家庭領(lǐng)域中，平等遠沒有親情那么重要，利他性的倫理原則使家庭領(lǐng)域中的平等從一開始就退避三舍?！彼M一步剖析了性別不平等產(chǎn)生的根源時指出:“男女平等也就從一開始被男人之間的法律所忽視，既不能在公共領(lǐng)域中得到反映，也無法在家庭生活中得以實現(xiàn)。于是，婦女在公共領(lǐng)域中所表現(xiàn)出來的平等，至多也是男人作為婦女代表而表現(xiàn)出來的男人財產(chǎn)利益的平等。”^[28]

除此之外，中國婦女參政總體比例不足和性別比例目標制定不科學(xué)，也是造成中國決策層中女性代言人缺席的不可忽視原因。一方面，在中國婦女參政總體比例不足，而且在參政結(jié)構(gòu)上，絕大多數(shù)是屬于副職，在正職領(lǐng)導(dǎo)崗位上的女性不足1%。另一方面，性別比例目標制定的不科學(xué)，也是造成女性權(quán)力參與度低的原因之一。目前中國參政比例的規(guī)定基本是“一個以上”的婦女參政目標。“一個以上”的婦女參政目標，在實踐中往往被理解為最多婦女比例占到總數(shù)10%，而國際上通用的量化指標是百分比。這里需要指出的是，一個國家、一個地區(qū)甚至一個群體，如果婦女代表在決策層中達不到30%的話，是不會對公共政策產(chǎn)生影響力的。也就是說很難在決策層發(fā)出聲音，更談不上表達婦女自身的各種政治、經(jīng)濟、文化訴求，而對于婦女利益的保障也就成了空話。

決策核心層女性比例的缺乏以及婦女參政總體比例不足，不僅對婦女的各種利益帶來損害，長遠來看，還使整個女性群體從此被忽視、被邊緣化。也就是說，“由于決層中女性的缺席，往往容易導(dǎo)致兩種結(jié)果:第一，女性群體利益容易邊緣化，往往被決策者的視野所忽視，女性群體的要求和聲音難以在決策層表達出來，使得女性群體合法利益整體被遺忘被忽視。第二，假設(shè)不同群體的聲音能夠通過一定的方式，反映到?jīng)Q策層，依然有各種聲音和利益的權(quán)衡問題。某一群體利益代表的缺席，往往會使自身喪失了博弈和爭取的可能、最終偏離社會公正的目標，使本該獲益的弱勢群體進一步被排斥在公共政策的決策之外。^[29]本文認為除此之外還有不可忽視的一點，即決策層如果長期缺少女性利益的代言人，不僅意味著女性利益邊緣化的問題，更深層的是造成女性群體的弱勢惡性循環(huán)、兩性不平等的進一步加劇以及對兩性公平更大的損害。這與公共政策核心價值理念——公平、公正是相違背的，更背離我們所構(gòu)建和諧社會的發(fā)展目標。

為此，決策核心層中女性代言人缺乏的問題，已經(jīng)成為世界上很多國家學(xué)者關(guān)注的話題。中國學(xué)者對于婦女參政話題的討論也已經(jīng)由關(guān)注婦女參政比例的提高轉(zhuǎn)向以下兩個方面，一個方面是保障婦女作為公民參與決策與管理的權(quán)利；另一個是扭轉(zhuǎn)決策中女性利益代言人缺乏的局面，兩者比較而言，后者顯得尤為重要。

2．決策核心層女性代言人的缺乏對婦女就業(yè)政策的影響

如何實現(xiàn)婦女與男性平等就業(yè)是保障婦女權(quán)利和利益的關(guān)鍵因素。而公共政策作為社會利益的權(quán)威分配者，在制定和實施中如何從性別平等出發(fā)，既尊重男女的生理性別差異，又使男女享有同等權(quán)益共同發(fā)展；既能均衡性別利益，又能促進性別平等與公正，這對于目前中國婦女就業(yè)問題的解決不僅具有理論的意義，更具有實踐的價值。中國的社會轉(zhuǎn)型中，特別是在經(jīng)濟市場化和勞動力市場化過程中，中國婦女更多地承受了改革的消極影響，婦女就業(yè)難、就業(yè)中的性別歧視成為了普遍問題。其主要表現(xiàn)在:就業(yè)機會選擇中婦女同男性相比的減少；就業(yè)中的職業(yè)隔離、同工不同酬及就業(yè)中的性騷擾等現(xiàn)象；歇業(yè)后的男女不同年齡的退休政策等等，這些都使得婦女在就業(yè)領(lǐng)域中的就業(yè)率同男性相比明顯處于下降狀態(tài)。究其原因，固然有傳統(tǒng)的兩性分工和父權(quán)制的影響，但從現(xiàn)實來看，決策層中女性利益代言人的缺乏是一個不可忽視的重要因素。本文以就業(yè)政策中男女不同年齡的退休政策為例加以說明。退休政策從公共政策的角度來分析，它是一個涉及很多利益群體的問題:直接涉及的就是女性利益群體；進一步的是家庭群體；更深入的是和女性休戚相關(guān)的男性群體。因此，對于退休問題的解決不僅僅是退休年齡的問題，而是一個利益平衡的問題。也可以說是一個“性別平等就業(yè)政策的推進”問題、更是一個內(nèi)容深刻的文化問題。目前中國實行的男女不同年齡的退休政策之所以形成并延至今天，恐怕與公共政策中女性利益代言人缺乏有著密切關(guān)系。我們可以通過學(xué)界對“男女公務(wù)員不同年齡退休”問題討論加以說明。關(guān)于“公務(wù)員不同年齡退休”問題的討論，早在2003年就已經(jīng)開始。當(dāng)時參加全國人大和全國政協(xié)十屆一次會議的婦聯(lián)界66名婦聯(lián)委員，提交了關(guān)于修改男女不同年齡退休問題的提案，至此拉開了討論的序幕，之后幾年，相同的議案被不斷提出。討論的焦點主要是圍繞著男女兩性是實行同年齡退休政策好還是男女兩性實行不同年齡退休政策好。贊同男女同年齡退休政策的理由是男女同年齡退休政策是男女平等基本國策的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)有的退休政策已經(jīng)不適應(yīng)時代發(fā)展，如現(xiàn)在女性的平均壽命已經(jīng)超出了男性，而且女性過去所承擔(dān)的很多家務(wù)工作已經(jīng)社會化。因此，婦女應(yīng)與男性享有同等年齡退休的政策。贊同男女不同年齡退休政策的人其理由是婦女提前退休可以騰出更多的就業(yè)崗位優(yōu)先安排男性年輕人任職，從而可以緩解就業(yè)壓力。對于上述兩種不同的觀點，我們借用公共政策中的利益決策喜好理論來分析。從政策喜好理論考察退休政策的是出自占主導(dǎo)地位的精英群體（目前在我國精英群體主要是指男性群體），而要想使政策發(fā)生實質(zhì)性的變化就必須對精英群體重新進行組合。就中國現(xiàn)實來講，必須改變目前決策層中的性別比例構(gòu)成，使婦女參政的比例達到國際上所規(guī)定的標準，即30%的比例，特別是要改變目前決策層中女性代言人缺乏的局面。這樣，婦女的利益和需求，才能進入決策的議事日程。因此，目前男女不同的退休政策不僅僅是婦女工作權(quán)的問題，其背后是社會保障權(quán)的問題，更深層的是婦女權(quán)利和權(quán)益保障的問題。也就是說男女不同年齡的退休政策已經(jīng)構(gòu)成了對婦女就業(yè)的歧視。而就業(yè)中“性騷擾”問題，也足以說明決策層女性利益代言人的缺乏對婦女就業(yè)政策影響。本文界定的性騷擾主要是在工作中所發(fā)生的“性騷擾”，工作場所中的性騷擾就目前中國的現(xiàn)實情況看，主要是男性對女性的性騷擾，工作場所中男性上司對女性下屬的性騷擾。工作場所中性騷擾的發(fā)生固然有很多因素，但最根本的是男性在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的絕對權(quán)勢地位。無論是職位上還是薪酬上男性始終占據(jù)絕對的優(yōu)勢位置，相反女性處于被領(lǐng)導(dǎo)、被管理的位置。特別是傳統(tǒng)的社會文化把女性定義為男性的附屬品，對于男性的各種需求應(yīng)當(dāng)順從。這種傳統(tǒng)的男尊女卑的價值觀和行為準則，導(dǎo)致女性成為工作場所男性性騷擾的對象。特別是作為公共政策中的法律本應(yīng)在禁止性騷擾中起到絕對作用，但傳統(tǒng)法律中卻把男女當(dāng)作“無性人”，法律的主要制定者認為性騷擾是女性自身的問題，因此，中國關(guān)于性騷擾被認為主要是女性問題，因而有關(guān)性騷擾的法律規(guī)定都是體現(xiàn)在《婦女權(quán)益保障法》中，其它法律中并沒有相關(guān)規(guī)定。這就把性騷擾問題的性別歸屬絕對化，其勢必形成這樣的邏輯即性騷擾既然是女性自身的問題，就應(yīng)該由女性承擔(dān)受害成本的錯誤邏輯。

【注釋】

[1]http//www．china．com．cn/Chinese/zhuanei/241810．htm．

[2]李慧英．社會性別與公共政策［M］．當(dāng)代中國出版社，2002．212．

[3]《婦女權(quán)益保障法》（2005）:http://www．china．com．cn/chinese/PT－c/953097．hem．

[4]張永英．有關(guān)婦女參政積極措施的法律和政策回顧研究［J］．婦女研究論叢．2006年12月增刊:14．

[5]詹姆斯．W、費斯勒，唐納德．F、凱特爾．行政過程的政治［M］．中國人民大學(xué)出版社，2002．252．

[6]蔡定劍主編．中國就業(yè)歧視現(xiàn)狀及反歧視對策［M］．中國社會科學(xué)出版社，2007．13．

[7]譚琳、姜秀花．社會性別平等與法律研究及對策［M］．社會科學(xué)文獻出版社，2007．242．

[8]王敬毅．雇傭人負有禁止性搔擾義務(wù)的案例［J］．外國法譯評．1997（4）

[9]王新宇．女性就業(yè)歧視現(xiàn)狀調(diào)查報告．轉(zhuǎn)引自:蔡定劍主編:《中國就業(yè)歧視現(xiàn)狀及反歧視對策》［M］．中國社會科學(xué)出版社，2007．75．

[10]薛寧蘭．社會性別與婦女權(quán)利［M］．社會科學(xué)文獻出版社，2008．133．

[11]蔡定劍．中國就業(yè)歧視現(xiàn)狀及反歧視對策［M］．中國社會科學(xué)出版社，2007．33．

[12]蔡定劍．中國就業(yè)歧視現(xiàn)狀及反歧視對策［M］．中國社會科學(xué)出版社2007．39．

[13]祝平燕、夏玉珍．性別社會學(xué)［M］．華中師范大學(xué)出版社2007．65—66．

[14]祝平燕、夏玉珍．性別社會學(xué)［M］．華中師范大學(xué)出版社2007．67—68．

[15]蓋爾·盧賓．女人交易:性的“政治經(jīng)濟學(xué)”初探［J］．轉(zhuǎn)引自王政、杜琴芳:《社會性別研究選擇》．三聯(lián)書店，1998．

[16]譚琳等．1995～2005年中國性別平等與婦女發(fā)展報告［M］．中國社會科學(xué)文獻出版社2006．

[17]第二期中國婦女社會地位調(diào)查課題組．第二期中國婦女地位抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告［J］．婦女研究論叢．2001（5）:11．

[18]沈奕雯．被建構(gòu)的女性［M］．上海人民出版社出版2005．65．

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[20]沈奕雯．被建構(gòu)的女性［M］．上海人民出版，2005，215．

[21]李慧英．社會性別與公共政策［M］．當(dāng)代中國出版社2002．14—15．

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[29]李慧英．社會性別與公共政策［M］．當(dāng)代中國工人出版社2002．270．